Zie het tussenarrest van 11 februari 2014, onder 2.2.
HR, 03-06-2016, nr. 14/06007
ECLI:NL:HR:2016:1049, Cassatie: (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan, Cassatie: (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
- Instantie
Hoge Raad
- Datum
03-06-2016
- Zaaknummer
14/06007
- Vakgebied(en)
Civiel recht algemeen (V)
Burgerlijk procesrecht (V)
Bestuursprocesrecht (V)
Bestuursrecht algemeen (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:NL:HR:2016:1049, Uitspraak, Hoge Raad (Civiele kamer), 03‑06‑2016; (Cassatie)
Conclusie: ECLI:NL:PHR:2016:8, Gevolgd
In cassatie op: ECLI:NL:GHAMS:2014:3549, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
In cassatie op: ECLI:NL:GHAMS:2014:420, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
ECLI:NL:PHR:2016:8, Conclusie, Hoge Raad (Advocaat-Generaal), 22‑01‑2016
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2016:1049, Gevolgd
Beroepschrift, Hoge Raad, 20‑02‑2015
Beroepschrift, Hoge Raad, 25‑11‑2014
- Vindplaatsen
AB 2016/268 met annotatie van C.N.J. Kortmann, F.J. van Ommeren
NJ 2017/46 met annotatie van T. Barkhuysen, M. Claessens
Uitspraak 03‑06‑2016
Inhoudsindicatie
Rechtsmachtverdeling burgerlijke rechter en bestuursrechter. Collectieve actie (art. 3:305a BW) m.b.t. hoogte instellingscollegegeld van universiteiten. Rechtsgang van titel 7.4 WHW met voldoende waarborgen omkleed? Niet-ontvankelijkheid van vordering bij burgerlijk rechter (HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Status van beslissingen van bijzondere instellingen; art. 112 Grondwet. Vordering tot toetsing van algemeen verbindend voorschrift; mogelijkheid voor belanghebbende tot uitlokken van daarop gebaseerd besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep (HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First)). Verschil met HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen). Rechtsbescherming voor aspirant-studenten die willen opkomen tegen hoogte instellingscollegegeld; voldoende waarborgen?
Partij(en)
3 juni 2016
Eerste Kamer
14/06007
EV/TT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT LEIDEN,gevestigd te Leiden,
2. De publiekrechtelijke rechtspersoon RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN,gevestigd te Groningen,
3. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT VAN BRABANT,gevestigd te Tilburg,
4. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM,gevestigd te Amsterdam,
5. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT MAASTRICHT,gevestigd te Maastricht,
6. De publiekrechtelijke rechtspersoon UNIVERSITEIT UTRECHT,gevestigd te Utrecht,
7. De stichting STICHTING VU-VUmc, handelende onder de naam Vrije Universiteit,
gevestigd te Amsterdam,
8. De stichting STICHTING KATHOLIEKE UNIVERSITEIT, handelende onder de naam Radboud Universiteit Nijmegen,
gevestigd te Nijmegen
EISERESSEN tot cassatie, verweersters in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
STICHTING COLLECTIEVE ACTIE UNIVERSITEITEN,gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie, eiseres in het (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep,
advocaten: mr. P.A. Fruytier en mr. J.F. de Groot
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Universiteiten en SCAU.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. de vonnissen in de zaak 499960/HA ZA 11-2507 van de rechtbank Amsterdam van 14 december 2011, 7 maart 2012 en 9 januari 2013;
b. de arresten in de zaak 200.125.414/01 van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014.
De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de arresten van het hof hebben de Universiteiten beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden arrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis is eerste aanleg van 9 januari 2013.
De advocaat van SCAU heeft bij brief van 5 februari 2016 op die conclusie gereageerd.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119 (hierna: Wet versterking besturing) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies. Een volgtijdige studie is een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond. De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om volgtijdige studies te bekostigen.
(ii) Sinds de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing brengen de Universiteiten aan studenten die een volgtijdige studie volgen, niet het wettelijke collegegeld in rekening, maar een instellingscollegegeld, dat is geregeld in het nieuwe art. 7.46 WHW.Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012-2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar, aanmerkelijk meer dan het wettelijke collegegeld.
(iii) SCAU komt volgens haar statutaire doelomschrijving op voor de belangen van (aspirant-)studenten in verband met de hiervoor genoemde wijziging.
3.2
SCAU vordert in dit geding verklaringen voor recht en voorzieningen die erop neerkomen dan wel erop berusten dat de Universiteiten het instellingscollegegeld op een te hoog bedrag vaststellen. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten voor volgtijdig onderwijs vaststellen en in rekening brengen, de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreft, althans dat de Universiteiten daarover onvoldoende helderheid geven dan wel niet onderbouwen dat dit niet het geval is. SCAU acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. SCAU is van mening dat de vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten in verband met de excessieve hoogte daarvan in strijd is met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) of met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM.
3.3
De rechtbank heeft SCAU niet-ontvankelijk in haar vorderingen verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat SCAU in dit geding uitsluitend opkomt voor de belangen van (aspirant-)studenten, en dat voor deze studenten op de voet van art. 7.66 WHW een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: het CBHO) openstaat, zodat geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rov. 4.5-4.18 van haar eindvonnis).
3.4
Het hof heeft in zijn eerste tussenarrest de hiervoor in 3.3 weergegeven oordelen van de rechtbank onderschreven (rov. 2.5-2.16 en 2.18-2.19). Het heeft echter nader debat nodig geacht met betrekking tot de stelling van SCAU dat aspirant-studenten door de geautomatiseerde inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren, gedwongen zijn eerst een onherroepelijke digitale machtiging tot incasso van het instellingscollegegeld af te geven, alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Indien die stelling gegrond is, kan volgens het hof niet van aspirant-studenten gevergd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, alvorens een beslissing aan de rechter te vragen over de hoogte van het instellingscollegegeld (rov. 2.17).
Bij zijn tweede tussenarrest heeft het hof deze stelling gegrond geoordeeld en op grond daarvan SCAU wel ontvankelijk in haar vorderingen geoordeeld voor zover zij op dit punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Volgens het hof is, in verband met het risico van het verschuldigd worden van het instellingscollegegeld, de rechtsbescherming van aspirant-studenten in de WHW niet toereikend (rov. 2.6).
Het hof heeft partijen in de gelegenheid gesteld zich nader over deze vorderingen van SCAU uit te laten en tussentijds cassatieberoep opengesteld van zijn arrest.
3.5
Het principale cassatieberoep van de Universiteiten keert zich tegen het oordeel dat SCAU ontvankelijk in haar vorderingen is voor zover zij op het hiervoor genoemde punt opkomt voor de belangen van aspirant-studenten. Het incidentele cassatieberoep van SCAU richt zich tegen het oordeel dat SCAU voor het overige niet-ontvankelijk is in haar vorderingen. Als van de verste strekking wordt hierna eerst het incidentele beroep behandeld.
4. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
4.1.1
Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de rechtsgang die voor (aspirant-)studenten openstaat bij het CBHO, de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Volgens het onderdeel is dat oordeel in elk geval onjuist met betrekking tot beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University), die op een privaatrechtrechtelijke grondslag berusten.
4.1.2
Degene die als student aan een instelling als bedoeld in de WHW gebruik wenst te maken van de in die wet geregelde voorzieningen, dient zich daartoe te laten inschrijven door het bestuur van die instelling (art. 7.32 lid 1 WHW). De inschrijving als student door het bestuur geeft recht op het gebruik van die voorzieningen (art. 7.34 WHW). De student is voor ieder jaar dat hij staat ingeschreven het wettelijke collegegeld dan wel - als het gaat om een volgtijdige studie - het instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.43 lid 1 WHW). De hoogte van het instellingscollegegeld wordt jaarlijks vastgesteld door het instellingsbestuur (art. 7.46 lid 2 WHW).
4.1.3
Titel 7.4 WHW voorziet in een eigen stelsel van rechtsbescherming voor studenten. De art. 7.59a-7.63b WHW regelen de zogeheten interne rechtsbescherming, waaronder de mogelijkheid van bezwaar als bedoeld in dan wel met overeenkomstige toepassing van de Awb tegen beslissingen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen. Na onder meer een beslissing op bezwaar staat op de voet van art. 7.66 WHW beroep open bij het CBHO, waarvan de instelling en het statuut zijn geregeld in de art. 7.64 en 7.65 WHW. Op grond van art. 7.66 lid 1 WHW oordeelt het CBHO “over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen” en staat tegen zijn uitspraken geen hoger beroep open. Hoofdstuk 8 Awb is - op enkele uitgezonderde, hier niet terzake doende bepalingen na - van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW).
4.1.4
Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.3 overwogene geldt ook voor studenten van bijzondere instellingen, dat wil zeggen studenten van instellingen die uitgaan vaneen privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de in het onderdeel genoemde Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University. De regeling die de WHW bevat met betrekking tot de inschrijving en toelating van studenten, het verschuldigde (instellings)collegegeld en de rechtsbescherming is ook op deze studenten van toepassing, zij het dat de bijzondere instellingen de mogelijkheid hebben om op de voet van art. 7.68 WHW een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen dat dezelfde bevoegdheid heeft als het CBHO. De oprichting en het statuut van dit college van beroep moeten aan dezelfde eisen voldoen als die van het CBHO. Van deze mogelijkheid hebben de bijzondere instellingen echter geen gebruik gemaakt.
4.1.5
Naar volgt uit de hiervoor in 4.1.3 vermelde regeling, is het CBHO een bij wet ingestelde onafhankelijke bestuursrechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Het hof heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgerlijke rechter degene die bij hem opkomt tegen een beslissing als bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW, in beginsel niet-ontvankelijk dient te verklaren (vgl. o.m. HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)).
Tot de beslissingen bedoeld in art. 7.66 lid 1 WHW behoort mede die op bezwaar met betrekking tot (de mededeling van) het door de betrokken student verschuldigde instellingscollegegeld. Studenten kunnen derhalve tegen de hoogte van dat collegegeld opkomen bij het CBHO en zijn terzake dan ook niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter. Dat geldt, naar volgt uit het hiervoor in 4.1.4 overwogene, ook voor studenten van bijzondere instellingen.
4.1.6
Anders dan SCAU betoogt, wordt dit laatste niet anders door het privaatrechtelijke karakter van de rechtspersoon van wie de bijzondere instelling uitgaat. Dat karakter doet immers niet eraan af dat de wet de rechtsbescherming terzake van de beslissingen van organen van de rechtspersoon kan opdragen aan de bestuursrechter, zoals in dit geval is gebeurd (vgl. art. 1:1 lid 1, aanhef en onder b, Awb).
4.1.7
Ook art. 112 lid 2 Grondwet en hetgeen omtrent de betekenis van die bepaling is opgemerkt bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW (zie daarvoor de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.11 en 2.14), brengen, anders dan SCAU betoogt, niet iets anders mee. Het hiervoor in 4.1.2 en 4.1.4 weergegevene komt immers erop neer dat de rechtsbetrekking tussen student en bijzondere instelling op de daar genoemde punten (inschrijving, toelating en collegegeld) uitsluitend wordt beheerst door de publiekrechtelijke regeling van die wet. Die rechtsbetrekking is dus in zoverre niet burgerrechtelijk van aard als bedoeld in art. 112 lid 2 Grondwet. Om deze reden komt in dit verband ook geen betekenis toe aan de door SCAU ingeroepen uitlatingen van de regering bij de totstandkoming van titel 7.4 WHW, dat de regeling daarvan, overeenkomstig art. 112 Grondwet, de bevoegdheid van de burgerlijke rechter om te beslissen in privaatrechtelijke geschillen onverlet laat, en dat student en instelling altijd ervoor kunnen kiezen om een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. Deze uitlatingen zien immers uitsluitend op geschillen die beheerst worden door het burgerlijk recht, waarvan in dit geval geen sprake is, nu de vorderingen van SCAU betrekking hebben op de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld en op het instellingscollegegeld dat op basis van die vaststelling (bij een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing) aan de student in rekening wordt gebracht.
4.1.8
Uit het hiervoor overwogene volgt dat onderdeel 1 ongegrond is.
4.2.1
Onderdeel 2 voert aan dat het hof heeft miskend dat studenten de vaststelling van de hoogte van het instellingscollegegeld niet naar behoren aan de orde kunnen stellen bij het CBHO. Volgens het onderdeel toetst het CBHO die vaststelling niet, althans niet naar behoren. Meer subsidiair voert het onderdeel aan dat die toetsing in elk geval niet mogelijk is ten aanzien van bijzondere instellingen.
4.2.2
Zoals hiervoor in 4.1.3 (slot) is overwogen, is hoofdstuk 8 Awb in beginsel van overeenkomstige toepassing op de procedure bij het CBHO (art. 7.66 lid 2 WHW). Op grond van art. 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Awb staat geen beroep open tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. De vaststelling van het instellingscollegegeld door de Universiteiten houdt een dergelijk algemeen verbindend voorschrift in en is dus als zodanig niet voor bezwaar en beroep vatbaar op grond van titel 7.4 WHW, zoals ook de rechtspraak van het CBHO luidt (zie onder meer CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/45, www.cbho.nl).
De bestuursrechter heeft echter de mogelijkheid om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en algemene rechtsbeginselen indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep openstaat (de zogeheten exceptieve toetsing). Het middel bestrijdt terecht niet dat deze mogelijkheid meebrengt dat de belanghebbende in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet in een geval zoals hier aan de orde, waarin het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de belanghebbende derhalve de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van een daarop gebaseerd besluit (vgl. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First), rov. 3.3.3). Op dit punt bestaat een verschil met het geval dat de belanghebbende de werking van het betrokken voorschrift rechtstreeks ondervindt. In dat geval is de belanghebbende in een vordering bij de burgerlijk rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtmatigheid van het voorschrift te verkrijgen, in beginsel wel ontvankelijk, ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken (vgl. HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen), waarin dit geval aan de orde was).
4.2.3
Zoals blijkt uit de rechtspraak van het CBHO die wordt aangehaald onder 2.17 (vanaf de tweede zin) en 2.18 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, vindt exceptieve toetsing ook door het CBHO plaats. Er bestaat, zoals het oordeel van het hof in rov. 2.13 inhoudt en anders dan SCAU betoogt, geen of onvoldoende grond voor het oordeel dat dit in het verleden - voor zover voor dit geschil van belang - anders is geweest.
4.2.4
Zoals hiervoor in 4.1.7 is overwogen, is de vaststelling van het instellingscollegegeld niet een privaatrechtelijke, maar een publiekrechtelijke rechtshandeling (die op art. 7.46 WHW berust), ook indien deze plaatsvindt door het college van bestuur van een bijzondere instelling. De omstandigheid dat de bijzondere instelling uitgaat van een privaatrechtelijke rechtspersoon, maakt dit niet anders (vgl. art. 4 lid 2 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat mede betrekking heeft op organen met regelgevende bevoegdheid). Ook ten aanzien van de vaststelling van het instellingscollegegeld door bijzondere instellingen kan derhalve in de rechtsgang bij het CBHO exceptieve toetsing plaatsvinden. Dit blijkt ook uit onder meer de uitspraken van het CBHO van 23 mei 2014, nr. 2013/229, en 16 december 2014, nr. 2014/150, www.cbho.nl.
4.2.5
Ook onderdeel 2 is derhalve ongegrond.
4.3.1
Onderdeel 3 komt op tegen het oordeel van het hof dat SCAU in dit geding slechts belangen behartigt van (aspirant-)studenten die daarvoor zelf kunnen opkomen door bezwaar en beroep in te stellen op grond van titel 7.4 WHW. Het onderdeel betoogt, kort gezegd, dat SCAU met haar vorderingen mede optreedt ter behartiging van het algemeen belang van toegang van eenieder tot volgtijdig onderwijs.
4.3.2
Het middel bestrijdt terecht niet het oordeel van het hof dat indien SCAU op de voet van art. 3:305a BW uitsluitend belangen behartigt van (aspirant-)studenten die deze zelf aan de orde kunnen stellen door bezwaar en beroep op grond van de Awb of titel 7.4 WHW, zij niet-ontvankelijk is in een vordering terzake bij de burgerlijke rechter, ook indien haar vordering zich richt tegen regelgeving die door exceptieve toetsing bij de bestuursrechter aan de orde kan worden gesteld. Anders dan het onderdeel tot uitgangspunt neemt, geldt de hiermee door het hof toegepaste regel mede als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is (‘eenieder’). Ook in dat geval is immers sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW. Zie voor een en ander het hiervoor in 4.2.2 genoemde arrest Staat/Privacy First, rov. 3.3.4 en 3.3.5.
4.3.3
Uit het vorenstaande volgt dat ook onderdeel 3 ongegrond is.
4.4
Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling.
4.5.1
Onderdeel 5 is voorgesteld onder de voorwaarde dat onderdeel 1 of 2 van het middel in het principale beroep slaagt. Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, is deze voorwaarde vervuld.
4.5.2
De klacht onder 5.1 van het onderdeel mist zelfstandige betekenis en behoeft daarom geen behandeling. De klacht onder 5.2 faalt om de redenen die hierna onder 5.2.1-5.2.5 worden vermeld.
5. Beoordeling van het middel in het principale beroep
5.1.1
Het in dit beroep bestreden oordeel van het hof komt erop neer dat de rechtsbescherming die aspirant-studenten aan de WHW kunnen ontlenen, tekortschiet door de inschrijvingsprocedure die de Universiteiten hanteren: aspirant-studenten moeten een onherroepelijke machtiging tot betaling van het instellingscollegegeld afgeven en lopen daardoor het risico het door de Universiteiten vastgestelde bedrag ter zake van instellingscollegegeld te moeten voldoen voordat het CBHO uitspraak heeft gedaan op hun beroep.
5.1.2
Onderdeel 1 voert tegen dit oordeel in de eerste plaats aan dat het hof heeft miskend dat op grond van art. 7.59a lid 3 WHW ook aanstaande studenten de mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt met betrekking tot beslissingen op grond van de WHW, en dat ook de aspirant-student derhalve de mogelijkheid heeft om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing met betrekking tot het verschuldigde instellingscollegegeld uit te lokken door, alvorens zich in te schrijven, het verzoek te doen om te bepalen dat hij een ander bedrag verschuldigd is dan op grond van art. 7.46 lid 2 WHW door het instellingsbestuur is vastgesteld.
5.2.1
De inschrijving als student vindt plaats na een verzoek daartoe aan het bestuur van de instelling. In beginsel vindt de inschrijving plaats met ingang van het studiejaar en voor het gehele studiejaar (art. 7.32 lid 4 WHW). Tot de wettelijke inschrijvingsvoorwaarden behoort onder meer dat een bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt voldaan (art. 7.37 lid 2 WHW). Het collegegeld is eerst verschuldigd met ingang van het studiejaar dat de student is ingeschreven dan wel, als de inschrijving plaatsvindt in de loop van het studiejaar, met ingang van het tijdstip waarop de student wordt ingeschreven (vgl. art. 7.43 lid 1 WHW). Het studiejaar vangt aan op 1 september (art. 1, aanhef en onder k, WHW).
5.2.2
Art. 7.59a lid 3 WHW houdt in dat in de bepalingen van titel 7.4 WHW onder “betrokkene”, aan wie de daar geregelde mogelijkheid van bezwaar en beroep toekomt, mede is te verstaan de “aanstaande student”. Het is derhalve niet nodig om reeds als student te zijn ingeschreven om te worden aangemerkt als “betrokkene” in de zin van titel 7.4 WHW. Wel dient de betrokken “aanstaande student”, om bezwaar en beroep te kunnen instellen, belanghebbende te zijn bij het desbetreffende besluit (vgl. art. 1:2 lid 1 Awb). Dat zal het geval zijn indien hij zich het komende studiejaar voor een volgtijdige studie wenst in te schrijven.
