2.5 De beoordeling van de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, VWEU

Wat de doelstelling inzake het gemeenschappelijk belang betreft, zal de Commissie beoordelen in hoeverre het voorgenomen optreden een bijdrage levert aan het behalen van de hierboven uiteengezette doelstellingen van gemeenschappelijk belang, zoals nader gespecificeerd in Digitale Agenda voor Europa.

Van marktfalen is er sprake wanneer markten op eigen kracht en zonder het overheidsoptreden niet goed genoeg werken om een voor de samenleving doeltreffend resultaat op te leveren. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer bepaalde investeringen achterwege blijven ondanks het feit dat het economisch voordeel ervan voor de samenleving groter is dan de kosten (5). In dergelijke gevallen kan de toekenning van staatssteun gunstige effecten hebben en kan de algehele efficiëntie worden verbeterd door het bijsturen van de economische prikkels voor bedrijven. In de breedbandsector is er een vorm van marktfalen die betrekking heeft op positieve externaliteiten. Dergelijke externaliteiten doen zich voor wanneer marktspelers de opbrengst van hun handelen niet volledig internaliseren. De beschikbaarheid van breedbandnetwerken effent bijvoorbeeld de weg voor het aanbieden van meer diensten en voor innovatie, twee ontwikkelingen die waarschijnlijk meer personen dan alleen de directe investeerders en abonnees van het netwerk ten goede komen. De marktwerking zou daarom onvoldoende particuliere investeringen in breedbandnetwerken genereren.

Door de economische wetmatigheden in verband met dichtheid is de uitrol van breedbandnetwerken doorgaans rendabeler wanneer de mogelijke vraag groter en meer geconcentreerd is, dat wil zeggen in dichtbevolkte gebieden. Omdat de vaste investeringskosten hoog zijn, nemen de eenheidskosten aanzienlijk toe naarmate de bevolkingsdichtheid afneemt (6). Bijgevolg kunnen breedbandnetwerken, wanneer zij onder commerciële voorwaarden worden uitgerold, doorgaans slechts een deel van de bevolking op rendabele wijze bestrijken. Zoals in de Digitale Agenda voor Europa echter wordt erkend, genereert ruim beschikbare en betaalbare toegang tot breedband positieve externaliteiten omdat hierdoor de groei en innovatie in alle sectoren van de economie kunnen worden versneld. Wanneer de markt niet voldoende breedbanddekking biedt of de toegangsvoorwaarden een probleem vormen, kan staatssteun derhalve helpen dit soort marktfalen op te lossen.

Een tweede mogelijke doelstelling van gemeenschappelijk belang heeft te maken met billijkheid. Regeringen kunnen besluiten op te treden om sociale of regionale ongelijkheden te corrigeren die het gevolg van marktwerking zijn. In bepaalde gevallen kan staatssteun voor breedband ook worden gebruikt om rechtvaardigheidsdoelstellingen te verwezenlijken, dat wil zeggen als een manier om alle leden van de samenleving vlotter toegang te verlenen tot een essentieel communicatiemiddel en middel om in de samenleving te participeren en gebruik te maken van de vrijheid van meningsuiting, wat de sociale en territoriale cohesie bevordert.

Overheidsoptreden ter ondersteuning van breedbandnetwerken kan plaatsvinden op nationaal, regionaal of gemeentelijk niveau (7). Het is daarom van wezenlijk belang dat de verschillende maatregelen worden gecoördineerd om overlappingen en gebrek aan samenhang te voorkomen. Om te zorgen voor samenhang en coördinatie van de lokale maatregelen moet ervoor worden gezorgd dat lokale initiatieven in hoge mate transparant zijn.

Lidstaten worden aangemoedigd om waar mogelijk en met inachtneming van bevoegdheden en specificiteiten landelijke regelingen op te zetten waarin de voornaamste basisbeginselen voor overheidsinitiatieven zijn opgenomen en om de meest relevante kenmerken van de geplande netwerken aan te geven (8). Landelijke overkoepelende regelingen voor de uitrol van breedband zorgen voor een samenhangend gebruik van overheidsmiddelen, verminderen de regeldruk voor subsidiërende lagere overheden en versnellen de tenuitvoerlegging van de individuele steunmaatregelen. Voorts worden lidstaten aangemoedigd om op centraal niveau duidelijke richtsnoeren te geven voor de tenuitvoerlegging van met staatssteun gefinancierde breedbandprojecten.

