Rb. Den Haag, 09-01-2013, nr. 416733 / HA ZA 12-469

1.1.

-

de dagvaarding van 15 maart 2012, met producties;

-

de conclusie van antwoord, tevens conclusie van eis in reconventie, met producties,

-

het tussenvonnis van 25 juli 2012, waarin een meervoudige comparitie van partijen is gelast;

-

het proces-verbaal van comparitie van 24 september 2012 en de daarin genoemde stukken, waaronder de conclusie van antwoord in reconventie.

1.2.

2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

1.

waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad en

2.

waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen,of de schadelijke gevolgen te beperken.

Voorts is nader toegelicht (…) in hoeverre de nazorg binnen de werkingssfeer van de Wrzo valt (…).

Relatie kosten en daadwerkelijke rampbestrijding

(…). Hierbij is getoetst of de kosten rechtstreeks betrekking hebben (op) het bestrijden van de ramp of de nazorg in de zin van de Wrzo als hierboven beschreven.

(…).

Vaststelling bijdrage

(…). De uitkomst van mijn beoordeling en de toelichting daarop treft u per ingediend onderdeel van uw declaratie in bijgevoegd overzicht aan. (…).

Kosten van personeel van de gemeente dat in plaats van hun gewone werkzaamheden te verrichten niet heeft kunnen werken of is ingezet voor andere werkzaamheden wordt nooit voor vergoeding op basis van de Wrzo in aanmerking gebracht.

(…).

Op grond van mijn beoordeling van uw declaratie stel ik de bijdrage (…) in de kosten van de bestrijding van de stroomuitval op 12 december 2007 op grond van artikel 25 van de Wrzo, als volgt vast (…).

Degene wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, kan (…) een bezwaarschrift indienen (…).”

2.7.

2.8.

2.9.

2.10.

3.

a)

voor recht te verklaren dat [A] en/of [B] onrechtmatig jegens de Gemeenten hebben gehandeld en uit dien hoofde verplicht zijn tot schadevergoeding,

b)

voor recht te verklaren dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen van [A] en/of [B], en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding,

c)

voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens de Gemeenten heeft gehandeld en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding en

d)

de Staat c.s. hoofdelijk te veroordelen om aan de Gemeenten de schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente.

Subsidiair vorderen de Gemeenten dat de Staat gelet op het egalitébeginsel gehouden is tot vergoeding van de door de Gemeenten als gevolg van de stroomstoring geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

3.2.

De Gemeenten leggen het volgende aan de vorderingen ten grondslag. [A] en [B] hebben bij de voorbereiding van hun vlucht onvoldoende aandacht gehad voor obstakels in het laagvlieggebied en daarmee een onaanvaardbaar risico op het ontstaan van schade genomen, welk risico zich heeft verwezenlijkt. Zij zijn aansprakelijk op grond van onrechtmatige daad. Omdat die onrechtmatige daad kwalificeert als een fout van een ondergeschikte, is de Staat aansprakelijk uit hoofde van artikel 6:170 lid 1 BW. Voorts is de Staat aansprakelijk op grond van eigen onrechtmatig handelen, nu zij de laagvliegoefening, kort gezegd, met onvoldoende waarborgen heeft omkleed. Tot slot geldt subsidiair, indien er geen sprake zou zijn van een onrechtmatige daad, dat de Gemeenten als gevolg van het ongeval onevenredig in hun belangen zijn geschaad en de Staat op grond van het egalitébeginsel gehouden is de schade aan de Gemeenten te vergoeden. Tot zover de Gemeenten.

3.3.

De Staat c.s. voert verweer. Formeel betwist de Staat c.s. aansprakelijk te zijn uit hoofde van onrechtmatige daad, maar hij voegt toe de voor vergoeding in aanmerking komende schade wel te willen vergoeden. Om die reden wil hij het geschil beperken tot de vraag welke schade voor vergoeding in aanmerking komt. Hij stelt zich op het standpunt dat een belangrijk deel van de door de Gemeenten gevorderde kosten ziet op de rampbestrijding en dat privaatrechtelijk verhaal van die kosten niet tot de mogelijkheden behoort, met een beroep op de zogeheten doorkruisingsleer. Tot vergoeding van de overige kosten, die niet op de rampbestrijding zien, is de Staat c.s. in beginsel wel bereid, voorzover deze kosten zich in civielrechtelijke zin laten vertalen in schade.