5.2.3
Zoals hiervoor in 4.1.5 is overwogen, is een beslissing met betrekking tot het door een betrokkene verschuldigde instellingscollegegeld vatbaar voor bezwaar en beroep op grond van titel 7.4 WHW. Naar het onderdeel terecht aanvoert, kan de betrokkene in de zin van titel 7.4 WHW een dergelijke beslissing ook voorafgaand aan de inschrijvingsprocedure uitlokken door het verzoek te doen om te beslissen dat hij voor het desbetreffende studiejaar een ander bedrag verschuldigd zal zijn dan door het instellingsbestuur op grond van art. 7.46 lid 2 WHW als instellingscollegegeld is vastgesteld. Uit het hiervoor in 5.2.2 overwogene volgt dan ook dat ook de aanstaande student deze mogelijkheid heeft en aldus met betrekking tot het door hem verschuldigde instellingscollegegeld bezwaar en beroep kan instellen, alvorens zich (definitief) in te schrijven en, met name, alvorens een onherroepelijke machtiging te geven ter voldoening aan de hiervoor in 5.2.1 genoemde voorwaarde van art. 7.37 lid 2 WHW. Uit de door SCAU ingeroepen uitspraken CBHO 5 april 2012, nr. 2011/182, en CBHO 18 december 2013, nr. 2013/179, www.cbho.nl, volgt niet iets anders, nu daarin niet aan de orde was of de aanstaande student deze mogelijkheid heeft.
5.2.4
Indien de aanstaande student die machtiging niet geeft, loopt hij niet het risico dat hij collegegeld verschuldigd wordt. Zoals hiervoor in 5.2.1 is overwogen, wordt het collegegeld immers eerst verschuldigd na de inschrijving als student en heeft de instelling geen mogelijkheid tot die inschrijving over te gaan als geen machtiging of ander bewijs als bedoeld in art. 7.37 lid 2 WHW is overgelegd. Overigens ligt het voor de hand dat de student die vóór de aanvang van het studiejaar duidelijkheid wil hebben over het door hem verschuldigde instellingscollegegeld, tijdig een beslissing daarover uitlokt en daartegen zo nodig door het instellen van bezwaar en beroep opkomt, eventueel mede door het - gelijktijdig met het instellen van bezwaar - vragen van een voorlopige voorziening (art. 8:81 Awb, dat op grond van art. 7.66 lid 2 WHW van overeenkomstige toepassing is).
5.2.5
In het licht van het hiervoor overwogene valt niet in te zien dat de rechtsbescherming als geregeld in titel 7.4 WHW in het hier aan de orde zijnde geval voor aspirant-studenten zou tekortschieten. SCAU voert in dit verband nog aan dat van aspirant-studenten niet mag worden gevergd dat zij, teneinde een oordeel van de rechter te verkrijgen, eerst een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing uitlokken. Dit betoog ziet echter eraan voorbij dat de vaststelling van het door de aspirant-student verschuldigde instellingscollegegeld in het stelsel van de WHW steeds plaatsvindt bij voor bezwaar en beroep vatbare beslissing (zie hiervoor in 4.1.5, 4.2.2 (slot) en 5.2.3) en dat de hiervoor in 5.2.3 en 5.2.4 genoemde weg waarlangs de aanstaande student die beslissing kan uitlokken, erop neerkomt dat die beslissing wordt vervroegd, opdat de aanstaande student daartegen al voor de inschrijving op kan komen.
5.2.6
Het onderdeel slaagt dus. In verband daarmee behoeven de overige klachten van het middel geen behandeling.
5.3
Gelet op het hiervoor overwogene kan de Hoge Raad zelf de zaak afdoen door het eindvonnis van de rechtbank te bekrachtigen.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
vernietigt de arresten van het gerechtshof Amsterdam van 11 februari 2014 en 26 augustus 2014;
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 9 januari 2013;
veroordeelt SCAU in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot:
- in hoger beroep op € 3.812,--;
- in cassatie op € 944,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris;
in het incidentele beroep:
verwerpt het beroep;
veroordeelt SCAU in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Universiteiten begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, C.A. Streefkerk, G. Snijders en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 juni 2016.
Conclusie 22‑01‑2016
Inhoudsindicatie
Rechtsmachtverdeling burgerlijke rechter en bestuursrechter. Collectieve actie (art. 3:305a BW) m.b.t. hoogte instellingscollegegeld van universiteiten. Rechtsgang van titel 7.4 WHW met voldoende waarborgen omkleed? Niet-ontvankelijkheid van vordering bij burgerlijk rechter (HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat)). Status van beslissingen van bijzondere instellingen; art. 112 Grondwet. Vordering tot toetsing van algemeen verbindend voorschrift; mogelijkheid voor belanghebbende tot uitlokken van daarop gebaseerd besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep (HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First)). Verschil met HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (Leenders/Ubbergen). Rechtsbescherming voor aspirant-studenten die willen opkomen tegen hoogte instellingscollegegeld; voldoende waarborgen?
14/06007
Mr. F.F. Langemeijer
22 januari 2016
Conclusie inzake:
1. Universiteit Leiden
2. Rijksuniversiteit Groningen
3. Stichting Katholieke Universiteit van Brabant (Tilburg University)
4. Universiteit van Amsterdam
5. Universiteit Maastricht
6. Universiteit Utrecht
7. Stichting VU-VUmc (Vrije Universiteit)
8. Stichting Katholieke Universiteit (Radboud Universiteit Nijmegen)
tegen
Stichting Collectieve Actie Universiteiten
In deze zaak procedeert een belangenorganisatie van studenten over de hoogte van het instellingscollegegeld dat in rekening wordt gebracht aan studenten die na hun afstuderen een tweede studie willen volgen. In cassatie staat voornamelijk ter discussie of een andere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat om hierover een beslissing te verkrijgen.
1. Feiten en procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende door het hof vastgestelde feiten1.:
1.1.1. Bij wet van 4 februari 20102.(hierna verkort: ‘Wet versterking besturing’) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) gewijzigd, onder meer met betrekking tot de financiering van volgtijdige studies3.. De overheid rekent het bekostigen van volgtijdige studies niet langer tot haar verantwoordelijkheid.
1.1.2. De acht Universiteiten − thans eisende partijen in het principaal cassatieberoep − brengen aan personen die een volgtijdige studie volgen (niet het wettelijk collegegeld, maar) een instellingscollegegeld in rekening. Het instellingscollegegeld wordt door het bestuur van iedere universiteit afzonderlijk jaarlijks vastgesteld in een zogenoemd ‘vaststellingsbesluit’. In het studiejaar 2012/2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,- per jaar.
1.1.3. Verweerster in het principaal cassatieberoep, tevens eiseres in het incidenteel beroep (hierna: SCAU), is opgericht op 22 maart 2001. Zij had volgens artikel 2.1 van de akte van oprichting als statutair doel:
“(…) het voorkomen van nadeel voor studenten ten gevolge van de invoering en de uitvoering van de door middel van de Wet versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en het ter verdeling onder gedupeerde studenten, verkrijgen van financiële compensatie voor het nadeel dat zij door de invoering en de uitvoering van voornoemde wet hebben geleden, zomede al hetgeen met het voorstaand verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn. (…)”
1.1.4. Op 3 juni 2013 – na het vonnis in eerste aanleg – zijn de statuten van SCAU gewijzigd. Haar statutaire doel luidt sindsdien:
“(…)
a. het voorkomen van nadeel voor (aspirant-)studenten ten gevolge van de invoering en de uitvoering van de door middel van de Wet versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en het ter verdeling onder gedupeerde studenten, verkrijgen van financiële compensatie voor het nadeel dat zij door de invoering en de uitvoering van voornoemde wet hebben geleden;
b. het waarborgen van de toegang tot volgtijdig onderwijs;
c. het verkrijgen van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden;
d. het in rechte doen onderwerpen van door onderwijsinstellingen (…) vastgestelde en vast te stellen beleid aan een integrale in plaats van een marginale toetsing aan de WHW, (…) en ongeschreven rechtsregels en het in dit verband verkrijgen van verklaringen voor recht;
zomede al hetgeen met het voorstaand verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
(…)”
1.2. SCAU is van mening dat het instellingscollegegeld dat de Universiteiten aan studenten in rekening brengen voor volgtijdig onderwijs de werkelijke kosten van dat onderwijs overtreffen, althans dat de Universiteiten daaromtrent onvoldoende helderheid en onderbouwing bieden. Zij acht dit in strijd met art. 7.46 WHW voor zover het instellingscollegegeld hoger is dan het wettelijke collegegeld, althans hoger is dan de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld verschuldigd is. Zij is van mening dat de vaststellingsbesluiten in verband met de daarin vastgestelde excessieve instellingscollegegelden in strijd zijn met het recht van toegang tot onderwijs (art. 2 Eerste Protocol bij het EVRM, art. 13 IVESCR en art. 14 Handvest grondrechten van de Europese Unie) en/of in strijd zijn met het eigendomsrecht in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM4..
1.3. Op 11 september 2011 heeft SCAU vorderingen ingesteld tegen de Universiteiten. Zij vordert samengevat (en met inachtneming van de wijziging van eis)5.:
I. een verklaring voor recht dat artikel 7.46 WHW aldus moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld te allen tijde is beperkt tot de hoogte van het wettelijk collegegeld;
II. een verklaring voor recht dat artikel 7.46 WHW zo moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld voorts is beperkt tot de hoogte van de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld is verschuldigd, tot het maximum van het collegegeldkrediet;
III. een verklaring voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de integrale kosten van de volgtijdige opleiding;
IV. een verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn het nut en de noodzaak van de vaststellingsbesluiten aan volgtijdige studenten te bewijzen;
V. een verklaring voor recht dat het mededingingsrecht van toepassing is op de volgtijdige opleidingen die door de Universiteiten worden aangeboden;
VI. onverbindend verklaring althans buitenwerkingstelling van de vaststellingsbesluiten;
VII. een rechterlijk bevel dat de Universiteiten, op straffe van verbeurte van een op te leggen dwangsom, zich zullen onthouden van inbreuken en het instellingscollegegeld zullen bepalen op ten hoogste de kosten van de volgtijdige opleiding maar maximaal op € 8.565,-;
VIII. een verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn tot vergoeding van schade die studenten hebben geleden door de betaling van een te hoog instellingscollegegeld;
IX. een verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn tot vergoeding van schade die studenten hebben geleden en nog zullen lijden;
X. veroordeling van de Universiteiten in de integrale proceskosten, althans in de buitengerechtelijke incassokosten en de proceskosten;
XI. subsidiair: een zodanige uitspraak als de rechter zal menen te behoren.
1.4. De Universiteiten hebben verweer gevoerd. Bij tussenvonnis van 14 december 2011 heeft de rechtbank te Amsterdam een verweer verworpen, dat ertoe strekte dat de burgerlijke rechter zich onbevoegd zal verklaren om van deze vorderingen kennis te nemen6.. Bij eindvonnis van 9 januari 2013 heeft de rechtbank SCAU in haar vorderingen niet-ontvankelijk verklaard. De redengeving komt hierop neer dat de SCAU niet haar eigen belang behartigt noch een algemeen belang, maar opkomt voor belangen van anderen, namelijk studenten en aspirant-studenten. Voor hen staat een andere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open, die voert tot en met het College van beroep voor het hoger onderwijs (CBHO). Om die reden is er volgens de rechtbank geen taak meer weggelegd voor de burgerlijke rechter7.. De rechtbank is daarom niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de vorderingen.
1.5. SCAU heeft hoger beroep ingesteld. Zij volhardde in haar opvatting dat zij door de burgerlijke rechter kan worden ontvangen in haar vorderingen, omdat deze privaatrechtelijk van aard zijn en omdat, blijkens de parlementaire geschiedenis van de Wet versterking besturing, (aspirant-)studenten, zich naar keuze tot het CBHO of tot de burgerlijke rechter kunnen wenden indien het geschil van privaatrechtelijke aard is (grief A). In grief C, die uiteenviel in een aantal deelgrieven, voerde SCAU aan dat haar vorderingen kunnen worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter, omdat zij een oordeel vordert over de rechtmatigheid van de besluiten waarin het instellingscollegegeldtarief is vastgesteld en het CBHO een dergelijk oordeel niet kan geven, nu voor het CBHO ingevolge art. 8:2 Awb een verbod geldt tot toetsing van algemeen verbindende voorschriften; in zijn rechtspraak heeft het CBHO daar meermalen op gewezen. In grief C onder b wees SCAU op de afwijkende positie van studenten in het bijzonder hoger onderwijs. In grief C onder c erkende SCAU dat in de rechtspraak van de Hoge Raad weliswaar een uitzondering wordt gemaakt op de toegang van een belangenorganisatie tot de burgerlijke rechter indien de betrokken individuele belanghebbenden hoe dan ook de weg via het bestuursorgaan moeten bewandelen en voor hen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat of heeft opengestaan8., maar volgens SCAU is in dit geval aan geen van beide vereisten voldaan. In grief C onder d stelde SCAU dat zij als stichting zelf geen toegang heeft tot de rechtsgang bij het CBHO. In grief C onder e betoogde SCAU dat de rechtsgang bij het CBHO niet voldoet aan de eisen die art. 6 en art. 13 EVRM stellen. In grief C onder g wees SCAU op de inmiddels gewijzigde doelstelling in haar statuten. Zij betoogde dat zij (behalve voor de belangen van de studenten) ook opkwam voor haar eigen belang, althans voor een algemeen belang, en ook om die reden in haar vorderingen had moeten worden ontvangen. Met de grieven D en E vroeg SCAU speciaal aandacht voor de positie van aspirant-studenten9.. Van hen mag niet worden gevergd dat zij zich voor een volgtijdige studie laten inschrijven uitsluitend om een beslissing over de hoogte van het instellingscollegegeld te kunnen uitlokken, met alle financiële risico’s van dien indien de betrokkene in het ongelijk zou worden gesteld.
1.6. Bij tussenarrest van 11 februari 2014 (hierna: het eerste tussenarrest) heeft het gerechtshof Amsterdam een aantal geschilpunten beslecht10.. Het hof onderschreef in rov. 2.7 uitdrukkelijk het oordeel van de rechtbank dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van deze vorderingen van SCAU. Het hof richtte zich verder op de ontvankelijkheid van SCAU in haar vordering en overwoog daaromtrent, voor zover in cassatie van belang:
“2.5 Het hof stelt voorop dat uit artikel 7.64 WHW en de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 821, nr. 3) bij het desbetreffende artikel in de Wet versterking besturing, volgt dat het CBHO fungeert als onafhankelijke administratieve rechter. Ingevolge artikel 7.66 WHW oordeelt het in beroep - onder meer - over de beslissingen naar aanleiding van een bezwaar dat behandeld is via een geschillenadviescommissie van de Universiteiten. In de WHW zijn waarborgen opgenomen voor de deskundigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het CBHO.
(…)
2.7 (…) Op grond van 7.66 WHW is het CBHO bevoegd kennis te nemen van het beroep van een student tegen een beslissing van een orgaan van een Universiteit die jegens hem op grond van de WHW is genomen. Niet kan worden aanvaard dat het een student zonder meer vrij staat te kiezen welk college hij wenst te adiëren, de burgerlijke rechter of het CBHO. Ook in een geval als dit geldt dat de burgerlijke rechter een student − of in dit geval SCAU – (…) niet-ontvankelijk dient te verklaren in zijn vorderingen indien en voor zover de rechtsgang voor het CBHO een student voldoende rechtsbescherming biedt met betrekking tot vorderingen die een student op grond van artikel 7.66 WHW aan het CBHO kan voorleggen. In zoverre is het hof van oordeel dat de specialisatiegedachte zoals ontwikkeld in de rechtspraak van de Hoge Raad voorgaat en dat de Wet versterking besturing daarin geen verandering beoogt aan te brengen. Anders dan SCAU (…) betoogt bevatten het incidenteel vonnis, waarin de rechtbank zich bevoegd achtte, en het vonnis, waarin de rechtbank SCAU niet-ontvankelijk heeft verklaard, derhalve geen met elkaar strijdige oordelen. (…)
(…)
2.10 Bij de beoordeling van de grieven B en C moet als uitgangspunt worden genomen dat aan de eis van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang in zijn algemeenheid is voldaan in het geval een bij wet aangewezen rechterlijk college onafhankelijk en onpartijdig is, partijen voldoende de gelegenheid krijgen hun standpunten in een, in beginsel, openbare zitting naar voren te brengen, zij kennis kunnen nemen van alle gedingstukken en het desbetreffende rechtsmiddel effectief is. Zoals hiervoor onder 2.5 is overwogen is het CHBO een onafhankelijke administratieve rechter. Uit het tweede lid van artikel 112 van de Grondwet volgt dat het CBHO daarvoor geen deel behoeft uit te maken van de rechterlijke macht. (…)
2.12 De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.16 overwogen dat uit de wetgeving niet is af te leiden dat de bevoegdheid om vaststellingsbesluiten te toetsen beperkt is, en voorts dat uit de uitspraken van het CBHO ook niet blijkt dat het vaststellingsbesluiten niet wil of kan toetsen. Het hof merkt op dat ook op grond van het huidige artikel 8.3 Awb geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Het CBHO heeft in een aantal uitspraken overwogen dat een vaststellingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is dat het niet als zodanig kan toetsen. Indien daaruit zou kunnen worden afgeleid dat het CBHO nimmer de verbindendheid van een vaststellingsbesluit toetst, zoals SCAU doet, werpt de uitspraak van het CBHO van 25 juni 2013 (nummer 2013/009) daarop een ander licht. In die uitspraak overweegt het CBHO immers, zakelijk weergegeven, dat het desbetreffende vaststellingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is maar dat hetgeen betrokkene heeft aangevoerd geen grond geeft om aan de verbindendheid daarvan te twijfelen. Dat leidt het hof tot de conclusie dat het CBHO indien daartoe aanleiding is, bereid is tot een gemotiveerde, exceptieve toetsing van de verbindendheid van een vaststellingsbesluit. Dat vindt nog eens zijn bevestiging in de herhaald uitgesproken overweging van het CBHO dat het algemene voorschriften als zodanig (cursivering hof) niet kan toetsen. Grief B en onderdeel A en E van grief C missen derhalve een deugdelijke feitelijke grondslag en kunnen daarom niet slagen.
(…)”
1.7. Verderop besprak het hof de kring van belanghebbenden in een procedure bij het CBHO:
“2.16 Ingevolge artikel 7.66 WHW heeft iedere betrokkene de mogelijkheid beroep in te stellen bij het CBHO. Uit artikel 7.59a lid 3 WHW blijkt dat onder betrokkene onder meer wordt verstaan een student, een aanstaande student en een voormalige student. Voor al dezen geldt dat indien zij van mening zijn dat het van hen geheven of te heffen instellingscollegegeld hoger is dan wettelijk is toegelaten, zij daartegen bezwaar kunnen maken bij de universiteit van hun inschrijving en van de beslissing op dat bezwaar beroep kunnen instellen bij het CBHO. Indien en voor zover voor studenten een beroep op het CBHO open staat mag van hen worden verlangd dat zij deze met voldoende rechtswaarborgen omgeven bestuursrechtelijke weg volgen, zoals een aantal studenten ook heeft gedaan. Onderdeel C van grief C stuit daar op af. Voor zover SCAU in de onderhavige procedure opkomt voor de belangen van studenten en deze studenten door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in hun vorderingen, geldt hetzelfde voor de daar van afgeleide vorderingen van SCAU. Dat de Awb niet een gelijkwaardige mogelijkheid kent voor een collectieve actie bij het CBHO als artikel 3:305a BW biedt voor de burgerlijke rechter, is niet voldoende grond om SCAU in haar collectieve actie te ontvangen.