De rol van de NRI's bij het opzetten van een concurrentiebevorderende staatssteunmaatregel ter ondersteuning van breedband is van bijzonder belang. De NRI's hebben door de cruciale rol die hun is toebedeeld in het kader van sectorale regulering, technische kennis en expertise verworven (9). Zij zijn het best in staat om overheden ondersteuning te bieden met betrekking tot staatssteunregelingen en moeten worden geraadpleegd bij het vaststellen van de steungebieden. De NRI's moeten ook worden geraadpleegd met betrekking tot het vaststellen van de tarieven en voorwaarden voor wholesaletoegang en het oplossen van geschillen tussen de aanvragers van toegang en de exploitant van de gesubsidieerde infrastructuur. De lidstaten worden aangemoedigd om de NRI's de middelen te verschaffen die nodig zijn om dit soort ondersteuning te kunnen bieden. De lidstaten moeten waar nodig zorgen voor een juiste rechtsgrondslag voor dit soort rol van NRI's bij breedbandprojecten met staatssteun. Het is goede praktijk dat NRI's voor lokale autoriteiten richtsnoeren opstellen die onder andere aanbevelingen bevatten inzake marktanalyse, wholesaletoegangsproducten en tariferingsbeginselen, waarbij rekening wordt gehouden met het reguleringskader voor elektronische communicatie en de aanbevelingen ter zake van de Commissie (10).

Naast de betrokkenheid van de NRI's kunnen ook de nationale mededingingsautoriteiten nuttig advies geven, met name om met betrekking tot omvangrijke overkoepelende regelingen een gelijk speelveld te helpen scheppen voor de exploitanten die aan een aanbestedingsprocedure deelnemen, en om te voorkomen dat een onevenredig groot deel van staatsmiddelen voor een enkele exploitant wordt bestemd, waardoor zijn (misschien al dominante) marktpositie wordt versterkt (11). Afgezien van de rol van de NRI's richten sommige lidstaten nationale kenniscentra op om kleine, lokale overheidsinstanties te helpen adequate steunmaatregelen uit te werken en een consequente toepassing van de staatssteunregels die in deze richtsnoeren worden gespecificeerd, te waarborgen (12).

De afwegingstoets schrijft voor een juiste opzet van de maatregel verder voor dat de staatssteun een geschikt beleidsinstrument moet zijn om het probleem aan te pakken. Terwijl ex-anteregulering in veel gevallen de uitrol van breedband in stedelijke en dichterbevolkte gebieden heeft vergemakkelijkt, vormt deze in dit verband wellicht geen toereikend instrument om het aanbieden van breedbanddiensten mogelijk te maken, vooral in gebieden met weinig dekking waar de inherente rentabiliteit van de investering laag is (13). Hoewel maatregelen aan de vraagzijde ten behoeve van breedband (zoals vouchers voor eindgebruikers) positief kunnen bijdragen aan de breedbandpenetratie (14), kunnen deze ook niet altijd het gebrek aan breedbandaanbod verhelpen (15). In sommige situaties is het dus mogelijk dat er geen alternatief voor overheidsfinanciering bestaat om het gebrek aan breedbandconnectiviteit te verhelpen. De steunverlenende autoriteiten dienen er tevens rekening mee te houden dat spectrum(her)toewijzingen tot een uitrol van het netwerk in de doelgebieden kunnen leiden, waardoor zij hun doelstellingen kunnen bereiken zonder rechtstreekse subsidies te verlenen.

In verband met het stimulerend effect van de maatregel moet worden onderzocht of de betrokken investering in een breedbandnetwerk zonder staatssteun niet binnen dezelfde termijn zou zijn gedaan. Wanneer een exploitant bepaalde verplichtingen heeft om het doelgebied (16) te dekken, komt het mogelijk niet voor staatssteun in aanmerking omdat deze steun waarschijnlijk geen stimulerend effect heeft.

Bij de beoordeling van de vraag of aangemelde maatregelen evenredig zijn, heeft de Commissie bepaalde noodzakelijke voorwaarden beklemtoond om de betrokken staatssteun en de mogelijke vervalsing van de mededinging tot een minimum te beperken, zoals in de volgende delen nader wordt toegelicht.

De wijziging in het gedrag van de begunstigde als gevolg van de steun kan echter ook negatieve effecten hebben voor de mededinging en het handelsverkeer. De mate waarin de mededinging wordt vervalst, kan worden beoordeeld aan de hand van de effecten op de concurrenten. Wanneer concurrenten de winstgevendheid van hun eerdere investering zien afnemen als gevolg van de steun, kunnen zij ertoe besluiten hun eigen toekomstige investering te verminderen of de markt zelfs geheel te verlaten (17). Daar komt bij dat wanneer te verwachten valt dat de begunstigde die via de concurrerende selectieprocedure wordt gekozen reeds een machtpositie op een markt heeft of kan verwerven als gevolg van de door de Staat gefinancierde investering, de steunmaatregel de concurrentiedruk die concurrenten kunnen uitoefenen, kan verzwakken. Bovendien kan, indien een steunmaatregel of de daaraan gekoppelde voorwaarden (zoals de financieringsmethode wanneer die van de maatregel integrerend deel uitmaakt) leiden tot een daaraan onlosmakelijk verbonden schending van het EU-recht, de steun niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (18).