3.4.

De Staat heeft zich voorts bereid verklaard om, indien het bij vonnis tot een schadevergoedingsverplichting van [A] en/of [B] komt, het door (één van) hen te betalen bedrag voor haar rekening te nemen, alsmede een eventuele kostenveroordeling.

in reconventie

3.5.

De Staat c.s. vordert in reconventie bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad,

a)

voor recht te verklaren dat de door de Gemeenten als gevolg van het ongeval met de helikopter gemaakte kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding door de Staat c.s., althans de piloten, in aanmerking komen;

b)

veroordeling van de Gemeenten in de kosten van het geding, vermeerderd met de wettelijke rente en de nakosten.

3.6.

Voor hetgeen de Staat c.s. aan zijn vordering ten grondslag legt, verwijst de rechtbank kortheidshalve naar ro. 3.3.

3.7.

De Gemeenten voeren verweer. Zij betwisten dat zij de kosten van rampbestrijding niet langs privaatrechtelijke weg zouden kunnen verhalen.

voorts in conventie en in reconventie

3.8.

Op de stellingen van partijen in conventie en in reconventie wordt hierna, voor zover van belang en met inachtneming van hetgeen in ro. 3.3. en 3.4 is overwogen, nader ingegaan.

4.

De beoordeling in conventie en in reconventie

4.1.

In deze zaak stellen de Gemeenten een actie uit onrechtmatige daad in. De Staat c.s. heeft weliswaar betwist dat er van onrechtmatig handelen sprake is en gesteld dat er niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan, maar de Staat c.s. wenst het debat in deze zaak uitdrukkelijk te beperken tot de schade (zie ro. 3.3). De rechtbank neemt dat tot uitgangspunt. Zij houdt het er aldus voor, gegeven de feiten en omstandigheden die de Gemeenten ten grondslag hebben gelegd aan hun vorderingen, dat de Staat c.s. onrechtmatig jegens de Gemeenten heeft gehandeld en er aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Dat betekent dat de rechtbank de vraag zal beoordelen welke schade als gevolg van het onrechtmatig handelen voor vergoeding in aanmerking komt. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat zij aan de subsidiaire vordering van de Gemeenten, ingesteld voor het geval er van een onrechtmatige daad geen sprake zou zijn, aldus niet toekomt.

4.2.

De vraag die voorligt, is of de Gemeenten alle door hen opgevoerde kosten via een actie uit onrechtmatige daad op de Staat c.s. kunnen verhalen. De Staat c.s. stelt zich op het standpunt dat dit niet het geval is ten aanzien van de kosten van rampbestrijding, omdat de doorkruisingsleer daaraan in de weg staat. De doorkruisingsleer staat volgens de Staat c.s. niet in de weg aan privaatrechtelijk verhaal van de overige kosten, die deels voor toewijzing vatbaar zijn, aldus de Staat c.s . De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.

Privaatrechtelijk verhaal van kosten van rampbestrijding

4.3.

Algemene regel en uitgangspunt is dat uitgaven van overheden uit de algemene middelen ter ongedaanmaking van onrechtmatig veroorzaakte schade via een actie uit onrechtmatige daad op de veroorzaker verhaald kunnen worden. Dat die uitgaven gemaakt zijn ter uitvoering van een publieke taak en dus zijn te relateren aan het dienen van publieke of algemene belangen, doet daaraan in beginsel niet af ( zie o.a. HR NJ 1995/720 en NJ 2003/372 (Wrakkenwet-arresten) en NJ 2011, 139 (verkiezingsfraudeur) met noot Van der Veen). Uitzondering op die algemene regel doet zich voor wanneer aan dat kostenverhaal een wettelijke regeling, impliciet of expliciet, in de weg staat. Dat is het geval wanneer er sprake is van een uitputtende publiekrechtelijke regeling waarin de mogelijkheid tot vergoeding van kosten is geopend, of wanneer vergoeding van kosten in zo’n regeling, impliciet of expliciet, juist wordt uitgesloten. Kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg zou dan op onaanvaardbare wijze de publiekrechtelijke regeling doorkruisen. Indien de publiekrechtelijke regeling geen mogelijkheid tot kostenvergoeding biedt, maar evenmin een expliciet verbod op verhaal van kosten kent, dient aan de hand van de inhoud en de strekking van de regeling, zulks mede in verband met de aard van de taak van het overheidsorgaan en de aard van de kosten, beoordeeld te worden of er met een privaatrechtelijke actie van onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling sprake is (HR NJ 1991/ 393 (Windmill), HR NJ 1994, 639 (Brandweerkostenarrest), HR AB 2005,59 (Premiefraude).