2.17 SCAU benadrukt dat een aspirant-student eerst instellingscollegegeld moet betalen alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Volgens de Universiteiten is dat niet juist. Nadat een aspirant-student zich heeft ingeschreven voor een volgtijdige studie staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep voor hem open voordat aan hem de voorwaarde tot betaling van het instellingscollegegeld wordt opgelegd. Voor deze studenten bestaat dus de mogelijkheid hun bezwaren duidelijk te maken alvorens het instellingscollegegeld te betalen en hun volgtijdige studie daadwerkelijk aan te vangen, aldus de Universiteiten. SCAU voert daar tegen aan dat het, doordat inschrijving geschiedt via Studielink waarbij direct een digitale machtiging tot incasso moet worden afgegeven om de (digitale) inschrijving succesvol af te ronden, de facto onmogelijk is een inschrijvingsbesluit uit te lokken zonder ingeschreven te zijn en dus instellingscollegegeld verschuldigd te zijn. Bovendien blijkt volgens haar dat onderscheiden universiteiten indien het collegegeld niet tijdig wordt voldaan, dadelijk incassomaatregelen nemen. (…)
Indien hetgeen SCAU aanvoert juist is (…), kan niet van aspirant-studenten verlangd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, met alle gevolgen van dien, alvorens de vraag of een beslissing op grond van een vaststellingsbesluit juist is genomen, aan een rechter te kunnen voorleggen. Nu de Universiteiten niet behoorlijk op de door SCAU geschetste feitelijke gang van zaken hebben kunnen reageren zal het hof de zaak naar de rol verwijzen om hen in de gelegenheid te stellen zich daarover alsnog bij akte uit te laten. SCAU mag daarop nog reageren. Eerst daarna kunnen de grieven D en E verder worden behandeld.
(…)
1.8. Ten slotte besprak het hof de vraag of SCAU opkomt voor een eigen belang, althans voor een algemeen belang, zoals zij had aangevoerd:
“2.19 Het mag zo zijn dat de statutaire doelstelling van SCAU is gewijzigd om beter tot uitdrukking te brengen dat zij (ook) een eigen belang en een algemeen belang behartigt, maar dat maakt niet zonder meer dat zij door de rechter dient te worden ontvangen in haar vorderingen. Of dat het geval is hangt in het bijzonder af van de aard van die vorderingen. Alle vorderingen van SCAU zien op belangen van studenten die een volgtijdige studie volgen of gaan volgen. Geen van de vorderingen ziet op belangen met een zodanig algemeen karakter dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan, zodat niet kan worden gezegd dat SCAU in rechte optreedt ter bescherming van een algemeen belang. Dat SCAU streeft naar bescherming van het recht op onderwijs komt niet in haar vorderingen tot uitdrukking. Evenmin hebben een of meer van de hoofdvorderingen van SCAU betrekking op haar eigen belang. Nevenvorderingen, zoals vorderingen tot vergoeding van kosten, volgen in het algemeen en ook in dit geval het lot van de hoofdvorderingen. De slotsom ten aanzien van onderdelen D en G van grief C is dus dat SCAU niet in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover zij deze heeft ingesteld op grond van het algemeen belang of in haar eigen belang, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld.”
1.9. Nadat partijen nader informatie hadden verschaft over de feitelijke gang van zaken bij de aanvraag tot inschrijving als student via ‘Studielink’, heeft het hof bij tussenarrest van 26 augustus 2014 (hierna: het tweede tussenarrest) overwogen dat SCAU in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover zij deze heeft ingesteld tot bescherming van belangen van aspirant-studenten11.. Het hof bepaalde dat partijen gelegenheid zullen krijgen om zich uit te laten over de inhoudelijke merites van de vorderingen. Het hof heeft de mogelijkheid van tussentijds cassatieberoep uitdrukkelijk opengesteld12..
1.10. De Universiteiten hebben – tijdig − beroep in cassatie ingesteld. SCAU heeft incidenteel cassatieberoep ingesteld (t.a.v. middelonderdeel 5 slechts voorwaardelijk). Partijen hebben over en weer verweer gevoerd en hun standpunten schriftelijk toegelicht, waarna de Universiteiten hebben gerepliceerd.
2. Inleidende beschouwingen
2.1. In dit geschil kruisen verschillende vraagstukken elkaar. Allereerst moet onderscheid worden gemaakt tussen (i) de vraag of voor de persoon die voor een volgtijdige studie als student wil worden ingeschreven de weg naar de burgerlijke rechter openstaat wanneer hij de hoogte van het instellingscollegegeld wil aanvechten en (ii) de ontvankelijkheid van SCAU als belangenorganisatie.
Binnen vraag (i) moet onderscheid worden gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Daarenboven is in de loop van het geding nader onderscheid gemaakt tussen de positie van reeds ingeschreven studenten die de hoogte van het instellingscollegegeld willen aanvechten en die van aspirant-studenten die zich niet durven te laten inschrijven uit angst voor een in verhouding tot hun draagkracht (te) hoog instellingscollegegeld, wanneer zij het in rekening gebrachte bedrag zouden betwisten en onverhoopt in het ongelijk worden gesteld (MvG blz. 29). Bij de bespreking van het principaal cassatiemiddel kom ik op dit laatste terug.
Binnen vraag (ii) moet onderscheid worden gemaakt tussen de situatie waarin SCAU opkomt voor een eigen belang van deze stichting, voor de belangen van anderen (studenten en aspirant-studenten) dan wel voor een algemeen belang.
Vraagstuk (i), de WHW en het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs
2.2. De organisatie en de bekostiging van universiteiten zijn geregeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). In de bijlage bij deze wet zijn de bekostigde instellingen vermeld, waarbij de wetgever in navolging van art. 23 Grondwet onderscheid maakt tussen ‘openbare‘ en ‘bijzondere’ universiteiten. Hoofdstuk 7 WHW (‘onderwijs’) is zowel van toepassing op openbare als bijzondere universiteiten13.. Titel 4 van hoofdstuk 7 (art. 7.59a e.v. WHW) regelt de rechtsbescherming van studenten en extraneï.
2.3. Ieder die wenst gebruik te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen, examenvoorzieningen of voorzieningen van andere aard ten behoeve van initieel onderwijs aan een instelling, dient zich door het instellingsbestuur te laten inschrijven als student of als extraneus (art. 7.32 lid 1 WHW)14.. Hij − of zij, ik zal dat niet telkens herhalen − richt daartoe een verzoek tot inschrijving aan het instellingsbestuur. De inschrijving geschiedt overeenkomstig door het instellingsbestuur vast te stellen regels van procedurele aard (art. 7.33 lid 1 WHW)15..
2.4. Art. 7.43 WHW bepaalt dat een student voor elk studiejaar dat hij door het instellingsbestuur voor een opleiding is ingeschreven, aan die instelling het wettelijk collegegeld of instellingscollegegeld verschuldigd is. Indien degene die voor een opleiding is ingeschreven het wettelijk collegegeld of het instellingscollegegeld na aanmaning niet heeft voldaan, kan het instellingsbestuur de inschrijving beëindigen met ingang van de tweede maand volgend op de aanmaning (art. 7.42 lid 2 WHW). Het wettelijk collegegeld is geregeld in art. 7.45 WHW. De hoogte hiervan wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur en jaarlijks geïndexeerd volgens de consumentenprijsindex. Voor zover van belang voor dit geding, is het wettelijk collegegeld verschuldigd door een student die, voor de inschrijving aan een bacheloropleiding, niet eerder een bachelorgraad heeft behaald, onderscheidenlijk voor de inschrijving aan een masteropleiding, niet eerder een mastergraad heeft behaald (art. 7.45a lid 1 onder a WHW)16..
2.5. Een student die niet voldoet aan de voorwaarden bedoeld in art. 7.45a (eerste, tweede of zesde lid) WHW is hoe dan ook instellingscollegegeld verschuldigd (art. 7.46 lid 1 WHW). Het instellingsbestuur stelt de hoogte van het instellingscollegegeld vast. Het bedrag hiervan is ten minste gelijk aan het wettelijk collegegeld. De wetgever heeft geen maximumbedrag vastgesteld voor het instellingscollegegeld. Het instellingsbestuur kan een verschillend instellingscollegegeld vaststellen per opleiding of groep van opleidingen en per groep of groepen studenten (art. 7.46 WHW). Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is uitvoerig gedebatteerd over de vrijheid van de instellingen bij het bepalen van de tarieven17.. Het collegegeld wordt door of namens de student voldaan: door betaling ineens dan wel door betaling in termijnen overeenkomstig een getroffen betalingsregeling (art. 7.47 WHW)18..
2.6. Een openbare universiteit is een rechtspersoon die naar publiekrecht is ingesteld. Het college van bestuur van een openbare universiteit heeft in beginsel te gelden als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder a, Awb19.. Schriftelijke beslissingen van dit bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zijn in beginsel aan te merken als ‘besluiten’ in de zin van art. 1:3 Awb. Ook kan met betrekking tot handelingen van een bestuursorgaan een klacht worden ingediend op de voet van hoofdstuk 9 Awb20..
2.7. De bijzondere universiteiten daarentegen berusten op een privaatrechtelijke grondslag: zij worden in stand gehouden door een vereniging of een stichting. De rechtsbetrekking tussen een bijzondere universiteit en haar personeel en haar studenten is privaatrechtelijk van aard (arbeidsovereenkomst onderscheidenlijk onderwijsovereenkomst)21.. Let wel: het bestuur van een instelling van bijzonder onderwijs wordt aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder b, Awb voor zover het een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid uitoefent, bijvoorbeeld bij een beslissing over de uitreiking van een getuigschrift waaraan de betrokken student wettelijk rechten kan ontlenen22..
2.8. Voor beslissingen van het instellingsbestuur met betrekking tot studenten, gewezen studenten of aanstaande studenten genomen ingevolge het bepaalde bij of krachtens de WHW, voorziet titel 4 van hoofdstuk 7 WHW in een bijzondere vorm van rechtsbescherming. Wat betreft de interne rechtsbescherming bepaalt art. 7.59a WHW dat het instellingsbestuur een ‘toegankelijke en eenduidige faciliteit’ inricht, welke wordt geregeld in het bestuurs- en beheersreglement van de universiteit. Deze faciliteit behelst een centraal ‘loket’ voor het starten van uiteenlopende klacht-, bezwaar- en geschillenprocedures. Art. 7.59a WHW bepaalt onder meer:
“2. Een betrokkene dient een klacht als bedoeld in artikel 7.59b en een beroep of bezwaar als bedoeld in paragraaf 2 vanwege een genomen beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs dan wel het ontbreken ervan op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen in bij de faciliteit.
Indien het een beroep of bezwaar van een betrokkene aan een openbare instelling betreft, zijn de artikelen 6:4, eerste en tweede lid, en 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.
3. In deze paragraaf en de paragrafen 2 tot en met 4 wordt onder “betrokkene” verstaan: een student, een aanstaande student, een voormalige student, een extraneus, een aanstaande extraneus of een voormalige extraneus.
(…)”
2.9. De memorie van toelichting op de Wet versterking besturing vermeldt23.:
“De bescherming van de positie van de student, zoals nu in de WHW geregeld, leidt in de praktijk vaak tot problemen: voordat de student met een verschil van mening naar een daarvoor bevoegde instantie kan gaan, moet hij zich eerst afvragen of de instelling waar hij studeert een bijzondere of openbare instelling is, moet hij beoordelen of de instelling in zijn specifieke geval een handeling in privaatrechtelijke zin heeft uitgevoerd of een besluit in bestuursrechtelijke zin heeft genomen, moet hij ook nagaan of het gaat om een klacht of een geschil en – als sprake is van een geschil – waarop het geschil betrekking heeft om te kunnen bepalen welke instantie bevoegd is en moet hij ten slotte nagaan binnen welke termijn hij zijn probleem aanhangig moet maken. Dat kan er in de praktijk toe leiden dat studenten de zaak maar op zijn beloop laten.
Om daaraan het hoofd te bieden wordt in het onderhavige wetsvoorstel de rechtsbescherming eenduidig geregeld. Deze regeling beperkt zich niet tot studenten en extraneï, maar geldt ook voor aanstaande studenten en aanstaande extraneï, dat wil zeggen nog niet-ingeschreven personen. Studenten zijn direct belanghebbend bij aangelegenheden, die binnen de instelling spelen. Maar daarnaast kan iemand die nog niet aan een instelling studeert ook belang hebben bij een dergelijke procedure. Het gaat dan bijvoorbeeld om een persoon, die een masteropleiding wil gaan volgen en geen bewijs van toelating krijgt. In deze paragraaf zullen de studenten en extraneï en aanstaande studenten en aanstaande extraneï kortheidshalve worden aangeduid als student. Een klacht of geschil wordt kortheidshalve aangeduid als een “kwestie”. (…)
Bij de interne rechtsgang wordt een faciliteit geïntroduceerd, waaraan een student een klacht of geschil kan voorleggen. Hierdoor wordt er een laagdrempelige, transparante, op praktische oplossingen gerichte interne procedure gecreëerd. De externe rechtsgang wordt geconcentreerd bij het college van beroep voor het hoger onderwijs. Dit college wordt in principe bevoegd in alle geschillen die voortvloeien uit deze wet en de daarop gebaseerde regelingen nadat de interne rechtsgang is afgerond.” (blz. 19)
(…)
“Binnen de groep van geschillen is een onderscheid te maken tussen geschillen die – kortweg – betrekking hebben op een beoordeling van de kwaliteiten van de student en andere geschillen, op grond van deze wet of daarop gebaseerde regelingen en die meer algemeen van aard zijn. Dit onderscheid zal van belang blijken te zijn bij de behandeling van het geschil. Bij de eerste categorie geschillen gaat het bijvoorbeeld om geschillen naar aanleiding van beslissingen van de examencommissie of een examinator, bij andere geschillen kan gedacht worden aan een geschil over de hoogte van het collegegeld.
De eerste categorie wordt de faciliteit ter behandeling voorgelegd aan het college van beroep voor de examens, de laatste aan de geschillenadviescommissie.” (blz. 20)
“Bij de vormgeving van de behandeling van geschillen heeft de instelling een bepaalde mate van vrijheid om dat naar eigen inzicht te regelen. Daarbij geldt wel als voorwaarde dat er altijd een college van beroep voor de examens moet zijn en een geschillencommissie. (…) De wet bepaalt in welke gevallen het college van beroep voor de examens bevoegd is. (…) Geschillen worden behandeld door een daartoe door het instellingsbestuur in het leven geroepen commissie. Daarbij is artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht van (overeenkomstige) toepassing. (…)
Voorts wordt bepaald dat de geschillencommissie de ‘gewone’ geschillen behandelt die gerelateerd zijn aan de WHW of de daarop gebaseerde regelingen. (…)
De behandeling van een klacht of van een geschil door de geschillenadviescommissie leidt tot een advies aan het college van bestuur (of het orgaan dat in onderhavig geval bevoegd is), dat een finale beslissing neemt over de kwestie. De student kan waar het een uitspraak op geschil betreft, tegen deze uitspraak in beroep gaan.” (blz. 21 – 22).
2.10. Wat betreft de externe rechtsbescherming geven de artikelen 7.64 – 7.67 WHW voorschriften over de samenstelling en taken van het CHBO24.. Voor dit geding is met name artikel 7.66 WHW van belang. Dit artikel bepaalt:
“1. Het college van beroep voor het hoger onderwijs oordeelt over het beroep dat een betrokkene heeft ingesteld tegen een beslissing van een orgaan van een instelling voor hoger onderwijs die jegens hem op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen is genomen. Tegen uitspraken van het college van beroep voor het hoger onderwijs staat geen hoger beroep open.
2. Hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing, met uitzondering van de artikelen 8:1, 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, en 8:13.
3. De organen van de instelling verstrekken aan het college van beroep de gegevens die dit college voor de uitvoering van zijn taak nodig oordeelt.”
2.11. De regering wenste de externe rechtsbescherming te concentreren bij het CBHO: snel en relatief goedkoop voor de student25.. Haar voorstel behelsde – wat betreft het beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan − een keuze voor een bijzondere bestuursrechter in één instantie, dus niet voor het onderbrengen van deze zaken bij de algemene bestuursrechter (de bestuursrechtelijke kamer van een rechtbank en in hoger beroep de ABRvS). Dit berust op een politieke keuze, die hier verder onbesproken kan blijven. Van belang is wel, dat de Raad van State in zijn eerdere advies over het – later ingetrokken − wetsvoorstel voor een nieuwe Wet op het hoger onderwijs en onderzoek had geprotesteerd tegen het toenmalige voornemen om ook ten aanzien van het bijzonder hoger onderwijs de rechtsmacht over alle uit de toepassing van die wet voortvloeiende geschillen bij uitsluiting toe te vertrouwen aan het CBHO. De Raad van State wees op het begrip ‘bestuursorgaan’ in art. 1:1 Awb en op het verschil tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke betrekkingen. Hij vervolgde:
“Bovendien kan (…) de opdracht van de geschillenbeslechting aan het College van beroep voor het hoger onderwijs ook niet het laatste woord zijn waar het geschil een privaatrechtelijke rechtsbetrekking betreft. In artikel 112 van de Grondwet is aan de rechter de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen opgedragen. Het tweede lid van dit artikel opent de mogelijkheid om de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekking zijn ontstaan, op te dragen aan niet tot de rechterlijke macht behorende gerechten. Ingevolge het voorgestelde artikel 3.52, derde lid, WHOO wordt de berechting van alle geschillen opgedragen aan een college dat niet tot de rechterlijke macht behoort en organisatorisch is aangehaakt bij het ministerie van OCW. De Raad merkt op dat reeds om deze reden het onwenselijk is de berechting van geschillen anders dan over besluiten in de zin van de Awb in een bijzondere rechtsgang onder te brengen.”
De regering antwoordde toen:
“Uiteraard zijn wij bekend met artikel 112 van de Grondwet op grond waarvan de gang naar de burgerlijke rechter in geval van privaatrechtelijke geschillen niet kan worden afgesloten. Om die reden is in de memorie van toelichting verduidelijkt dat die weg voor studenten altijd open blijft staan als zij hun zaak niet aan het college van beroep voor het hoger onderwijs willen voorleggen. Op dit moment moet een student zich echter te vaak de vraag stellen of hij met een zaak naar het college van beroep voor het hoger onderwijs moet, naar het college van beroep bijzonder onderwijs of naar de sector bestuursrecht van de rechtbank of dat toch de burgerlijke rechter zich over zijn zaak moet buigen. Dit dilemma is een belangrijke aanleiding geweest om (ook) ten aanzien van de externe procedure te kiezen voor een situatie waarin het voor de student duidelijk is welke rechter bevoegd is: één onafhankelijke instantie die bevoegd is voor alle aangelegenheden die voortvloeien uit deze wet.”26.
2.12. Genoemd wetsvoorstel 30 588 is ingetrokken. Art. 7.66 WHW (oud) bepaalde kort vóór de inwerkingtreding van de Wet versterking besturing op 1 september 2010, voor zover van belang voor deze zaak, het volgende:
“1. Het college van beroep voor het hoger onderwijs oordeelt bij uitsluiting, voor zover niet op grond van artikel 7.61, eerste lid, beroep openstaat op een college van beroep voor de examens, dan wel niet op grond van artikel 7.68 beroep openstaat op een college van beroep voor het bijzonder onderwijs, over het beroep dat door een betrokkene is ingesteld tegen:
a. beslissingen genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens titel 2 van dit hoofdstuk met het oog op inschrijving;
b. beslissingen van het instellingsbestuur, genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens titel 3 van dit hoofdstuk, en
c. beslissingen van het instellingsbestuur, genomen op grond van artikel 17.10.
2. Hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing, met uitzondering van de artikelen 8:1, eerste en tweede lid, en 8:13.
3. (…)
6. Op het beroep op het college van beroep tegen een beslissing van een bijzondere instelling zijn de hoofdstukken 6 en 7 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing.”
2.13. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel voor de latere Wet versterking besturing kwam dezelfde kwestie terug. De Raad van State wees in zijn advies andermaal op het onderscheid tussen organen van een rechtspersoon naar gelang zij wel of niet optreden als ‘bestuursorgaan’27.. Weliswaar hield het voorstel van de regering in dat instellingen van bijzonder onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag onder bepaalde voorwaarden een ‘eigen’ college van beroep voor het bijzonder onderwijs in het leven kunnen roepen, maar de Raad van State wees erop dat zo’n college niet gelijkwaardig kan zijn aan de rechtsgang bij het CBHO. “Op grond van artikel 112 van de Grondwet staat voor een student of onderwijsinstelling altijd beroep open op de burgerlijke rechter”28..
2.14. De minister van OCW hield vast aan de voorgestelde bevoegdheid van het CBHO, onderscheidenlijk van een door een of meer bijzondere instellingen eventueel op te richten College van beroep bijzonder onderwijs (CBBO)29.. De woorden “bij uitsluiting”, die in de tekst van art. 7.66 lid 1 (oud) WHW figureerden, vervielen. De memorie van toelichting bij de Wet versterking besturing vermeldt over de externe procedure het volgende:
“Naast de interne klachten- en geschillenprocedure is de externe rechtsgang een belangrijk onderdeel van de rechtsbescherming van de student. De externe rechter doet in tweede instantie uitspraak. Alle partijen zijn gebaat bij een transparante procedure bij één externe instantie die direct toegankelijk is, waaraan alle geschillen kunnen worden voorgelegd, dat wil zeggen op deze wet gebaseerde geschillen inclusief de geschillen waarover het college van beroep voor de examens een uitspraak heeft gedaan.
(…)
Het college van beroep is (…) bevoegd een uitspraak te doen over alle geschillen op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek of daarop gebaseerde regelingen die de relatie student-instelling betreffen. Dit is voor de positie van de student de meestbepalende wet. Voor andere geschillen is een andere rechter mogelijk bevoegd.
Op de regel dat alle beroepen worden voorgelegd aan het college van beroep voor het hoger onderwijs, bestaat een uitzondering. Het blijft voor de bijzondere instellingen mogelijk om vanwege de levensbeschouwelijke aard (denominatie) van de instelling, zelf of in samenwerking met een of meer andere bijzondere instellingen met een levensbeschouwelijke aard, een college van beroep bijzonder onderwijs in het leven te roepen. (…)
(…)
De burgerlijke rechter blijft bevoegd in geschillen die civielrechtelijk van aard zijn (wanprestatie of onrechtmatige daad). Op grond van artikel 112 van de Grondwet geldt dat het een student of (het college van bestuur van) de instelling altijd vrij staat ervoor te kiezen een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Ook als het een geschil is op grond van de WHW of daarop gebaseerde regelgeving. Vanzelfsprekend moet dat geschil dan wel van privaatrechtelijke aard zijn. Alleen dan is de burgerlijke rechter immers bevoegd.”(blz. 23 – 24 MvT).
Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij art. 7.66 WHW:
“Het eerste lid regelt de positie van het college van beroep voor het hoger onderwijs als onafhankelijke administratieve rechter die een oordeel geeft over het beroep van een student. Het college oordeelt in laatste instantie. Als het gaat om onderwerpen die binnen het kader van deze wet tot een geschil leiden in de relatie student-instelling, is het college van beroep voor het hoger onderwijs bevoegd. Dit geldt voor zowel de openbare als de bijzondere instellingen. Op grond van artikel 112 van de Grondwet staat het een aanstaande student of student van een instelling vrij, als daaraan de voorkeur wordt gegeven, ervoor te kiezen de weg naar de burgerlijke rechter te bewandelen in plaats van de weg van het college van beroep voor het hoger onderwijs.” (…) (blz. 66 MvT).
2.15. Art. 7.68 WHW houdt in dat het bestuur van een bijzondere instelling in een regeling, in afwijking van art. 7.66 lid 1 WHW, kan bepalen dat zij in verband met haar levensbeschouwelijke aard een college van beroep bijzonder onderwijs instelt, al dan niet in samenwerking met andere bijzondere instellingen voor hoger onderwijs. Tussen partijen staat vast dat de drie in dit geding betrokken bijzondere universiteiten (de Vrije Universiteit, de Radbouduniversiteit en Tilburg University) van deze mogelijkheid geen gebruik hebben gemaakt. Uit de wettekst en uit de memorie van toelichting volgt dat indien van deze optie geen gebruik is gemaakt, beroep openstaat bij het CBHO. Ten aanzien van art. 7.68 WHW vermeldt de memorie van toelichting:
“In principe kunnen betrokkenen na het doorlopen van de interne rechtsbeschermingsprocedure terecht bij het college van beroep voor het hoger onderwijs. Dit geldt zowel voor openbare als bijzondere instellingen. Voor de bijzondere instellingen is in artikel 7:68 de mogelijkheid geopend om in verband met de levensbeschouwelijke aard van de instelling een eigen college van beroep bijzonder onderwijs in te stellen.”30.
Het vervolg van het parlementair debat is m.i. voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van SCAU in haar vorderingen minder van belang.
2.16. In het algemene bestuursrecht is de toegang tot de bezwaarschriftprocedure, gevolgd door beroep op de bestuursrechter, gekoppeld aan een ‘besluit’ van een bestuursorgaan31.: je kunt alleen beroep instellen tegen een besluit. Het staat de wetgever in beginsel vrij, in de wet te bepalen dat ook gedragingen of beslissingen die geen besluit in de zin van de Awb zijn, aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd met overeenkomstige toepassing van de procesregels van de Awb. Ten aanzien van een besluit, genomen door het college van bestuur van een openbare universiteit en betrekking hebbend op een verzoek tot inschrijving van een student aan die universiteit, lijkt de rechtsgang mij duidelijk. Het college van bestuur treedt op als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder a, Awb. Tegen dit besluit32.kan op grond van de Algemene wet bestuursrecht in verbinding met de WHW een bezwaarschrift worden ingediend (via het in art. 7.59a WHW bedoelde ‘loket’). Tegen de beslissing op dat bezwaar (wederom een ‘besluit’) kan vervolgens beroep worden ingesteld bij het CBHO, dat in hoogste instantie beslist als bijzondere bestuursrechter. Het beroep kan ook betrekking hebben op de voorwaarden die het college van bestuur aan de inschrijving als student verbindt, waaronder: het in rekening brengen van een bepaald instellingscollegegeld (ook wel omschreven als: de toepassing van het geldende tarief).
2.17. De vraag of het besluit tot vaststelling van het tarief van het instellingscollegegeld rechtstreeks appellabel is, wordt door het CBHO steevast ontkennend beantwoord met het argument dat het gaat om een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt33.. Wel is het CBHO bereid om desgevraagd te toetsen of het besluit tot ongegrondverklaring van een bezwaar tegen het aan een individuele student in rekening te brengen of in rekening gebrachte instellingscollegegeld in strijd is met hogere regelgeving dan wel met geschreven of ongeschreven rechtsbeginselen34.. In dezelfde periode waarin dit geding voor de burgerlijke rechters heeft gediend is de rechtspraak van het CBHO over dit onderwerp tot ontwikkeling gekomen. Sedert een drietal uitspraken van 28 augustus 2015 (nrs. 2014/241, 279 en 300) hanteert het CBHO bij geschillen over instellingscollegegeld de volgende standaardoverweging:
“Een door het desbetreffende instellingsbestuur krachtens artikel 7.46, vijfde lid, van de WHW, vastgestelde regeling, waarvan de krachtens artikel 7.46, tweede lid, door dat bestuur vastgestelde hoogte van het instellingscollegegeld deel uitmaakt, zoals in dit geval (…), is een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, kan tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. In het kader van een beroep tegen een individueel besluit beperkt de rechterlijke toetsing van een dergelijk voorschrift zich tot de vraag of het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel, of dat toepassing ervan in het voorliggende concrete geval kennelijk onredelijk is. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag, in dit geval verweerder, om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.”35.
2.18. In deze zaak doet zich niet een situatie voor waarin het materiële conflict aan geen enkele rechter zou kunnen worden voorgelegd. Soortgelijke materiële vraagstukken als die, welke ten grondslag zijn gelegd aan de onderhavige vorderingen van SCAU, zijn in uitspraken van het CBHO aan de orde gekomen; wat betreft een inzichtelijke opbouw van het tarief: in het kader van een toetsing van de beslissing van het college van bestuur aan de hand van het motiveringsvereiste (zie art. 3:46 Awb). Het CBHO heeft enkele malen het besluit van het college van een universiteit vernietigd omdat de motivering van het besluit ten aanzien van de hoogte van het instellingscollegegeld tekort schoot. Dit euvel blijkt soms te kunnen worden gerepareerd in de procedure bij het CBHO36..
2.19. Wanneer een student aan een van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University) beroep instelt bij het CBHO, wordt dit beroep inhoudelijk behandeld als ware het een beroep op de bestuursrechter in een bestuursrechtelijke procedure37.. Hiervan zijn in de uitspraken van het CBHO, gepubliceerd op de website www.cbho.nl, diverse voorbeelden te vinden. Ik noem hier CBHO 4 maart 2014, nr. 2013/187, betreffende een beslissing van het bestuur van de V.U., waarin werd overwogen:
“De Vrije Universiteit van Amsterdam heeft een privaatrechtelijke grondslag en is daarmee een bijzondere instelling voor universitair onderwijs (hierna: bijzondere universiteit). De in Nederland aanwezige bijzondere universiteiten hebben geen gebruik gemaakt van de in artikel 7.68 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) gegeven mogelijkheid om in afwijking van artikel 7.66 van die wet een college van beroep voor het bijzonder onderwijs in te stellen. Dit betekent dat voor de studenten van bijzondere universiteiten, net als voor studenten van andere universiteiten, de rechtsgang naar het College openstaat. Nu de bevoegdheid tot het vaststellen van het collegegeld is gebaseerd op de WHW, is het College bevoegd kennis te nemen van en te oordelen in dit geschil. Ingevolge de WHW dient het College de aan haar voorgelegde geschillen te toetsen aan geschreven bestuursrechtelijke normen en geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen. Derhalve wordt voorbij gegaan aan hetgeen appellant ten aanzien van verschillende privaatrechtelijke leerstukken en rechtsbeginselen naar voren heeft gebracht.” (rov. 2.1.1.)38.
2.20. In het onderhavige geding in cassatie is niet de vraag aan de orde of het CBHO bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen (de ongegrondverklaring van een bezwaar tegen) het aan een student in rekening gebrachte instellingscollegegeld, maar: of de rechtsgang bij het CBHO (in ieder geval ten aanzien van de bijzondere universiteiten) in de weg staat aan de ontvankelijkheid van een vordering bij de burgerlijke rechter op de grond dat het in rekening brengen van een instellingscollegegeld dat hoger is dan het wettelijk collegegeld (althans hoger is dan de kosten die voor het volgtijdig onderwijs worden gemaakt), onrechtmatig is. Hierover is mij geen uitspraak van de Hoge Raad bekend39.. In de schriftelijke toelichting namens SCAU (blz. 13 – 14) is een beroep gedaan op een arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 13 december 201140.. Hierin werd het beroep van een instelling van bijzonder hoger onderwijs op niet-ontvankelijkheid van een vordering met betrekking tot de aan een student in rekening gebrachte studiekosten, verworpen onder verwijzing naar de memorie van toelichting van de Wet versterking besturing41..
Vraagstuk (ii): belangenorganisatie en andere exclusieve rechtsgang
2.21. De bevoegdheid van de burgerlijke rechter wordt bepaald aan de hand van het recht waarop het gevorderde betrekking heeft42.. Het hof is van oordeel dat een burgerlijk recht aan deze vorderingen ten grondslag is gelegd, zodat de burgerlijke rechter bevoegd is van de vorderingen van SCAU kennis te nemen43.. Met dit – in cassatie onbestreden − oordeel is niet gegeven dat SCAU door de bevoegde burgerlijke rechter ook in haar vorderingen kan worden ontvangen44..
2.22. Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid is de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en, anderzijds, de bestuursrechter, de strafrechter of andere bijzondere rechter van belang. Indien de wet een bijzondere rechtsgang heeft aangewezen waarin de gestelde onrechtmatigheid kan worden beoordeeld, resteert geen taak meer voor de burgerlijke rechter, ook al is deze bevoegd om van de vordering kennis te nemen45.. De burgerlijke rechter verleent als zogenaamde ‘rest-rechter’ slechts aanvullende rechtsbescherming tegen de overheid (i) indien voor de betrokkene geen enkele mogelijkheid bestaat of heeft open gestaan om het geschil aan de bestuursrechter (of andere bijzondere rechter46.) voor te leggen. Zoveel mogelijk moet immers worden vermeden dat een situatie ontstaat waarin het geschil over de rechtmatigheid van bepaalde gedragingen aan geen enkele rechter zou kunnen worden voorgelegd47.. Daarnaast (ii) verleent de burgerlijke rechter aanvullend rechtsbescherming indien weliswaar een mogelijkheid bestaat of heeft bestaan om het geschil aan de orde te stellen in een bijzondere, daarvoor aangewezen rechtsgang, maar deze rechtsgang niet met voldoende waarborgen is omkleed. Dit laatste hangt samen met jurisprudentie van het EHRM48.waarbij de Hoge Raad zich heeft aangesloten: een belanghebbende kan een besluit door de burgerlijke rechter laten toetsen indien de bestuurlijke procedure zodanig in strijd is met fundamentele rechtsbeginselen, dat niet meer kan worden gesproken van een eerlijke behandeling van de zaak door een onpartijdige rechter49..
2.23. Wat wordt verstaan onder ‘met voldoende waarborgen omkleed’? De in rov. 2.10 van het eerste tussenarrest genoemde checkpoints bieden houvast: van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is in het algemeen sprake in geval het bij wet aangewezen rechterlijk college onafhankelijk en onpartijdig is, partijen voldoende gelegenheid krijgen om hun standpunten naar voren te brengen in een, in beginsel, openbare zitting, zij kennis kunnen nemen van alle gedingstukken en het rechtsmiddel effectief is. De burgerlijke rechter controleert of eventuele verschillen in procedurele rechtsbescherming een aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter rechtvaardigen. Zo ging de Hoge Raad in Changoe/Staat50.bijvoorbeeld na, of de ambtenarenrechter in voldoende mate rechtsbescherming kon verlenen bij het vergoeden van schade die een ambtenaar had geleden in het kader van zijn ambtelijke rechtsverhouding. De Hoge Raad overwoog dat wanneer de ambtenarenrechter een grotere terughoudendheid dan de burgerlijke rechter betoont ten aanzien van het vergoeden van bepaalde schadeposten, dit niet betekent dat in een procedure bij de ambtenaren onvoldoende rechtsbescherming kan worden geboden. Of de bestuursrechtelijke rechtsgang een toereikende rechtsbescherming biedt (en, in het verlengde daarvan, of die rechtsgang met voldoende waarborgen is omkleed) is een vraag naar de rechtsbescherming in procedurele zin. Zie ook het arrest OZB/Staat51., waarin de Hoge Raad overwoog:
“Een en ander brengt mee dat OZB niet met vrucht voor de burgerlijke rechter kan aanvoeren dat de aanwijzingen onverbindend zijn, omdat in dit geval het uit een oogpunt van het bieden van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter niet noodzakelijk is over te gaan tot een herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, en zulks ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken en uit een oogpunt van een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter ook niet wenselijk is. (…) Aan mogelijke verschillen tussen de wijzen waarop de bestuursrechter en de burgerlijke rechter toetsing van algemeen verbindende voorschriften uitvoeren, komt in dit verband geen betekenis toe: een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de belangen die gemoeid zijn met een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.”
2.24. Een belangenorganisatie heeft in het bestuursprocesrecht bepaalde mogelijkheden om een bezwaarschrift in te dienen en beroep bij de bestuursrechter in te stellen: zie art. 1:2 lid 3 Awb52.. Het bestuursprocesrecht kent niet de verklaring voor recht als bedoeld in art. 3:302 BW. Dit roept de vraag op, of de partij die een verklaring voor recht verlangt steeds naar de burgerlijke rechter kan stappen. De omstandigheid dat de (bijzondere) bestuursrechter in het dictum van zijn uitspraak geen ‘verklaring voor recht’ kan toewijzen levert volgens de Hoge Raad echter geen rechtstekort op waarin de burgerlijke rechter zou moeten voorzien53..
2.25. In een procedure bij de burgerlijke rechter kan een stichting of een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt (art. 3:305a lid 1 BW). Het vereiste van gelijksoortigheid houdt in dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van de belanghebbenden kan worden bevorderd54.. De vraag, hoe om te gaan met gevallen waarin een belangenorganisatie op grond van art. 3:305a BW optreedt voor de burgerlijke rechter ter bescherming van belangen van personen die zelf toegang hebben tot een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter of een andere bijzondere rechter, zoals de strafrechter, is in de rechtspraak van de Hoge Raad meermalen aan de orde geweest. In het arrest Staat/Vreemdelingenorganisaties55.overwoog de Hoge Raad onder meer:
“In gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele vreemdelingen is opgedragen aan de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan.
Het voorgaande laat onverlet dat indien de vreemdelingenorganisaties een eigen belang naast dat van de betrokken individuele vreemdelingen zouden hebben gesteld ter zake waarvan de organisaties niet bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen, de toegang tot de burgerlijke rechter zou openstaan (zoals het geval was in de zaak die heeft geleid tot HR 3 september 2004, nr. C03/018 (Staat/VAJN en NJCM), LJN AO7808, NJ 2006, 28).”
2.26. Van belang is voorts het arrest inzake Privacy First56.. Hierin overwoog de Hoge Raad:
“3.3.4 In een geval zoals het onderhavige is een belangenorganisatie die opkomt voor de gebundelde belangen van personen zoals verweerders, eveneens niet-ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter, als die vordering ertoe strekt om ten behoeve van deze personen de onverbindendheid van de aan de orde zijnde verplichtingen door de burgerlijke rechter te laten vaststellen en terzake een voorziening te treffen.
Met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter kan immers in gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele belanghebbenden is opgedragen aan de bestuursrechter, de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan (HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, NJ 2012/241 (Staat/Vreemdelingenorganisaties).
3.3.5 Het hiervoor in 3.3.4 overwogene geldt, anders dan het hof heeft overwogen, ook als een belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is. Ook in dat geval is sprake van een bundeling van belangen in de zin van art. 3:305a lid 1 BW (vgl. Kamerstukken II 1991-1992, 22 486, nr. 3, p. 3-7 en 19-23, m.n. p. 21 onderaan) en heeft te gelden dat de belangenbehartiging door de organisatie niet ertoe kan leiden dat voor haar de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan indien ter zake van de (dreigende) aantasting van de betrokken belangen – in dit geval bestaande in een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer door de voorwaarde vingerafdrukken af te staan bij de aanvraag van een reisdocument – is voorzien in rechtsbescherming voor de individuele belanghebbenden bij de bestuursrechter.