Steun moet op transparante wijze worden toegekend; er moet met name voor worden gezorgd dat de lidstaten, de marktdeelnemers, het belangstellende publiek en de Commissie gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot alle betreffende besluiten en relevante informatie over de op grond daarvan toegekende steun. De transparantievereisten worden in punt (78) nader besproken.

Een zorgvuldig vormgegeven staatssteunregeling voor breedband moet ervoor zorgen dat de effecten van de maatregel per saldo positief zijn.

In dit verband kunnen de effecten van de staatssteunmaatregel worden omschreven als een wijziging van de activiteit ten opzichte van dat wat zonder de steun zou hebben plaatsgevonden. De gunstige effecten van de steunmaatregel houden rechtstreeks verband met de gedragswijziging van de begunstigde. Deze wijziging zou de verwezenlijking van het gewenste doel van gemeenschappelijk belang mogelijk moeten maken. In de breedbandsector leidt de steun tot de uitrol van nieuwe infrastructuur die er anders niet zou zijn geweest, hetgeen op de markt zorgt voor zowel extra capaciteit en snelheid als lagere tarieven en betere keuzemogelijkheden voor de consument, hogere kwaliteit en innovatie. Dit zou tevens tot gevolg hebben dat consumenten meer toegang krijgen tot online-resources die, samen met de grotere consumentenbescherming op dit gebied, vermoedelijk tot een stijging van de vraag zal leiden. Hiermee wordt weer een stap gezet in de richting van de voltooiing van de digitale interne markt waarvan de EU-economie als geheel profiteert.

Een gesubsidieerd netwerk moet kunnen zorgen voor een ‘sprongsgewijze verandering’ wat betreft de beschikbaarheid van breedband. Een sprongsgewijze verandering kan worden aangetoond wanneer als gevolg van het overheidsoptreden: 1) de geselecteerde inschrijver overgaat tot belangrijke nieuwe investeringen in het breedbandnetwerk (19) en 2) de gesubsidieerde infrastructuur aanzienlijke nieuwe capaciteiten op de markt brengt wat betreft beschikbaarheid van breedbanddiensten en van breedbandcapaciteit (20), snelheid en concurrentievermogen (21). De sprongsgewijze verandering moet zowel met de bestaande netwerken als met de concreet geplande uitrol van netwerken worden vergeleken.

Bovendien moet, om ervoor te zorgen dat de negatieve effecten op de mededinging zo beperkt mogelijk blijven, wat de vormgeving van de steunmaatregel betreft aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, zoals hieronder in onderdeel 3.9 wordt uiteengezet.

Verder kan de Commissie, om de vervalsing van de mededinging zoveel mogelijk tegen te gaan, verlangen dat bepaalde regelingen beperkt worden in de tijd (gewoonlijk 4 jaar of minder) en worden geëvalueerd om na te gaan: 1) of de aannames en voorwaarden op grond waarvan het besluit over de verenigbaarheid is genomen, zijn verwezenlijkt; 2) of de steunmaatregel in het licht van de daarmee beoogde doelstellingen doeltreffend is, en 3) wat de effecten ervan voor de markten en de mededinging zijn, en of zich gedurende de looptijd van de steunregeling geen ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging voordoet die in strijd is met de belangen van de Unie (22). Gezien de doelstellingen ervan en teneinde de lidstaten en kleinere steunvoornemens niet onevenredig te belasten, geldt dit uitsluitend voor landelijke steunregelingen en steunregelingen waarvoor omvangrijke middelen zijn uitgetrokken en die nieuwe kenmerken bevatten, of wanneer aanzienlijke veranderingen van de markt, de technologie of de regelgeving worden verwacht. De evaluatie wordt op basis van een gemeenschappelijke methode (23) uitgevoerd door een van de steunverlenende autoriteit onafhankelijke deskundige, en wordt openbaar gemaakt. De evaluatie wordt tijdig bij de Commissie ingediend zodat zij de eventuele verlenging van de steunmaatregel kan beoordelen, en in ieder geval zodra de regeling is afgelopen. De precieze reikwijdte en concrete details van de evaluatie zullen in het goedkeuringsbesluit van de steunmaatregel worden vastgesteld. Bij een eventuele latere steunmaatregel met een soortgelijk doel moeten de resultaten van de evaluatie in aanmerking worden genomen. In het geval van steunregelingen die alleen wegens hun grote budget zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van een groepsvrijstellingsverordening, zal de Commissie de verenigbaarheid daarvan uitsluitend op basis van het evaluatieontwerp beoordelen.

Als uit deze afwegingstoets blijkt dat de negatieve effecten zwaarder wegen dan de voordelen, kan de Commissie de steun verbieden of verlangen dat wordt bijgestuurd, hetzij met betrekking tot de opzet van de steun, hetzij met betrekking tot de schadelijke effecten ervan voor de mededinging.