4.4.

Voor zover de Gemeenten zich op het standpunt hebben gesteld dat de zogeheten doorkruisingsleer in deze zaak niet van toepassing is, omdat het hier overheden betreft die kosten wensen te verhalen op de Staat en niet op een burger, wordt dat standpunt verworpen. De gemeenten baseren hun vordering tot verhaal van kosten immers op een onrechtmatige daad van [A] en [B], op werkgeversaansprakelijkheid (6:175 BW) en eigen onrechtmatig handelen van de Staat (6:162 BW). Daarmee kiezen zij voor een privaatrechtelijke grondslag. De rechtbank zal het verweer van de Staat c.s. dus inhoudelijk beoordelen en bezien of er van een publiekrechtelijke regeling sprake is die aan privaatrechtelijk kostenverhaal in de weg staat.

4.5.

De publiekrechtelijke regeling die in casu van toepassing is, is de Wet rampen en zware ongevallen (hierna: Wrzo). De Wrzo (Stb. 1997, 142) is een voortzetting van de Rampenwet (Stb.1985, 88) en de daaraan voorafgaande Wet Rampenplannen (Stb.1981, 384) en is terug te voeren op de Nota Hulpverlening bij ongevallen en rampen (Kamerstukken II 1974/75 13 263). Per 1 oktober 2010 is de Wrzo vervangen door de Wet Veiligheidsregio’s.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat planmatige voorbereiding van rampbestrijding wenselijk werd geacht en er behoefte bestond aan een wettelijke regeling met betrekking tot de coördinatie en de bevelvoering bij daadwerkelijke bestrijding van een ramp. Er was volgens de wetgever een rampenbestrijdingsorganisatie nodig, die onder alle omstandigheden de risico’s die de samenleving kunnen bedreigen, het hoofd kon bieden. De brandweer zou de kern van die organisatie moeten vormen. De ideeën van de wetgever hebben hun beslag gekregen in voornoemde regelgeving. De Wrzo geeft in de eerste plaats een regeling inzake de voorbereiding van de rampenbestrijding. Zij legt daarbij een algemene zorgplicht op aan het college van burgemeester en wethouders en voorziet in de verplichting van het opstellen van een rampen(bestrijdings)plan. In de tweede plaats is vastgelegd dat de burgemeester verantwoordelijk is voor de bestrijding van de ramp en dat de brandweercommandant met de operationele leiding is belast. Voorts staan allen die aan de bestrijding deelnemen, onder bevel van de burgemeester.

4.6.

De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de wetgever de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval, vóór de inwerkingtreding van de Wet Veiligheidsregio’s, uitdrukkelijk bij gemeenten heeft neergelegd. Gemeenten hebben op grond van de Wrzo een coördinerende en uitvoerende taak bij rampbestrijding.

De Wrzo biedt voorts het wettelijk kader voor rijksbijdragen aan gemeenten in de kosten van de bestrijding van zo’n ramp of zwaar ongeval. Art. 25 lid 1 Wrzo luidt: “In de kosten die voor de gemeenten voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval en de gevolgen daarvan, kan uit ‘s Rijks kas een bijdrage worden verleend.” Middels art. 25 lid 4 Wrzo wordt de bijdrage vastgesteld op grond van het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (hierna: Brbb, Stb. 2002, 50), op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders. In art. 3 is bepaald dat geen bijdrage wordt toegekend indien de kosten € 45.000,-- of minder bedragen en dat de bijdrage bovendien wordt verminderd met het aantal inwoners per gemeente x € 3,00. Er is dus sprake van een drempelbedrag.

4.7.

De Staat c.s. heeft toegelicht dat het drempelbedrag is ingegeven door het feit dat gemeenten jaarlijks een rijksbijdrage uit het gemeentefonds ontvangen volgens art. 6 lid 1 Financiële verhoudingswet, ook ten behoeve van handhaving van openbare orde en veiligheid. De kosten van rampbestrijding worden aan gemeenten vergoed voor zover die kosten het door gemeenten te reserveren bedrag uit de algemene middelen, d.i. het drempelbedrag, overstijgen, aldus de Staat c.s. Nu dit door de Gemeenten onvoldoende gemotiveerd is weersproken, zal de rechtbank daar vanuit gaan.