(…)
3.4.1 Een belangenorganisatie is onder meer wel ontvankelijk bij de burgerlijke rechter in vorderingen als de onderhavige, voor zover zij daarbij opkomt voor belangen van personen die terzake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, of voor zover zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter (zie het arrest Staat/Vreemdelingenorganisaties, alsmede HR 3 september 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO7808, NJ 2006/28 (Staat VAJN en NJCM), in welk arrest het mede ging om de (gebundelde) belangen van advocaten die vreemdelingen bijstaan).
(…)
3.4.3 (…) Wil sprake zijn van een eigen belang als hiervoor onder 3.4.1 bedoeld, dan moet het gaan om een belang dat zelfstandig wordt beschermd door de norm(en) waarop de vordering van de belangenorganisatie is gebaseerd – in dit geval de door Privacy First ingeroepen normen die strekken tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer (…) -, en dus niet om een belang dat enkel voortvloeit uit het opkomen voor de gebundelde belangen, en dat uitsluitend van die belangen is afgeleid. Anders zou een belangenorganisatie immers vrijwel steeds bij de burgerlijke rechter ontvankelijk willen zijn in een vordering als de onderhavige, nu zij vrijwel steeds zal kunnen wijzen op een dergelijk afgeleid belang, wat zou leiden tot doorkruising van de hiervoor in 3.3.4 en 3.3.5 vermelde behoorlijke taakverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter.”
3. Bespreking van het incidenteel cassatiemiddel
3.1.
Het incidenteel cassatiemiddel is gericht tegen de beslissing dat SCAU gedeeltelijk niet in haar vorderingen kan worden ontvangen. Omdat de klachten van SCAU de verst gaande strekking hebben, bespreek ik deze als eerste. De onderdelen 1 en 2 van het incidenteel middel hebben betrekking op hetgeen in alinea 2.1 hiervoor werd aangeduid als vraagstuk (i). Onderdeel 3 heeft betrekking op vraagstuk (ii).
Rechtsgang bij het CBHO exclusief? Ook t.a.v. studenten aan bijzondere universiteiten?
3.2.
Onderdeel 1 van het incidenteel middel is gericht tegen rov. 2.7, 2.14 en 2.16 in het eerste tussenarrest. Onder 1.1 klaagt SCAU dat het hof heeft miskend dat art. 7.66 WHW weliswaar voor studenten een rechtsgang openstelt die eindigt met een uitspraak van het CBHO, maar daarmee niet de gang naar de burgerlijke rechter uitsluit. Dit geldt volgens de rechtsklacht onder 1.2 in ieder geval voor beslissingen van het college van bestuur van de drie bijzondere universiteiten (Vrije Universiteit, Radboud Universiteit en Tilburg University). Onder 1.3 voert SCAU aan dat indien het hof ervan is uitgegaan dat besluiten van deze drie bijzondere universiteiten tot vaststelling van het instellingscollegegeld hebben te gelden als een ‘algemeen verbindend voorschrift’, dat oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting: in verband met hun privaatrechtelijke grondslag kunnen (organen van) bijzondere universiteiten helemaal geen algemeen verbindende voorschriften uitvaardigen.
3.3.
De rechtsklachten onder 1.1 en 1.2 vormen de kern van het middel. In gevallen waarin het college van bestuur van een universiteit optreedt als een bestuursorgaan dat (na bezwaar) een besluit neemt als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, kan tegen dat besluit beroep worden ingesteld bij de bevoegde bestuursrechter. Voor zover het gaat om een beslissing die betrekking heeft op studenten en extraneï, genomen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen, is het CBHO de bevoegde bestuursrechter. Indien voor de betrokken student een rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of heeft opengestaan, blijft de burgerlijke rechter weliswaar bevoegd om kennis te nemen van een vordering op grond van onrechtmatige (overheids-)daad, maar wordt die vordering slechts ontvankelijk geacht indien de desbetreffende rechtsgang niet met voldoende waarborgen is omkleed.
3.4.
Het college van bestuur van een openbare universiteit dat het tarief van het instellingscollegegeld vaststelt en/of een beslissing neemt over een verzoek tot inschrijving als (volgtijdig) student aan die universiteit en het daarbij in rekening te brengen bedrag, treedt op als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder a, Awb, dat (na bezwaar) een ‘besluit’ neemt als bedoeld in de Awb. De burgerlijke rechter blijft bevoegd om kennis te nemen van een vordering van die persoon op grond van onrechtmatige (overheids-)daad, gepleegd door dit bestuursorgaan. Echter, indien voor de desbetreffende student een rechtsgang openstaat of heeft opengestaan die met voldoende waarborgen is omkleed en waarin hij een beslissing kan of kon krijgen over de (on)rechtmatigheid van de desbetreffende beslissing van het bestuursorgaan, volgt een niet-ontvankelijkverklaring in de procedure bij de burgerlijke rechter.
3.5.
De procedure bij het CBHO is met voldoende waarborgen omkleed: hoofdstuk 8 Awb is van (overeenkomstige) toepassing. Het CBHO behoort niet tot de ‘rechterlijke macht’ (de ‘toga-dragers’), zodat op grond van art. 112 Grondwet aan de rechtzoekende de mogelijkheid moet worden gelaten om geschillen die uit een burgerlijke rechtsbetrekking zijn ontstaan aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Ten aanzien van de openbare universiteiten behoeft dit mijns inziens geen probleem op te leveren: de beslissing tot vaststelling van het tarief van het instellingscollegegeld en de beslissing over het verzoek tot inschrijving als (volgtijdig) student en het daarbij in rekening te brengen bedrag worden eenzijdig door het bestuursorgaan genomen op basis van het publiekrecht. Het gaat bij de inschrijving aan een openbare universiteit niet om een geschil dat uit een burgerlijke rechtsbetrekking is ontstaan57.. Een vordering uit onrechtmatige overheidsdaad is weliswaar gebaseerd op het burgerlijk recht, te weten art. 6:162 BW, maar stuit af op de rechtspraak van de Hoge Raad die inhoudt dat de burgerlijke rechter via het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad slechts aanvullende rechtsbescherming tegen gedragingen van de overheid biedt in gevallen waarin voor de betrokkene geen bijzondere rechtsgang openstaat of heeft open gestaan dan wel deze bijzondere rechtsgang niet met voldoende waarborgen is omkleed. Mijn slotsom is dat het bestreden oordeel van het hof stand houdt ten aanzien van de verzoeken om inschrijving aan een openbare universiteit.
3.6.
Veel lastiger te beantwoorden is de vraag of het voorgaande ook opgaat voor het bijzonder onderwijs. Het bestuur van een bijzondere universiteit is niet een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder a, Awb. Het bestuur van een bijzondere universiteit zou hoogstens een ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1, lid 1 onder b, Awb kunnen zijn indien en voor zover het met enig openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. In dit geding is niet vastgesteld noch in cassatie verdedigd dat het bestuur van een bijzondere universiteit dat het tarief van het instellingscollegegeld vaststelt en/of een beslissing neemt over het verzoek tot inschrijving als (volgtijdig) student aan die universiteit en het daarbij in rekening te brengen bedrag, zou moeten worden aangemerkt als een ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1, lid 1 onder b, Awb dat een ‘besluit’ neemt als bedoeld in art. 1:2 Awb58..
3.7.
De rechtsbetrekking tussen de bijzondere universiteit en de student is aan te merken als een rechtsbetrekking naar burgerlijk recht: een onderwijsovereenkomst, die door aanbod en aanvaarding tot stand komt. Voor zover de beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit niet is genomen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen, is het CBHO sowieso onbevoegd en is er dus geen sprake van een enige samenloop van rechtsmacht. Voor zover de beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit betrekking heeft op de rechtsbescherming van studenten en extraneï en is genomen op grond van de WHW en daarop gebaseerde regelingen, is het CBHO in deze wet aangewezen als bevoegde instantie om het geschil definitief te beslechten59.. Onverlet de bevoegdheid van een student om zich tot het CBHO te wenden, moet op grond van art. 112 Grondwet worden aangenomen dat de student zijn vorderingen op grond van een burgerlijk recht, waaronder begrepen een vordering op grond van een door het universiteitsbestuur begane onrechtmatige daad, ook aan de burgerlijke rechter kan voorleggen. Hier is dus sprake van een samenloop van de bevoegdheid van het CBHO en van die van de burgerlijke rechter.
3.8.
Daarmee is niet automatisch gegeven dat die student door de (aldus bevoegd te achten) burgerlijke rechter in zijn vordering wordt ontvangen. Het hof spreekt in rov. 2.7 van “de specialiteitsgedachte zoals ontwikkeld in de rechtspraak van de Hoge Raad”. Het hof bedoelt kennelijk de rechtspraak waarbij de burgerlijke rechter een vordering met een niet-ontvankelijkverklaring begroet wanneer een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang voor de betrokkene openstaat of heeft opengestaan. Aan de steller van het incidenteel middel moet worden toegegeven dat de parlementaire stukken een sterke aanwijzing opleveren dat de student de vrije keuze heeft tussen een procedure bij het CBHO en een procedure bij de burgerlijke rechter60.. In de memorie van toelichting, reeds aangehaald in alinea 2.14 hiervoor, luidde het: “Op grond van artikel 112 van de Grondwet geldt dat het een student of (het college van bestuur van) de instelling altijd vrij staat ervoor te kiezen een geschil aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Ook als het een geschil is op grond van de WHW of daarop gebaseerde regelgeving.” De WHW-wetgever heeft kennelijk verondersteld dat de rechtsgang bij het CBHO, wat betreft proceskosten, risico van een veroordeling in de proceskosten en spoedige afdoening in één instantie, zoveel voordelen voor (aanstaande) studenten biedt dat dezen slechts bij uitzondering zullen kiezen voor het voeren van een procedure bij de burgerlijke rechter. Over de vraag of de burgerlijke rechter aan wie een student dergelijk geschil heeft voorgelegd, diens vordering vervolgens niet-ontvankelijk mag verklaren, geeft deze passage in de memorie van toelichting onvoldoende uitsluitsel.
3.9.
De vraag of de regeling van de rechtsmacht in de WHW in strijd is met art. 112 Grondwet, onttrekt zich aan het oordeel van de rechter: dat is de consequentie van het toetsingsverbod in art. 120 Grondwet. Er is veel te zeggen voor een zodanige wetsuitleg dat de student die het niet eens is met de beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit over de inschrijving of over het daarbij in rekening gebrachte of te brengen bedrag, de vrije keuze heeft om hierover het oordeel te vragen van het CBHO dan wel van de burgerlijke rechter: in deze zienswijze zou hem deze vrije keuze niet de facto mogen worden ontnomen door hem in zijn vordering niet-ontvankelijk te verklaren. Deze uitleg strookt het meest met art. 112 Grondwet. Daartegenover staat dat het criterium in de aangehaalde rechtspraak van de Hoge Raad over niet-ontvankelijkverklaring tot dusver is verbonden aan de procedurele kwaliteit van de alternatieve rechtsgang; niet aan het antwoord op de staatsrechtelijke vraag of de instantie die de beslissing over het geschil neemt wel of niet tot de ‘rechterlijke macht’ behoort. Art. 6 EVRM verzet zich daartegen niet. Beschouwd vanuit het oogpunt van rechtseenheid, verdient een concentratie van de behandeling van dit type geschillen bij één instantie voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs (het CBHO) de voorkeur.
3.10.
Met het hof neem ik aan dat de specialiteitsgedachte hier overheerst. Dit heeft tot gevolg dat het hof ook ten aanzien van studenten aan bijzondere universiteiten heeft mogen aannemen dat de burgerlijke rechter de vordering van een student met betrekking tot de rechtmatigheid van deze ‘beslissingen’ niet-ontvankelijk verklaart omdat hij hierover een uitspraak van het CBHO had kunnen uitlokken. Dit betekent dat de onderdelen 1.1 en 1.2 van het incidenteel middel moeten worden verworpen.
3.11.
Wat betreft de klacht onder 1.3: het hof heeft dit argument van SCAU onderkend; zie rov. 2.13 van het eerste tussenarrest. Het college van bestuur van een bijzondere universiteit, die op een privaatrechtelijke grondslag berust, is inderdaad niet bevoegd tot het uitvaardigen van een ‘algemeen verbindend voorschrift’61.. In rov. 2.14 heeft het hof deze grief van SCAU verworpen. Uit de bestreden arresten volgt niet dat het hof van oordeel zou zijn dat de beslissingen van het college van bestuur van een bijzondere universiteit tot vaststelling van het tarief van het instellingscollegegeld moeten worden aangemerkt als een bevoegd gegeven ‘algemeen verbindend voorschrift’. Voor zover middelonderdeel 1.3 van het tegendeel uitgaat, mist de klacht feitelijke grondslag. Het hof heeft in rov. 2.14 blijkbaar aangenomen dat in de bijzondere rechtsgang bij het CBHO, die ook voor studenten aan bijzondere universiteiten open staat, kan worden getoetst of de beslissing van het bestuur in strijd is met een hogere regeling of met geschreven of ongeschreven rechtsbeginselen. Daarbij kan, blijkens de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van het CBHO, ook de hoogte van het bedrag worden beoordeeld. Om deze reden treft onderdeel 1.3 voor het overige geen doel.
3.12.
Onderdeel 2 van het incidenteel middel is gericht tegen rov. 2.10 - 2.12 en 2.16 in het eerste tussenarrest. Onder 2.1 klaagt SCAU dat het hof heeft miskend dat een (bestuursrechtelijke) rechtsgang eerst dan met voldoende waarborgen is omkleed indien daarin een ‘exceptieve toetsing’ kan plaatsvinden: de procedure bij het CBHO voldoet volgens SCAU niet aan deze eis. Onder 2.2 verbindt SCAU hieraan een subsidiaire motiveringsklacht. Onder 2.3 klaagt SCAU dat het oordeel van het hof ontoereikend is gemotiveerd in het licht van de stellingen van SCAU over de wijze waarop het CBHO in de praktijk vaststellingsbesluiten aan hogere regelingen toetst. Uit jurisprudentie van het CBHO zou juist blijken dat het CBHO zichzelf niet in staat acht vaststellingsbesluiten exceptief te toetsen. Tot slot wordt onder 2.4 geklaagd over onbegrijpelijkheid van de vaststelling dat het CBHO een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt waarin beslissingen, genomen op grond van de WHW en met name vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten, in rechte kunnen worden aangevochten. Deze klachten lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.
3.13.
Het hof stond, zoals gezegd, voor de vraag of SCAU kon worden ontvangen in haar vorderingen bij de burgerlijke rechter62.. Voor de beoordeling was van belang of voor de betrokken (aanstaande) studenten een bijzondere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat waarin een rechterlijk oordeel kan worden verkregen over de rechtmatigheid van het in rekening gebrachte of in rekening te brengen instellingscollegegeld. Die vraag heeft het hof bevestigend beantwoord behalve ten aanzien van aanstaande studenten (over dit laatste gaat het cassatiemiddel van de Universiteiten).
3.14.
In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld rechtstreeks tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift (art. 8:3 lid 1 Awb). Deze regel vormt voor de bestuursrechter geen belemmering om bij de beoordeling in rechte van een beroep tegen een (de individuele belanghebbende rakend) ‘besluit’ ter uitvoering van dat algemeen verbindende voorschrift, een oordeel te geven over de vraag of het voorschrift dat aan het te toetsen (individuele) besluit ten grondslag ligt zich verdraagt met hogere regelgeving. In de wandeling wordt deze indirecte vorm van toetsing aangeduid als ‘exceptieve toetsing’63.. Het CBHO beschikt, evenzeer als iedere bestuursrechter, over deze mogelijkheid. In de gedingstukken hebben de Universiteiten een aantal voorbeelden gegeven van gevallen waarin het CBHO de rechtmatigheid van een (individueel) besluit van het college van bestuur van een universiteit heeft getoetst aan geschreven en ongeschreven rechtsregels en daarbij deze vorm van exceptieve toetsing heeft toegepast. Ik verwijs verder naar alinea 2.17 hiervoor. Het hof heeft in rov. 2.12 dan ook op goede gronden aangenomen dat het CBHO, indien daartoe aanleiding is, bereid is tot een gemotiveerde exceptieve toetsing van de verbindendheid van een vaststellingsbesluit. Voor zover een appellant ter discussie wil stellen of de toepassing van een bepaalde regel van nationaal recht in strijd is met een ter zake doende verdragsbepaling die naar haar inhoud een ieder kan verbinden, kan hij deze rechtsvraag op de voet van art. 94 Grondwet aan het CBHO voorleggen in het kader van zijn beroepschrift; dat geldt voor studenten zowel aan openbare als aan bijzondere universiteiten. De klacht onder 2.1 dat de rechtsgang bij het CBHO tekort schiet omdat een ‘exceptieve toets’ daar niet mogelijk zou zijn, faalt om deze redenen.
3.15.
Een rechtsoordeel kan niet met succes worden bestreden via een motiveringsklacht64.: op die grond faalt de motiveringsklacht onder 2.2. De klacht onder 2.3 over de wijze waarop het CBHO in de praktijk beslissingen van universiteitsbesturen aan geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen toetst65.stuit grotendeels af op de jurisprudentie van het CBHO. Daarin vindt wel degelijk een toetsing plaats; zie alinea 2.17 hiervoor. Wel is juist, dat het CBHO daarbij terughoudendheid predikt:
“Het is aan het regelgevend bevoegd gezag, in dit geval verweerder, om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.”
Deze terughoudendheid van het CBHO is echter geen grond om de procedure bij het CBHO te diskwalificeren als onvoldoende met waarborgen omkleed. Zoals in paragraaf 2 hiervoor al aan de orde kwam, ziet het vereiste op de procedurele waarborgen; niet op de situatie waarin de bijzondere geschillenbeslechter een andere (terughoudender) materiële toetsingsmaatstaf aanlegt dan de burgerlijke rechter zou hebben gedaan wanneer deze tot een inhoudelijk oordeel zou zijn gekomen. De klacht onder 2.3 stuit hierop af.
3.16.
De motiveringsklacht onder 2.4 heeft betrekking op studenten aan de bijzondere universiteiten. In haar nadere uitwerking van deze klacht wijst SCAU erop dat de vaststellingsbesluiten van het college van een bijzondere universiteit worden beheerst door het privaatrecht. Zij noemt in dit verband als voorbeelden: de regeling van de algemene voorwaarden in Boek 6, titel 5, afdeling 3 BW, de Haviltex-maatstaf voor de uitleg van overeenkomsten en de maatstaven van redelijkheid en billijkheid.
3.17.
Zoals in alinea 2.19 al aan de orde kwam, toetst het CBHO in de praktijk een beslissing van het college van bestuur van een bijzondere universiteit niet aan privaatrechtelijke leerstukken en beginselen. Voor een deel valt de bestuursrechtelijke wijze van toetsen te verklaren vanuit de omstandigheid dat hoofdstuk 8 Awb van overeenkomstige toepassing is in de procedure bij het CBHO66.. Dit geldt ook wanneer het gaat om de beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit. Toch wringt hier iets. Indien een orgaan van een bijzondere universiteit optreedt als een ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1, lid 1 onder b, Awb, moet zijn beslissing worden getoetst aan bestuursrechtelijke normen. In andere gevallen echter, lijkt mij juist dat de beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit (behalve aan de WHW) materieel ook kan worden getoetst aan geschreven en ongeschreven regels van privaatrecht. De omstandigheid dat de regels van de WHW ten opzichte van bijzondere universiteiten dienen als voorwaarde voor de bekostiging van overheidswege, doet daaraan niet af. Het komt mij evenwel voor, dat SCAU in deze zaak procesbelang mist bij deze klacht. Indien een (aanstaande) student als belanghebbende67.bij het CBHO beroep instelt tegen een beslissing van het bestuur van een bijzondere universiteit over zijn verzoek om inschrijving en/of het daarbij in rekening gebrachte of in rekening te brengen instellingscollegegeld, is niet de uitleg van een door de inschrijving als student tot stand gebrachte studieovereenkomst aan de orde; noch de vraag naar aanvullende of beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid op een studieovereenkomst; en evenmin gaat het om (een beding in) algemene voorwaarden, waarop de artikelen 6:231 e.v. BW van toepassing zijn. Dat het bestuur van de bijzondere universiteit de instantie is die zelf het tarief van het instellingscollegegeld vaststelt, vloeit rechtstreeks voort uit de wet; niet uit een beding in algemene voorwaarden waarvan de toepasselijkheid tussen partijen is overeengekomen. Om deze redenen ben ik van mening dat de klacht onder 2.4 niet tot cassatie leidt.
Ontvankelijkheid SCAU en art. 3:305a BW
3.18.
Onderdeel 3 van het incidenteel middel heeft betrekking op hetgeen hierboven werd aangeduid als vraagstuk (ii). Het middelonderdeel keert zich tegen het oordeel68.dat SCAU in deze zaak niet optreedt ter behartiging van een (van de belangen van de individuele studenten te onderscheiden) algemeen belang. Het hof overwoog dat geen van de door SCAU ingestelde vorderingen ziet op belangen met een zodanig algemeen karakter dat zij ‘een facet vormen van vrijwel ieders bestaan’. Onderdeel 3 valt uiteen in zeven subonderdelen:
Onder 3.1 klaagt SCAU dat het hof heeft miskend dat het antwoord op de vraag of een “art. 3:305a-stichting” in haar vorderingen ontvankelijk is, in de eerste plaats daarvan afhangt of de vordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt. De subsidiaire motiveringsklacht onder 3.2 sluit hierbij aan.
Onder 3.3 klaagt SCAU dat het hof miskent dat de door haar ingestelde vorderingen niet slechts strekken ter behartiging van een vermogensrechtelijk belang van de studenten die een volgtijdige studie (gaan) volgen – bedoeld is kennelijk: het belang om zo min mogelijk collegegeld te hoeven betalen −, maar mede strekken ter behartiging van een algemeen belang, namelijk het belang van de toegang voor eenieder tot volgtijdig onderwijs en het belang dat onderwijsinstellingen opheldering geven over de besteding van de door hen verkregen publieke en private gelden. Subsidiair klaagt het middelonderdeel over een ontoereikende motivering.
Onder 3.4 en 3.5 klaagt SCAU dat dit oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting: het hof gaat eraan voorbij dat het recht op toegang tot (volgtijdig) onderwijs reeds naar zijn aard een facet vormt van vrijwel ieders bestaan. In ieder geval is aan het algemeen belang-vereiste voldaan ten aanzien van haar wens om transparantie te verkrijgen over de besteding van deze gelden door de onderwijsinstellingen.
Onder 3.6 vermeldt SCAU dat de omstandigheid dat het door haar behartigde fundamentele recht naar zijn aard een afgebakende groep burgers regardeert (namelijk alleen – toekomstige − volgtijdige studenten), niet afdoet aan het feit dat SCAU hiermee een algemeen belang behartigt.
Onder 3.7 besluit SCAU dat, op grond van het voorgaande, ook rov. 2.16 van het eerste tussenarrest niet in stand kan blijven.
3.19.
Deze klachten onder 3.1 en 3.2 missen feitelijke grondslag: het hof heeft in rov. 2.16 de vraag behandeld of SCAU in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover zij opkomt voor de collectieve belangen van studenten. Die vraag heeft het hof ontkennend beantwoord, kort gezegd op de grond dat wanneer die studenten zelf door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in een dergelijke vordering, dit evenzeer geldt voor een organisatie die voor hun (gebundelde) belangen opkomt. In rov. 2.18 en 2.19 behandelt het hof de vraag of SCAU in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover zij opkomt voor een eigen of een algemeen belang. De gedachte waarvan deze middelonderdelen blijk geven, te weten dat voldoende is dat de vordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen voor zover SCAU deze belangen ingevolge haar statuten behartigt, stuit af op het aangehaalde arrest inzake Privacy First69.. In dat arrest heeft de Hoge Raad beslist dat wanneer de individuele belanghebbenden bescherming kunnen bekomen in een andere, met voldoende waarborgen omklede procedure bij de bestuursrechter, de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet kan leiden tot de gevolgtrekking dat voor die rechtspersoon wél de route naar de burgerlijke rechter openstaat. In de schriftelijke toelichting is namens SCAU nog aangevoerd dat deze jurisprudentieregel het bezwaar ontmoet dat belangenorganisaties hierdoor “in hun principiële strijd afhankelijk worden van de strijdlust van de individuele burger”70.. Wat daarvan zij, het alternatief – waarbij de bestuursrechter zou moeten beslissen over het beroep van individuele belanghebbenden en de burgerlijke rechter zou moeten beslissen over de vordering van een belangenorganisatie van belanghebbenden over hetzelfde onderwerp – is evenmin aantrekkelijk.
3.20.
Wat betreft de klacht onder 3.3: het hof heeft onderkend dat SCAU (na wijziging van haar statuten) ook wenst op te komen voor algemene belangen, als hoedanig zij heeft genoemd: ‘het waarborgen van de toegang tot het volgtijdig onderwijs’ en ‘het verkrijgen van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden’. Van een eigen belang van SCAU, los van de belangen van de (aspirant-)studenten, is volgens rov. 2.19 geen sprake. Het hof heeft die pretentie niet teruggevonden in de vorderingen die SCAU in dit geding in feite heeft ingesteld. In het licht van de gedingstukken is dat oordeel niet rechtens onjuist, noch onbegrijpelijk voor de lezer. Hierop stuit de klachten onder 3.3 af.
3.21.
Bij de klachten onder 3.4, 3.5 en 3.6 mist SCAU naar mijn mening belang. Uit rov. 3.3.5 van het arrest inzake Privacy First volgt immers dat hetgeen daar werd overwogen niet slechts geldt indien een belangenorganisatie opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens geldt indien een belangenorganisatie opkomt voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep van personen, die diffuus en onbepaald is. Een zo goedkoop mogelijke toegang tot volgtijdig hoger onderwijs voor een ieder, althans voor een categorie van personen die niet samenvalt met de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, leidt om deze reden evenmin tot ontvankelijkheid van SCAU in een procedure bij de burgerlijke rechter. Ook het belang dat inzicht wordt gegeven in de wijze waarop de Universiteiten de door hen ontvangen instellingscollegegelden besteden en in de wijze waarop het instellingscollegegeldtarief is opgebouwd (slechts de werkelijke kosten van het volgtijdig onderwijs dekkend of méér dan dat) levert volgens het hof niet een door SCAU behartigd algemeen belang op, waarvoor zij door de burgerlijke rechter in haar vorderingen kan worden ontvangen. Het hof heeft dit klaarblijkelijk beschouwd als een afgeleid belang. Voor zover SCAU met de klacht onder 3.6 bedoelt dat het hier wel degelijk om een algemeen belang gaat, omdat ook anderen dan de (aspirant-)studenten die instellingscollegegeld moeten betalen belang (kunnen) hebben bij een ruime toegang van burgers tot volgtijdig onderwijs en bij transparantie over de door de Universiteiten te maken kosten, acht ik in het licht van rov. 3.4.3 van het arrest Privacy First de klacht vergeefs voorgedragen. Subonderdeel 3.7 behoeft na het voorgaande geen afzonderlijke bespreking meer. De slotsom is dat onderdeel 3 niet tot cassatie leidt.
3.22.
Onderdeel 4 van het incidenteel middel, gericht tegen de handhaving in het tweede arrest (rov. 2.1) van hetgeen het hof in zijn eerste tussenarrest had overwogen, behoeft naast de voorgaande klachten geen zelfstandige bespreking.
3.23.
SCAU heeft onderdeel 5 van het incidenteel middel voorwaardelijk voorgesteld, voor het geval dat een of meer onderdelen van het principaal cassatieberoep slagen. De klacht onder 5.1 houdt in dat, voor zover het hof in rov. 2.6 van het tweede tussenarrest heeft geoordeeld dat de procedure bij het CBHO ook voor aspirant-studenten een exclusieve en met voldoende waarborgen omklede effectieve rechtsgang biedt, dat oordeel niet in stand kan blijven indien één of meer van de klachten in het incidenteel middel onder 1 of 2 zou slagen. Deze klacht behoeft hier geen verdere bespreking.
3.24.
Onder 5.2 klaagt SCAU dat het hof in rov. 2.6 van het tweede tussenarrest heeft miskend dat van een persoon of van een (mede) namens hem optredende rechtspersoon als bedoeld in art. 3:305a BW, die de (on)verbindendheid of (on)rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift , c.q. van een vaststellingsbesluit, aan de rechter wil voorleggen, niet mag worden gevergd dat hij eerst een besluit van het college van bestuur moet uitlokken dat hem een ingang biedt tot een beroepsprocedure bij het CBHO.
3.25.
Deze klacht hangt samen met een overweging uit het arrest Leenders/gemeente Ubbergen71.. In een verordening van deze gemeente was bepaald dat een ventvergunning nodig was voor de verkoop van levensmiddelen vanuit rijdende winkelwagens. Leenders was de mening toegedaan dat de desbetreffende bepaling in de verordening onverbindend was en dat geen vergunning was vereist. Een beroep op de onverbindendheid van deze bepaling had Leenders aan de orde kunnen stellen door een vergunning aan te vragen en vervolgens bij de bestuursrechter te procederen. De Hoge Raad was van oordeel dat in een dergelijk geval de vraag of het voorschrift (on)verbindend is, moet kunnen worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. Gelet op het vereiste van een doeltreffende rechtsbescherming, kan van de belanghebbende niet worden gevergd dat hij de omweg van het aanvragen van een vergunning kiest, teneinde daarmee een mogelijkheid te scheppen om de vraag naar de verbindendheid van de APV-bepaling aan de orde te stellen in een procedure voor de bestuursrechter. Uit rov. 3.4.4:
“Evenmin kan in voormelde situatie van de burger worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is, aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning voor zover nodig en onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, vervolgens tegen de beschikking waarbij de vergunning wordt verleend, een bezwaarschrift indient en zo nodig tegen de beslissing daarop beroep instelt bij de bestuursrechter. Met het oog op een doeltreffende, waarborgen tegen misverstanden biedende regeling van rechtsbescherming tegen de overheid moet worden aangenomen dat ook het openstaan van deze weinig voor de hand liggende weg blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter niet kan rechtvaardigen.”
3.26.
Het standpunt van SCAU komt overeen met haar verdediging tegen onderdeel 2 van het principaal cassatiemiddel van de Universiteiten. Kortheidshalve moge ik verwijzen naar de bespreking daarvan, met name de alinea’s 4.9 – 4.10 hierna. Indien de Hoge Raad hieraan toekomt, ben ik van mening dat deze klacht van SCAU faalt.
4. Bespreking van het principaal cassatiemiddel
4.1.
Het cassatiemiddel van de Universiteiten is gericht tegen het oordeel in het tweede tussenarrest, dat SCAU wel in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover het gaat om aspirant-studenten die zich voor een volgtijdige studie willen inschrijven.
4.2.
Dit geschilpunt is nogal technisch van aard. Vooropgesteld: de mogelijkheid om beroep in te stellen bij het CBHO staat niet slechts open voor personen die bij de desbetreffende universiteit zijn ingeschreven als student, maar ook voor aanstaande studenten. Dit volgt met zoveel woorden uit art. 7.59a lid 3 WHW.
4.3.
SCAU heeft in hoger beroep aangevoerd dat het voor een aspirant-student praktisch niet mogelijk is om een oordeel van het CBHO over het door hem te betalen instellingscollegegeld te verkrijgen, zonder zich eerst als student te hebben laten inschrijven bij de desbetreffende universiteit. Volgens SCAU is dit een gevolg van de wijze waarop de Universiteiten de inschrijfprocedure hebben geregeld. Inschrijving voor een (volgtijdige) studie is uitsluitend mogelijk via het programma ‘Studielink’. Dit voorziet, met de gastvrijheid van een Procrustes, in een aanvraagprocedure waarin de gebruiker telkens een vraag moet hebben beantwoord alvorens tot de volgende stap te worden toegelaten. Afronding van het verzoek om zich bij een universiteit te laten inschrijven als (volgtijdig) student is volgens SCAU slechts mogelijk door – als één van de stappen in dit programma – zich onvoorwaardelijk te verbinden jegens de desbetreffende universiteit tot betaling van het instellingscollegegeld: hetzij door dit bedrag terstond te betalen, hetzij door een machtiging te verlenen tot betaling ineens of in termijnen. Weliswaar kan de aspirant-student na de electronische indiening van zijn verzoek om inschrijving als student bij de desbetreffende universiteit schriftelijk bezwaar maken tegen de hoogte van het instellingscollegegeld en vervolgens in beroep een oordeel van het CBHO daarover uitlokken, maar dan is het te laat: de aspirant-student heeft reeds betaald, althans heeft zich jegens de universiteit onvoorwaardelijk tot betaling van het instellingscollegegeld verbonden. Hij loopt dus een financieel risico indien hij onverhoopt door het CBHO in het ongelijk wordt gesteld. Gelet op de hoogte van de bedragen die de Universiteiten in rekening brengen, kunnen gegadigden dikwijls niet het risico nemen dat zij het volledige instellingscollegegeld verschuldigd worden, aldus SCAU.
4.4.
Het hof heeft deze stellingen van SCAU onderkend72.. Na in het eerste tussenarrest inlichtingen te hebben ingewonnen over de feitelijke gang van zaken bij de inschrijving, heeft het hof in zijn tweede tussenarrest dit standpunt van SCAU gevolgd. De belangrijkste overweging luidt:
“2.6 Het hof neemt tot uitgangspunt dat ook een aanstaande student, dat wil zeggen een nog niet-ingeschreven persoon, recht heeft op een goede rechtsbescherming, zoals ook blijkt uit Hoofdstuk 4 van de Memorie van Toelichting bij de Wet versterking besturing (Tweede kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 821, nr. 3). Die rechtsbescherming, bestaande uit een interne bezwaarmogelijkheid en een externe beroepsmogelijkheid, kan alleen worden verwezenlijkt indien ten aanzien van de aspirant-student een besluit is genomen dat op enig rechtsgevolg is gericht, zo volgt uit artikel 7.66 WHW en de uitspraak van het CBHO van 7 mei 2012 (zaaknummer 2011/182). De Universiteiten betogen wel dat een aspirant-student, alvorens zich in te schrijven dan wel de inschrijving te voltooien, een verzoek kan doen het instellingscollegegeld niet op hem van toepassing te verklaren, maar niet is gebleken dat een zodanig verzoek leidt tot de voor een bezwaar- en beroepsprocedure vereiste beslissing. Nu voorts niet kan worden verlangd dat een aspirant-student ten einde daaraan tegemoet te komen een begin maakt met de inschrijfprocedure met alle daaraan door Studielink verbonden risico’s van het voltooien van die procedure en het in beginsel verschuldigd worden van instellingscollegegeld, acht het hof de rechtsbescherming op het punt van het in rekening te brengen instellingscollegegeld als gerealiseerd in de WHW niet toereikend ten aanzien van aspirant-studenten. Derhalve kan de burgerlijke rechter, als restrechter, aspirant-studenten ontvangen in hun desbetreffende vorderingen. Aangezien het SCAU op de voet van artikel 3:305a BW mede optreedt voor aspirant-studenten, is ook zij in zoverre ontvankelijk in haar vordering.”
4.5.
Met het principaal cassatiemiddel komen de Universiteiten tegen dit oordeel op.
Rechtspositie aanstaande studenten; koppeling aan de inschrijfprocedure?
4.6.
Onderdeel 1 is in het bijzonder gericht tegen rov. 2.6 en valt uiteen in vier hieronder samengevatte subonderdelen:
Onder 1.1 klagen de Universiteiten dat het hof miskent dat uit art. 7.59a lid 3 WHW73.volgt dat een beslissing van het college van bestuur van een universiteit op het verzoek van een aspirant-student om te bepalen dat hij slechts een bedrag verschuldigd is dat gelijk is aan het wettelijk collegegeld, althans een lager bedrag dan het door het college van bestuur vastgestelde instellingscollegegeld, een voor bezwaar en vervolgens voor beroep bij het CBHO vatbaar besluit oplevert. Een aspirant-student kan het verzoek om in aanmerking te komen voor een lager collegegeld dan het instellingscollegegeld doen vóórdat hij door het college van bestuur als student wordt ingeschreven. Onder 1.2 voegen de Universiteiten nog toe dat iedere persoon die zich als student laat inschrijven voor een ‘volgtijdige’ studie op grond van de WHW (niet het wettelijk collegegeld, maar) het instellingscollegegeld verschuldigd is. Hoogstens kan ter discussie staan, hoe hoog het in rekening gebrachte of te brengen instellingscollegegeld mag zijn.
- -
Onder 1.3 klagen de Universiteiten dat het hof zijn taak als appelrechter heeft miskend indien rov. 2.6 zo moet worden verstaan dat het op de weg van de Universiteiten ligt, te stellen en zo nodig aannemelijk te maken dat de beslissing op het verzoek van een aspirant-student om het instellingscollegegeld niet op hem van toepassing te verklaren een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing oplevert, en dat de Universiteiten daarin niet zijn geslaagd. In het kader van de beoordeling van de ontvankelijkheid had het hof zo nodig ambtshalve behoren te beoordelen of de beslissing op een dergelijk verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit oplevert.
- -
Onder 1.4 wordt geklaagd dat de door het hof gemaakte gevolgtrekking onjuist is: zoals de Universiteit Leiden in de procedure bij het hof had aangevoerd, kan een student in bezwaar en beroep opkomen tegen het bewijs van inschrijving en daarmee tegen de hoogte van het in dat bewijs vastgelegde bedrag van het verschuldigde instellingscollegegeld. Indien de student in de daarop volgende rechtsgang door het CBHO in het ongelijk wordt gesteld, heeft het niet betalen van het door hem verschuldigde collegegeld slechts tot gevolg dat de inschrijving als student wordt beëindigd74.. Bovendien hebben de Universiteiten bij het hof aangevoerd dat ingeval de persoon die inschrijving als student verzoekt bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, de desbetreffende Universiteit, gelet op art. 7.37 WHW, niet tot inschrijving overgaat vóórdat het instellingscollegegeld is voldaan. Zolang het verzoek om inschrijving niet is ingewilligd, is de aspirant-student niet verplicht het instellingscollegegeld te betalen. Indien het instellingscollegegeld dan al betaald is, kan het worden teruggestort. De aspirant-student loopt dus geen risico. Zo nodig, kan de aspirant-student een voorlopige voorziening verzoeken aan de voorzitter van het CBHO.
4.7.
Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 2.17 van het eerste tussenarrest. Het hof heeft overwogen dat indien het betoog van SCAU juist zou zijn, van aspirant-studenten niet kan worden gevergd dat zij zich (laten) inschrijven voor een volgtijdige studie, met alle gevolgen van dien, vóórdat zij de rechtmatigheid van een beslissing over het door hen te betalen instellingscollegegeld aan een rechter hebben kunnen voorleggen. De klacht onder 2.1 bouwt voort op subonderdeel 1.4. Onder 2.2 klagen de Universiteiten dat indien het hof heeft bedoeld dat de Universiteiten bij gebreke van betaling van het instellingscollegegeld direct tot incasso overgaan, zelfs wanneer de student een rechtsmiddel heeft aangewend, dit oordeel onbegrijpelijk is in het licht van hetgeen de Universiteiten daarover hadden aangevoerd. Dit geldt ook voor het hierop voortbouwende oordeel in (rov. 2.6 van) het tweede tussenarrest,
4.8.
Zoals in paragraaf 2 van deze conclusie is uiteengezet, stellen de instellingsbesturen op grond van art. 7.46 lid 2 WHW het tarief van het instellingscollegegeld vast. Het tijdstip waarop het instellingscollegegeld verschuldigd wordt, kan worden afgeleid uit het eerste lid van art. 7.43 WHW: “een student is voor elk studiejaar dat hij door het instellingsbestuur voor een opleiding is ingeschreven, aan de desbetreffende instelling wettelijk collegegeld of instellingscollegegeld verschuldigd”. De inschrijving door het instellingsbestuur – niet het verzoek daartoe − is bepalend voor het tijdstip waarop de student het instellingscollegegeld verschuldigd wordt. Art. 7.37 WHW schrijft voor dat het college van bestuur niet tot inschrijving overgaat dan nadat het bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld is of wordt75.voldaan. Kortom, de WHW eist betaling of een schuldigverklaring vooraf, d.w.z. vóórdat het instellingsbestuur tot inschrijving overgaat. Zolang aan het vereiste van betaling of een schuldigverklaring vooraf niet is voldaan, blijft het verzoek om inschrijving als student bij het college van bestuur ‘hangen’.
4.9.
De redenering van SCAU, dat van aspirant-studenten in redelijkheid niet mag worden gevergd dat zij, om een beslissing van het CBHO te kunnen uitlokken, via Studielink een verzoek tot inschrijving doen en zich genoodzaakt zien tot betaling vooraf, althans tot het afgeven van een schuldigverklaring (met machtiging tot incasso), en daarmee het risico nemen dat zij het (in hun ogen: te hoge) instellingscollegegeld (moeten) betalen, vindt − tot op zekere hoogte − steun in het arrest Leenders/gem. Ubbergen waarnaar SCAU heeft verwezen; zie over dat arrest alinea 3.25 hiervoor.
4.10.
De klacht onder 1.1 en 1.2 komt mij juist voor. Wanneer het college van bestuur schriftelijk een (afwijzend) antwoord geeft op het verzoek van een aspirant-student of hij bij inschrijving als volgtijdig student voor korting op het vastgestelde tarief van het instellingscollegegeld in aanmerking mag komen (vanwege zijn financiële draagkracht, omdat die student de opbouw van het tarief onvoldoende transparant vindt, of om welke reden dan ook), is sprake van een ‘beslissing’ die genomen is op grond van de WHW. Indien de aspirant-student tegen die beslissing bezwaar maakt, is de beslissing op bezwaar aan te merken als een appellabele ‘beslissing’ zoals bedoeld in art. 7:66 lid 1 WHW. Tegen deze beslissing op bezwaar staat voor de belanghebbende beroep open op het CBHO. Er is voor de burgerlijke rechter dan geen reden meer om aanvullende rechtsbescherming te verlenen.
4.11.
SCAU stelt, in haar verweer in cassatie, dat van een beslissing in de zin van art. 7.66 lid 1 WHW eerst sprake kan zijn nadat de student is ingeschreven. Die zienswijze lijkt mij niet juist en ook geen juiste weergave van de rechtspraak van het CBHO hieromtrent. Wanneer een student of aspirant-student (per email, per telefoon of zelfs per brief) aan het college van bestuur van een universiteit inlichtingen verzoekt (“is het bij uw universiteit mogelijk om te worden ingeschreven als volgtijdig student voor een lager bedrag dan het door u vastgestelde instellingscollegegeld?” e.d.) en het college van bestuur vervolgens de gevraagde inlichtingen verstrekt, is sprake van een feitelijke handeling; niet van een ‘besluit’ in de zin van art. 1:2 Awb (wat betreft de openbare universiteiten) noch van een ‘beslissing’ in de zin van art. 7.66 lid 1 WHW. Dit is anders, wanneer een student of aanstaande student (via Studielink) een verzoek indient tot inschrijving als volgtijdig student en afzonderlijk bij het college van bestuur een verzoek indient om hem een lager bedrag dan het vastgestelde tarief van het instellingscollegegeld in rekening te brengen (of, zo dit bedrag reeds is betaald, een gedeelte hiervan terug te geven). Hij kan bovendien het college van bestuur verzoeken, met de inschrijving of met het gebruikmaken van de machtiging tot incasso te wachten totdat (onherroepelijk) een beslissing is genomen op het verzoek om korting op, of een bezwaar tegen, het vastgestelde tarief.
4.12.
Het hof heeft in de bestreden rechtsoverweging dit wettelijke stelsel van beroepsmogelijkheden miskend. De rechtsklacht is daarom gegrond en het tweede tussenarrest komt in aanmerking voor vernietiging. De door het hof aangehaalde uitspraak van het CBHO van 7 mei 2012 (nr. 2011/182) maakt dit niet anders. In die uitspraak oordeelt het CBHO dat een brief van het hoofd van de Centrale Studentenadministratie namens het college van bestuur waarin aan appelante is medegedeeld dat zij indien zij zich inschrijft voor een tweede master-studie het hoge instellingscollegegeld verschuldigd is, niet een voor bezwaar vatbaar besluit bevatte. Inschrijving was op dat moment feitelijk nog niet mogelijk en de brief was niet gericht op het in het leven roepen van enig rechtsgevolg. Met andere woorden: de brief had slechts de status van een verstrekte inlichting.
4.13.
Aan de voorwaarde waaronder de klacht onder 1.3 is ingediend is niet voldaan; deze klacht mist feitelijke grondslag. De klachten onder 1.4 behoeven geen bespreking meer indien de klacht onder 1.1 slaagt. Hetzelfde geldt voor de daarop voortbouwende klacht onder 2.1.
4.14.
De klacht onder 2.2 verwijst naar de stellingen van de Universiteiten:
- dat het niet betalen van het verschuldigde instellingscollegegeld ten hoogste kan leiden tot beëindiging van de inschrijving van de desbetreffende student;
- dat indien tegen het besluit waarbij het verschuldigde collegegeld wordt vastgesteld een rechtsmiddel wordt aangewend, de Universiteiten op grond van art. 7.37 WHW niet tot inschrijving overgaan dan nadat het collegegeld is voldaan;
- dat de student niet verplicht is het collegegeld te betalen zolang de inschrijving niet is voltooid.
Het hof spreekt van “alle daaraan door Studielink verbonden risico’s van het voltooien van die procedure en het in beginsel verschuldigd worden van instellingscollegegeld”. Bij dat oordeel verdient aantekening dat een student pas instellingscollegegeld verschuldigd wordt zodra hij wordt ingeschreven door het college van bestuur. Weliswaar verlangt de aanvraagprocedure via Studielink dat vóór de inschrijving het (instellings)collegegeld moet zijn voldaan, althans een schuldigverklaring moet zijn afgegeven, maar de Universiteiten stellen dat zij met de inschrijving wachten tot na afloop van de procedure bij het CBHO. Indien die stelling juist is, loopt de aspirant-student geen risico. De motiveringsklacht van onderdeel 2.2 is daarom gegrond.
4.15.
Onderdeel 3 is gericht tegen rov. 2.7 van het tweede tussenarrest en bouwt voort op de onderdelen 1 en 2. Deze klacht behoeft geen afzonderlijke bespreking.
Overige klachten van de Universiteiten
4.16.
Onderdeel 4 is gericht tegen de beslissing in rov. 2.6 en 2.7 in het tweede tussenarrest, dat een deel van de gronden van de vorderingen van SCAU alsnog inhoudelijk aan de orde zal moeten komen. Onder 4.1 - 4.3 klagen de Universiteiten dat het hof heeft miskend:
- dat het SCAU in haar vorderingen niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat de vorderingen van SCAU betrekking hebben op een zeer groot aantal onderling sterk verschillende situaties, waardoor de daarmee gemoeide belangen zich niet lenen voor bundeling via één collectieve actie (klacht 4.1);
- dat het SCAU in haar vorderingen niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat SCAU niet heeft voldaan aan de verplichting tot voorafgaand overleg als bedoeld in art. 3:305a lid 2 BW (klacht 4.2);
- dat het SCAU in haar vorderingen niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat onvoldoende samenhang bestaat tussen de statutaire doelstellingen van SCAU en de door haar ingestelde vorderingen; de Universiteiten tekenen hierbij aan dat SCAU onvoldoende activiteiten ontplooit op het gebied van haar statutaire doelstellingen (klacht 4.3).
Indien het hof het bovenstaande niet heeft miskend, maar geacht moet worden deze verweren te hebben verworpen, heeft het hof volgens de Universiteiten dit oordeel ontoereikend gemotiveerd.
4.17.
Als onderdeel 1.1 van het principaal beroep slaagt en het incidenteel beroep wordt verworpen, behoeven deze klachten geen bespreking meer. De drie rechtsklachten in onderdeel 4 hebben alle betrekking op de vereisten welke in art. 3:305a BW aan de eisende partij in een groepsactie worden gesteld. De eerste klacht refereert aan de maatstaf in het arrest van 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756, NJ 2011/473 m.nt. H.J. Snijders. Aan het vereiste dat de ingestelde vordering strekt tot bescherming van soortgelijke belangen van andere personen, als bedoeld in art. 3:305a BW, is voldaan “indien de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van die belanghebbenden kan worden bereikt”. De tweede klacht refereert aan de maatstaf in art. 3:305a lid 2 BW76.. Aan een inhoudelijke beoordeling van deze drie klachten kom ik niet toe, omdat beroep in cassatie niet openstaat voor hem, die zijn bezwaren kan doen herstellen door dezelfde rechter bij wie de zaak heeft gediend (art. 399 Rv). De subsidiaire motiveringsklacht is voorwaardelijk voorgedragen en mist naar mijn mening feitelijke grondslag.
4.18.
Onder 4.4 voeren de Universiteiten aan dat het hof heeft miskend dat SCAU in ieder geval niet-ontvankelijk behoort te worden verklaard in haar vordering onder VI ten aanzien van de drie bijzondere universiteiten77., omdat de rechtsverhouding tussen deze universiteiten en studenten niet wordt beheerst door ‘algemeen verbindende voorschriften’, maar door een privaatrechtelijke overeenkomst. Ook deze klacht stuit m.i. af op het bepaalde in art. 399 Rv.
4.19.
Onder 4.5 verwijten de Universiteiten het hof zijn taak als appelrechter te hebben miskend, omdat het hof niet is ingegaan op hun verweer dat de vordering onder VII onbegrijpelijk en onvoldoende specifiek is78.. Ook deze klacht stuit af op het bepaalde in art. 399 Rv: het hof is nog helemaal niet toegekomen aan een beoordeling van de afzonderlijke voorzieningen die SCAU had gevorderd. De klacht faalt ook om een andere reden. Inzet van het debat is steeds geweest dat SCAU van mening is dat het tarief van het instellingscollegegeld de werkelijk te maken kosten van het onderwijs in de desbetreffende studierichting niet mag overschrijden. Indien slechts een gedeelte van het onder VII gevorderde voor toewijzing in aanmerking zou komen omdat de reikwijdte van het te geven rechterlijk bevel anders te onbepaald zou zijn, kan het hof − binnen de grenzen van de vordering − de omschrijving van het te geven bevel preciseren of anderszins aanpassen.
4.20.
De slotsom is dat het principaal middel onder 1.1 slaagt en dat het incidenteel middel faalt. Het bestreden tweede tussenarrest zal niet in stand kunnen blijven; het lot van het eerste tussenarrest waarin het hof inlichtingen heeft gevraagd kan dan in het midden blijven. Het komt mij voor, dat de Hoge Raad de zaak zelf zou kunnen afdoen op basis van het ingestelde hoger beroep, door de grieven van SCAU te verwerpen en het vonnis in eerste aanleg (houdende niet-ontvankelijkverklaring van SCAU in haar vorderingen) te bekrachtigen.
5. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het incidenteel cassatieberoep en, op het principaal cassatieberoep, tot vernietiging van in ieder geval het bestreden tussenarrest van 26 augustus 2014 en, opnieuw rechtdoende op het ingestelde hoger beroep, tot bekrachtiging van het vonnis in eerste aanleg van 9 januari 2013.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
A-G
Voetnoten
Voetnoten Conclusie 22‑01‑2016
Wet van 4 februari 2010, Stb. 119, tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en enige andere wetten onder meer in verband met de verbetering van het bestuur bij de instellingen voor hoger onderwijs, de collegegeldsystematiek en de rechtspositie van studenten (versterking besturing).
Met volgtijdig (volgtijdelijk) is bedoeld: een tweede studie nadat een eerste gelijkwaardige studie is afgerond.
Vgl. s.t. namens SCAU, blz. 3 – 4; zie ook de memorie van grieven van SCAU blz. 5.
De samenvatting is ontleend aan het tussenarrest van 11 februari 2014 onder 2.3.
Rb. Amsterdam 14 december 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BU8437.
Rb. Amsterdam 9 januari 2013, ECLI:NL:RBAMS:2013:BY8038.
Onder verwijzing naar HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, NJ 2012/241 m.nt. H.J. Snijders (Staat/vreemdelingenorganisaties).
Onder verwijzing naar HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 m.nt. M. Scheltema (Leenders/gem. Ubbergen), rov. 3.4.4.
Gerechtshof Amsterdam 11 februari 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:420.
Gerechtshof Amsterdam 26 augustus 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:3549.
Zie art. 401a lid 2 Rv.
Zie art. 7.1 lid 1 WHW; R.G. Louw, Het Nederlands hoger onderwijsrecht. Een thematisch commentaar op de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, diss. 2011, blz. 44 – 48.
Het instellingsbestuur is bij de openbare universiteiten: het college van bestuur; bij de bijzondere universiteiten: het orgaan dat als zodanig in de statuten is aangewezen (art. 1.1 WHW).
Anders dan het hof in rov. 2.15 en 2.17 van het eerste tussenarrest nog veronderstelde, kan juridisch niet worden gesproken van een student die zichzelf inschrijft.
Zie voor het wettelijk collegegeld voor een student die vóór zijn afstuderen (dus niet volgtijdelijk, maar ernaast) een tweede studie gaat volgen: art. 7.48 WHW.
Een overzicht van argumenten vóór en tegen is te vinden in de Memorie van Antwoord, Kamerstukken I 2009-2010, 31 821, C, blz. 3 – 14, en in de gedingstukken. De discussie gaat in belangrijke mate over de vraag of het instellingscollegegeld de werkelijke kosten van een opleiding overstijgt en of van studenten in ‘goedkope’ studierichtingen kan worden gevergd dat zij bijdragen in de kosten van ‘dure’ studierichtingen. Het hof noemt in rov. 2.2.1 een gemiddeld instellingscollegegeld van € 11.980,- per jaar (studiejaar 2012/13). In feite lopen de bedragen per studierichting sterk uiteen; zie laatstelijk par. III van de brief van de minister van OCW van 4 maart 2015 (Kamerstukken II 24 724, nr. 136), met daarbij gevoegd de Derde monitor beleidsmaatregelen (2014) waarin ook cijfermateriaal is te vinden. Zie voor een evaluatie van de effecten van de ‘Wet versterking besturing’: brief van de minister van OCW van 5 december 2013, Kamerstukken II 2013-2014, 33 824, nr. 1, met bijlage.
Zie R.G. Louw, Het Nederlands hoger onderwijsrecht, reeds aangehaald, blz. 293 e.v. over de inschrijving en blz. 312 e.v. over de betaling van collegegeld.
Zie bijv. ABRvS 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4735, JB 2007/212.
Als voorwaarde voor bekostiging van overheidswege is dit van overeenkomstige toepassing verklaard op bijzondere universiteiten: zie art. 7:59b WHW.
Vgl. R.G. Louw, Het Nederlands hoger onderwijsrecht, reeds aangehaald, blz. 294: “De inschrijving zelf heeft voor zover het een openbare universiteit betreft het karakter van een formeel eenzijdige beschikking en voor zover het een bijzondere universiteit of hogeschool betreft, van een civielrechtelijke (onderwijs-)overeenkomst.”
Zie ABRvS 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4273; M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, 2013, blz. 211 - 212. In ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, JB 2014/202 m.nt. L.J. Timmermans (na conclusie Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2014:2260), heeft de Afdeling zijn rechtspraak over art. 1:1, lid 1 onder b, Awb verduidelijkt. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee (door de Afdeling Bestuursrechtspraak nader uitgewerkte) cumulatieve vereisten is voldaan.
MvT, Kamerstukken II 2008-2009, 31 821, nr. 3, blz. 19 - 23.
De leden en plaatsvervangend leden worden bij Koninklijk Besluit benoemd en moeten voldoen aan de wettelijke vereisten voor benoeming tot rechter. Zie nader over het CBHO: de website van dit college (www.cbho.nl) en R.G. Louw, Het Nederlands hoger onderwijsrecht, reeds aangehaald, blz. 488 – 495. De rechtseenheid binnen het bestuursrecht is in zoverre gewaarborgd dat thans verscheidene leden van de ABRvS bij wijze van nevenfunctie deel uitmaken van het CBHO.
Geen verplichte procesvertegenwoordiging, laag griffierecht (art. 7.67 WHW).
Advies van de Raad van State en nader rapport, Kamerstukken II 2005-2006, 30 588, nr. 4, blz. 16-17 resp. blz. 19. Zie ook de MvT, Kamerstukken II 2005-2006, 30 588, nr. 3, blz. 27 – 33.
Kamerstukken II 2008-2009, 31 821, nr. 4 (punt 4.b).
Ten overvloede: art. 112 Gw bepaalt:“1. Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen.2. De wet kan de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, opdragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. De wet regelt de wijze van behandeling en de gevolgen van de beslissingen”.
Zie ook het nader rapport, Kamerstukken II 2008-2009, 31 821, nr. 4, blz. 11: “Bij het streven naar één extern college, waartoe de student zich in geval van beroep kan wenden, wordt geen afbreuk gedaan aan artikel 112 van de Grondwet, omdat een student altijd het recht behoudt zich tot de burgerlijke rechter te wenden.”
MvT, Kamerstukken II 2008-2009, 31 821, nr. 3, blz. 67.
Zie art. 1:3, art. 1:5; art. 6:1 – 6:5, art. 7:1 en art. 8:1 Awb. Op deze hoofdregel bestaan enkele wettelijke uitzonderingen; zie bijv. art. 1:1 lid 3 Awb.
In de ruime betekenis die art. 6:2 Awb aan het woord ‘besluit’ geeft.
Zie onder meer: CBHO 22 juli 2011, nr. 2011/045. Het tarief wordt veelal vastgelegd in een reglement of andere algemene regeling.
Ex grege: CBHO 20 maart 2014, nr. 2013/216 (toetsing aan art. 2 Eerste Protocol EVRM en art. 13 IVESC, aan het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel); CBHO 23 september 2015, nr. 2015/102 (toetsing aan art. 2 Eerste Protocol EVRM).
Nadien herhaald in, onder meer: CBHO 23 september 2015, nr. 2015/102; CBHO 9 oktober 2015, nr. 2014/278; CBHO 5 november 2015, nr. 2015/104.