4.8.

Op grond van het voorgaande constateert de rechtbank dat de Wrzo in combinatie met het Brbb de mogelijkheid tot vergoeding van kosten biedt voor zover het kosten betreft die in het kader van de uitvoering van die regelgeving zijn gemaakt. Bedoelde kosten worden voorgefinancierd door terbeschikkingstelling van algemene middelen aan gemeenten. Daarenboven is er een regeling in het leven geroepen, middels art. 25 lid 4 Wrzo en het Brbb, die bedoelde kosten aan gemeenten vergoedt voor zover die kosten het te reserveren bedrag uit de algemene middelen overstijgen. Voor het standpunt van de Gemeenten dat de vergoedingsmogelijkheid die de Wrzo en het Brbb bieden, enkel is opgenomen voor het geval er “geen concrete dader” is aan te wijzen, heeft de rechtbank noch in de regeling, noch in de wetsgeschiedenis steun kunnen vinden. Kennelijk heeft de wetgever rampbestrijding en daarmee gemoeid zijnde kosten als overheidsverplichting op zich willen nemen.

4.9.

Een en ander brengt de rechtbank tot het oordeel dat, nu er sprake is van een uitputtende publiekrechtelijke regeling die voorziet in vergoeding van kosten van rampbestrijding, privaatrechtelijk verhaal van onder die regeling vallende kosten die publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze zou doorkruisen. Voor beantwoording van de vraag welke kosten in concreto als kosten van rampbestrijding hebben te gelden en dus niet privaatrechtelijk verhaald kunnen worden, verwijst de rechtbank naar de besluiten van BZK, waaraan is gerefereerd in ro. 2.6 van dit vonnis. In bedoelde besluiten is een onderverdeling gemaakt naar kostenposten van rampbestrijding en overige kostenposten. Tegen die besluiten is geen bezwaar aangetekend, met als gevolg dat zij inmiddels onherroepelijk zijn en de daarin gemaakte onderverdeling dus leidend is. Overigens sluiten de stellingen van de Staat ook bij die onderverdeling aan en is de onderverdeling door de Gemeenten niet, althans onvoldoende gemotiveerd betwist. Voor de Gemeente Geldermalsen, ten aanzien van wie geen besluit van BKZ voorligt, zal de rechtbank, bij gebrek aan een andersluidend standpunt van die gemeente, aansluiting zoeken bij de in de besluiten jegens de andere gemeenten gehanteerde onderverdeling.

4.10.

Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank het verweer van de Staat c.s. terzake de kosten van rampbestrijding honoreren en de vorderingen van de Gemeenten in conventie, weergeven in ro. 3.1. sub a) tot en met d), voor zover die betrekking hebben op kosten van rampbestrijding, derhalve afwijzen. Zij zal de vordering van de Staat in reconventie, weergeven in ro 3.5 sub a) toewijzen.

Vergoeding van overige kosten

4.11.

Nu de Wrzo en het Brbb geen betrekking hebben op de door de Gemeenten gevorderde vergoeding van overige kosten, niet zijnde kosten van rampbestrijding volgens de besluiten van BZK, is in lijn met hetgeen in ro. 4.3. overwogen voorts aan de orde of die overige kosten voor vergoeding in aanmerking komen.

De overige kosten die de Gemeenten vorderen zijn onder te verdelen naar a) uitval van reguliere loonkosten, b) inzet van extra arbeidsuren, c) cadeaubonnen en andere onverplichte uitgaven en d) kosten van voorlichtings- en evaluatiebijeenkomsten. De Staat c.s. heeft zich op het standpunt gesteld dat zij die kosten wenst te vergoeden, voor zover die zich civielrechtelijk in schade laten vertalen. De rechtbank overweegt als volgt.

Ad a en b) uitval van reguliere loonkosten en inzet van extra arbeidsuren

4.12.

Voor zover er sprake is geweest van inzet van extra arbeidskrachten of overwerk van reguliere arbeidskrachten, stelt de Staat c.s. dat de daarmee samenhangende schadepost voor vergoeding in aanmerking komt, mits die extra arbeidsuren geen betrekking hebben op rampbestrijding. Is dat laatste het geval, dan zijn de daarmee gepaard gaande kosten immers vergoed via de Wrzo en het Brbb, aldus de Staat. De rechtbank sluit zich bij die redenering aan. Zij constateert dat deze schadepost nadere onderbouwing behoeft, waarvoor verwezen zal worden naar de schadestaatprocedure.

Voor zover reguliere arbeidskrachten tijdens werktijd zijn ingezet bij de rampbestrijding of, als gevolg van de stroomuitval, niet konden werken, als door de Gemeenten betoogd, is de rechtbank van oordeel dat daaruit onder omstandigheden schade kan voortvloeien. Denkbaar is bijvoorbeeld dat de Gemeenten daardoor inkomsten zijn misgelopen. Ook voor de begroting van die schade verwijst de rechtbank naar de schadestaatprocedure. Zij tekent daarbij aan dat die schade, anders dan de Gemeenten stellen, zich niet laat vertalen in gemaakte loonkosten. Het ongeval weggedacht, zouden de Gemeenten die reguliere loonkosten immers ook hebben gemaakt, zo heeft de Staat c.s. terecht opgemerkt.

Ad c) cadeaubonnen en andere onverplichte uitgaven

4.13.

De rechtbank is met de Staat c.s. van oordeel dat onverplichte uitgaven, waaronder cadeaubonnen, vanwege het onverplichte karakter daarvan niet als schade in privaatrechtelijke zin zijn aan te merken. De daarop betrekking hebbende kosten zullen dus worden afgewezen.

Ad d) kosten van voorlichtings- en evaluatiebijeenkomsten

4.14.

De Staat c.s. heeft zich op het standpunt gesteld dat laatstgenoemde kostenpost, de kosten van voorlichtings- en evaluatiebijeenkomsten, volledig voor vergoeding in aanmerking komt, zodat die kosten, mits onderbouwd, voor toewijzing in aanmerking kan komen. De rechtbank zal daartoe eveneens verwijzen naar de schadestaatprocedure.

Resumerend in conventie

4.15.

De rechtbank zal de door de Gemeenten gevorderde verklaringen voor recht als weergeven in ro. 3.1. onder a), b), c) en d) toewijzen, met dien verstande dat die verklaringen geen betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de besluiten van BZK, maar op de overige door de Gemeenten gevorderde kosten, met inachtneming van hetgeen in ro. 4.12 tot en met 4.14 is overwogen. De subsidiaire vordering van de Gemeenten zal de rechtbank afwijzen.

4.16.

In het kader van de verwijzing naar de schadestaat procedure vermeldt de rechtbank nog, met verwijzing naar ro. 3.4, dat de Staat heeft aangeboden alle kosten die aan de Gemeenten vergoed zullen moeten worden, te voldoen.

Resumerend in reconventie

4.17.

De rechtbank zal de door de Staat gevorderde verklaring voor recht als weergegeven in ro. 3.5 onder a), als reeds beslist, toewijzen.

Proceskosten in conventie en in reconventie

4.18.

De Gemeenten zullen als de in hoofdzaak in het ongelijk gestelde partijen worden veroordeeld in de kosten van deze procedure, zowel in conventie als in reconventie. In conventie worden de proceskosten tot op heden aan de zijde van de Staat c.s. begroot op

€ 575,--, aan griffierechten en € 904,-- (2 punten x tarief II) aan salaris advocaat, in totaal

€ 1.356,--. Nu de vordering in reconventie in sterke mate samenhangt met de vorderingen in conventie, zal de rechtbank in reconventie geen punten voor “salaris advocaat” toekennen.

5.1.

a)

dat [A] en [B] onrechtmatig jegens de Gemeenten hebben gehandeld en verplicht zijn de daaruit voortvloeiende schade die de Gemeenten hebben geleden te vergoeden;

b)

dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen van [A] en [B] en verplicht is de daaruit voortvloeiende schade die de Gemeenten hebben geleden te vergoeden;

c)

dat de Staat onrechtmatig jegens de Gemeenten heeft gehandeld en verplicht is de daaruit voortvloeiende schade die de Gemeenten hebben geleden te vergoeden;

5.2.

5.3.

5.4.

5.5.

5.6.