Zie: CBHO 16 februari 2015, nr. 2014/183; CBHO 9 oktober 2015, nr. 2014/278; CBHO 5 november 2015, nr. 2015/104.
Zie art. 7.66 lid 2 WHW.
Zie in gelijke zin: CBHO 23 mei 2014, nr. 2013/229 met een vervolg in CBHO 16 december 2014, nr. 2014/150 (betreffende een beslissing van de V.U.). Zie ook: CBHO 5 december 2011, nrs. 2011/102 en 103 (Universiteit van Tilburg).
Wel over toelating tot een bijzondere school (Maimonides): HR 22 januari 1988, NJ 1988/891.
Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 13 december 2011, ECLI:NL:GHSHE 2011:BU7839.
De overige op blz. 13-14 van de s.t. door SCAU genoemde uitspraken staan m.i. te ver af van de problematiek van het instellingscollegegeld.
Deze ‘objectum litis-leer’ geldt sinds het arrest Guldemond/Noordwijkerhout: HR 31 december 1915, NJ 1916, blz. 407, AB Klassiek 2, m.nt. Konijnenbelt. Over dit arrest: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), De burgerlijke rechter in het publiekrecht, Deventer: Wolters-Kluwer 2015.
Zie rov. 2.7 van het tussenarrest van 11 februari 2014.
Indien de burgerlijke rechter zich onbevoegd zou verklaren om kennis te nemen van de zaak, zou hij zelfs niet kunnen nagaan of aanvullende rechtsbescherming nodig is.
Zie onder meer: HR 25 november 1977, ECLI:NL:HR:1977:AC6111, AB 1978/1 (Plassenschap Loosdrecht); noot C.J.H. Brunner onder HR 2 februari 1979, ECLI:NL:HR:1979:AB7312, NJ 1979/581; HR 17 juni 1983, ECLI:NL:HR:1983:AG4618, AB 1984/38 m.nt. J.R. Stellinga; HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, AB 1992/301 (Changoe/Staat); HR 17 oktober 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD3135, NJ 2009/91 m.nt. M.R. Mok, AB 2010/259 m.nt. G.A. van der Veen.
Zie voor een bijzondere rechtsgang in de strafsector: HR 3 april 1987, ECLI:NL:HR:1987:AB8386, NJ 1987/744 m.nt. W.H. Heemskerk; HR 10 oktober 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2454, NJ 1998/65.
Vgl. J.A.M. van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak, 2015, blz. 25 – 29 en 33 – 42; Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken bestuursrecht, 2014, blz. 705 – 710.
Zie EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986/102 m.nt. E.A. Alkema, AB 1986/1 m.nt. E.M.H. Hirsch Ballin (van Benthem) en EHRM 19 april 1994, NJ 1995/462 m.nt. E.A. Alkema (Van der Hurk).
HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO3167, NJ 2005/131, AB 2004/439 m.nt. G.A. van der Veen.
HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, AB 1992/301, reeds aangehaald.
HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO9556, NJ 2005/152 m.nt. TK, AB 2005/399 m.nt. FvO, rov. 3.3.1 en 3.3.3.
Van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 2014, blz. 75 – 78; M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, 2013, blz. 245 – 254.
HR 21 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU4548, NJ 2006/271, AB 2007/106 m.nt. P.J. Huisman. Zie voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en belastingrechter: HR 21 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU4548, NJ 2006/271, rov. 3.4.2.
Zie onder meer: HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756, NJ 2011/473 m.nt. H.J. Snijders; HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549, NJ 2010/388 m.nt. E.A. Alkema; Groene Serie, Vermogensrecht, losbl., art. 3:305a BW, aant. 8 – 10 (A.W. Jongbloed); SDU Commentaar Burgerlijk Wetboek, art. 3:305a, aant. C.1.2 (I.N. Tzankova en C.M. Verhage).
HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, NJ 2012/241 m.nt. H.J. Snijders, rov. 4.4 – 4.5.
HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296.
Zie hierover ook: B.P. Vermeulen en P.J.J. Zoontjes, Het ‘algemene’ bestuursrecht en het ‘bijzondere’ onderwijsrecht, Preadvies VAR Vereniging voor Bestuursrecht, 2000, blz. 103. Vgl. blz. 108 e.v. over het bijzonder onderwijs.
In de s.t. namens de Universiteiten (blz. 8 – 9) is wel betoogd “dat de verschuldigdheid van instellingscollegegeld en de bevoegdheid om dit [d.w.z. de hoogte van het bedrag, noot A-G] vast te stellen ook ten aanzien van de bijzondere universiteiten uit de wet voortvloeit”.
Het CBHO treedt niet op als een door partijen zelf aangewezen arbiter of bindend adviseur.
Er bestaat een precedent: art. 8:73 (oud) Awb, waarin zowel de (algemene) bestuursrechter als de burgerlijke rechter bevoegd werd geacht over bepaalde schadeclaims te beslissen; zie thans art. 8:88 Awb.
De term komt onder meer voor in art. 89 lid 4 Grondwet en art. 1:3 lid 4 Awb. Zie ook de memorie van antwoord in appel van zes van de Universiteiten (mr. Pors), blz. 17.
In de hier bestreden overwegingen gaat het hof ervan uit dat SCAU opkomt voor de gebundelde belangen van anderen; de vraag of SCAU ook een eigen belang dan wel een algemeen belang vertegenwoordigt komt eerst aan de orde in rov. 2.18 en 2.19.
Zie T&C Algemene wet bestuursrecht, aant. 4 bij art. 8:2 (Borman); Schlössels/Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, 2010, blz. 1445; R.M. van Male, Aanvullende rechtsbescherming tegen bestuurswetgeving, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), De burgerlijke rechter in het publiekrecht, 2015, blz. 165 – 178.
Asser Procesrecht/Korthals Altes en Groen, 7, 2015/185.
Vgl. s.t. namens SCAU, blz. 6.
Behoudens enkele, hier niet ter zake doende uitzonderingen; zie art. 7.66 lid 2 WHW.
Belanghebbend in de zin van het overeenkomstig van toepassing verklaarde artikel 8:1 Awb.
Rov. 2.16 - 2.19 van het tussenarrest van 11 februari 2014.
Zie alinea 2.26 hiervoor. Zie voor het standpunt van SCAU in appel: MvG blz. 28 – 33.
S.t. namens SCAU, blz. 7.
HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165, m.nt. M. Scheltema (Leenders/Ubbergen), rov. 3.4.2 - 3.4.4.
Zie de samenvatting daarvan in rov. 2.17 van het eerste tussenarrest.
En ook uit (door de Universiteiten in appel aangehaalde) uitspraken van het CBHO.
Zie art. 7:42 lid 2 WHW, besproken in alinea 2.4 hiervoor.
Het woord “wordt” in art. 7:37 WHW slaat op de volmacht tot afschrijving van het verschuldigde instellingscollegegeld in termijnen.
Zie daarover: Groene Serie Vermogensrecht, art. 3:305a BW, aantek. 21 (A.W. Jongbloed).
Bedoeld is de vordering tot onverbindendverklaring althans buitenwerkingstelling van de besluiten tot vaststelling van het tarief; zie CvD Universiteiten in eerste aanleg, punt 38.
Zie CvD Universiteiten in eerste aanleg, punten 39 – 40.
Beroepschrift 20‑02‑2015
Hoge Raad der Nederlanden
Datum zitting: 20 februari 2015
CONCLUSIE VAN ANTWOORD tevens houdende
(DEELS: VOORWAARDELIJK) INCIDENTEEL CASSATIEBEROEP
inzake
Stichting Collectieve Actie Universiteiten,
een stichting gevestigd te Amsterdam (‘SCAU’),
verweerder in cassatie,
tevens eiser in het (deels voorwaardelijke) incidentele cassatieberoep,
advocaten: mrs. P.A. Fruytier en J.F. de Groot
tegen:
- 1.
Universiteit Leiden,
een publiekrechtelijke rechtspersoon, gevestigd te Leiden (‘UL’),
- 2.
Rijksuniversiteit Groningen,
een publiekrechtelijk rechtspersoon, gevestigd te Groningen (‘RUG’),
- 3.
Stichting Katholieke Universiteit van Brabant, h.o.d.n. Tilburg University,
een stichting, gevestigd te Tilburg (‘TU’),
- 4.
Universiteit van Amsterdam,
een publiekrechtelijke rechtspersoon, gevestigd te Amsterdam (‘UvA’)
- 5.
Universiteit Maastricht,
een publiekrechtelijke rechtspersoon, gevestigd te Maastricht (‘UM’),
- 6.
Universiteit Utrecht,
een publiekrechtelijke rechtspersoon, gevestigd te Utrecht (‘UU’)
- 7.
Stichting VU-VUmc h.o.d.n. Vrije Universiteit,
een vereniging, gevestigd te Amsterdam (‘VU’), en
- 8.
Stichting Katholieke Universiteit h.o.d.n. Radboud Universiteit Nijmegen,
een stichting gevestigd te Nijmegen (‘RUN’),
eisers tot cassatie,
tevens verweerders in het (deels voorwaardelijke) incidentele cassatieberoep (de ‘Universiteiten’),
advocaat: mr. M.W. Scheltema
Edelhoogachtbaar college!
I.
Aangezien door de bestreden uitspraken het recht niet op de daartoe in het middel van Universiteiten aangevoerde gronden is geschonden of wezenlijke vormen zijn verzuimd, concludeert SCAU in het principale beroep tot verwerping; met zodanige verdere beslissing ten aanzien van de kosten als de Hoge Raad juist zal achten. SCAU vordert voorts dat de toe te wijzen proceskostenvergoeding wordt vermeerderd met de wettelijke rente daarover, te rekenen vanaf veertien dagen na de datum van het arrest van de Hoge Raad.
II.
SCAU stelt hierbij incidenteel cassatieberoep in tegen de uitspraken van het hof en voert daartoe aan het volgende:
Middel van cassatie
Schending van het recht en/of verzuim van wezenlijke vormen doordat het hof heeft overwogen en beslist als in de uitspraak is weergegeven, zulks op de volgende, mede in hun onderlinge samenhang in aanmerking te nemen gronden:
1. Burgerlijke rechter steeds naast CHBO bevoegd en ontvankelijk
1.0.
Het hof oordeelt in rov. 2.7, 2.14 en 2.16 van zijn tussenarrest van 11 februari 2014 (‘TA-I’) als volgt:
- (i)
De bevoegdheid van de burgerlijke rechter wordt bepaald door het recht waarin de aanlegger vraagt beschermd te worden (rov. 2.7 TA-I).
- (ii)
SCAU baseert haar vorderingen (onder meer) op een onrechtmatige daad van de Universiteiten jegens de studenten wier belangen zij behartigt (rov. 2.7 TA-I).
- (iii)
De rechtbank heeft zich in haar vonnis d.d. 9 januari 2013 (het ‘vonnis’) op goede grond bevoegd geacht kennis te nemen van SCAU's vorderingen (rov. 2.7 TA-I).
- (iv)
Op grond van art. 7.66 Wet op het Hoger en Wetenschappelijk onderwijs (‘WHW’) is het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (‘CBHO’) bevoegd kennis te nemen van het beroep van een student tegen een beslissing van een orgaan van een Universiteit die jegens hem op grond van de WHW is genomen (‘WHW-beslissing’) (rov. 2.7 TA-I).
- (v)
Het kan niet worden aanvaard dat het een student zonder meer vrijstaat te kiezen of hij de burgerlijke rechter of het CBHO wil adiëren (rov. 2.7 TA-I).
- (vi)
Ook in een geval als dit geldt dat de burgerlijke rechter een student — of in ditgeval SCAU — los van zijn bevoegdheid om van het geschil kennis te nemen, niet ontvankelijk dient te verklaren in zijn vorderingen indien en voor zover de rechtsgang voor het CBHO een student voldoende rechtsbescherming biedt met betrekking tot vorderingen die een student op grond van art. 7.66 WHW aan het CBHO kan voorleggen (rov. 2.7 TA-I).
- (vii)
In zoverre gaat de door de Hoge Raad ontwikkelde specialisatiegedachte voor. De Wet versterking besturing1. beoogt daarin geen verandering te brengen (rov. 2.7 TA-I).
- (viii)
De bijzondere universiteiten hebben geen gebruik gemaakt van de in art. 7.68 WHW gegeven mogelijkheid om in afwijking van art. 7.66 WHW een college van beroep voor het bijzonder onderwijs in te stellen. Voor de studenten van de bijzondere universiteiten staat dus, gelijk aan de studenten van de andere universiteiten, de rechtsgang naar het CBHO open (rov. 2.14 TA-I).
- (ix)
Dat volgens SCAU de uitspraken van het CBHO met betrekking tot de aard en toetsing van de vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten onjuist zijn, maakt niet dat enkel daardoor geoordeeld moet worden dat voor de studenten van de bijzondere universiteiten geen met behoorlijke waarborgen omklede rechtsgang open staat (rov. 2.14 TA-I).
- (x)
Indien en voor zover voor studenten een beroep op het CBHO openstaat mag van hen worden verlangd dat zij deze met voldoende rechtswaarborgen omklede bestuursrechtelijke weg volgen (rov. 2.16 TA-I).
- (xi)
Voor zover SCAU in de onderhavige procedure opkomt voor de belangen van studenten en deze studenten door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in hun vorderingen, geldt hetzelfde voor de daarvan afgeleide vorderingen van SCAU (rov. 2.16 TA-I).
1.1.
Met de hiervoor onder 1.0 sub (i) – (xi) weergegeven overwegingen — en met name de overwegingen als bedoeld in (iv) – (xi) – heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof miskent dat art. 7.66 WHW geen exclusieve rechtsgang naar het CBHO behelst ter bestrijding door een betrokkene van een WHW-beslissing.
Naast de door art. 7.66 WHW opengestelde rechtsgang naar het CBHO staat, althans als uitgangspunt, immers ook de rechtsgang naar de burgerlijke rechter open, indien die betrokkene — of een mede ter bescherming van zijn belangen optredende art. 3:305a BW-stichting of -vereniging — bescherming wenst in een van zijn burgerlijke rechten en de burgerlijke rechter in dat kader over (de rechtmatigheid van) een WHW-beslissing of de verbindendheid of rechtmatigheid van de daaraan ten grondslag liggende vaststellingsbesluiten moet oordelen.2. Daarvan is in dit geval sprake, nu SCAU haar vordering baseert op onrechtmatige daad en in dat kader de verbindendheid resp. rechtmatigheid van de aan de WHW-beslissingen ten grondslag liggende vaststellingsbesluiten voor het studiejaar 2011–2012 en 2012–20133. aan de orde stelt.
1.2.
In ieder geval miskent het hof met zijn onder 1.0 sub (i) – (xi) weergegeven overwegingen — en met name die bedoeld onder 1.0 sub (iv) – (ix) — dat art. 7.66 WHW geen exclusieve rechtsgang naar het CBHO behelst ter bestrijding van een door een bijzondere universiteit (VU, RUN en TU) genomen WHW-beslissing of daaraan ten grondslag liggende vaststellingsbesluiten van die bijzondere universiteiten.
1.3.
Voor zover het hof er bij zijn oordeel vanuit is gegaan dat de vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten een algemeen verbindend voorschrift zijn, heeft het hof eveneens blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting Bijzondere universiteiten kunnen in verband met hun privaatrechtelijke grondslag immers geen algemeen verbindende voorschriften uitvaardigen.
2. CBHO biedt geen voldoende bescherming voor toetsing vaststellingsbesluiten
2.0.
Het hof oordeelt in rov. 2.10–2.12 als volgt:
- (i)
Aan de eis van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is in zijn algemeenheid voldaan in het geval
- (i)
samengevat, aan de basiseisen voor eerlijke en onafhankelijke rechtspraak is voldaan en
- (ii)
het desbetreffende rechtsmiddel effectief is (rov. 2.10).
- (ii)
SCAU voert ten onrechte aan dat de rechtsgang voor het CBHO een niet met voldoende waarborgen omklede effectieve rechtsgang is, omdat het CBHO niet bereid is de verbindendheid van vaststellingsbesluiten te toetsen, nu
- a)
de rechtbank heeft overwogen dat uit de wetgeving niet is af te leiden dat de bevoegdheid om vaststellingsbesluiten te toetsen beperkt is.
- b)
uit de uitspraken van het CBHO ook niet blijkt dat het vaststellingsbesluiten niet wil of kan toetsen, omdat:
- —
op grond van het huidige art. 8.3 Awb geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift;
- —
uit de uitspraak van het CBHO van 25 juni 2013 (nr. 2013/009) volgt dat het CBHO bereid is tot gemotiveerde, exceptieve toetsing van de verbindendheid van een vaststellingsbesluit;
- —
die toetsingsbereidheid bevestiging vindt in het feit dat het CBHO herhaaldelijk heeft uitgesproken dat het algemene verbindende voorschriften als zodanig niet kan toetsen.
In rov. 2.16 TA-I herhaalt het hof, kennelijk op de voorgaande overwegingen voortbouwend, dat het CBHO een met voldoende rechtswaarborgen omklede bestuursrechtelijke weg is.
2.1.
Het hof miskent met voornoemde overwegingen dat een (bestuursrechtelijke) rechtsgang eerst dan met voldoende waarborgen is omkleed indien daarin de grondslag van de voor beroep vatbare beslissing (hetzij een algemeen verbindend voorschrift hetzij een privaatrechtelijke regeling) ook op het punt van de verbindendheid resp. rechtmatigheid/geldigheid (op een voldoende effectieve en rechtsbescherming biedende wijze) wegens strijd met een (hogere) publiekrechtelijke regeling (ten volle) kan worden en wordt getoetst (‘exceptieve toets’). De rechtsgang bij het CBHO voldoet ten aanzien van de toetsing van de vaststellingsbesluiten niet aan die eis.4.
2.2.
Voor zover het hof het voorgaande niet heeft miskend, is 's hofs hiervoor in § 2.0 sub (ii) bedoelde oordeel in ieder geval onvoldoende, (begrijpelijk) gemotiveerd omdat:
- (i)
uit het feit dat niet uit de wetgeving blijkt dat de toetsingsbeperking ten aanzien van de verbindendheid van de vaststellingsbesluiten beperkt is, niet volgt dat het CBHO daartoe wél bevoegd is of zich daartoe bevoegd acht;
- (ii)
het feit dat op grond van art. 8.3 Awb geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt op geen enkele wijze bijdraagt aan de conclusie dat het CBHO die voorschriften wel exceptief toetst aan hogere publiekrechtelijke regelingen;
- (iii)
het CBHO in de uitspraak van 25 juni 2013 (nr. 2013/009) ten aanzien van de toetsing van de verbindendheid van het daar aan de orde zijnde vaststellingsbesluit van de VU enkel heeft overwogen dat ‘het aangevoerde geen grond [geeft] om aan de verbindendheid te twijfelen’ en daaruit5. niet zonder meer volgt dat het CBHO bereid is tot gemotiveerde, exceptieve toetsing van de verbindendheid of rechtmatigheid/geldigheid van die vaststellingsbesluiten, laat staan of, en zo ja in welke mate, het CBHO bereid is de vaststellingsbesluiten te toetsen aan een (hogere) publiekrechtelijke regeling, en
- (iv)
het feit dat het CBHO herhaaldelijk heeft uitgesproken dat het algemene verbindende voorschriften als zodanig niet kan toetsen niet op begrijpelijke wijze kan bijdragen aan de conclusie dat het CBHO bereid is de vaststellingsbesluiten te toetsen aan een (hogere) publiekrechtelijke regeling, nu daaruit hoogstens volgt dat het CBHO niet tot directe toetsing van de vaststellingsbesluiten bereid is.
2.3.
's Hofs hiervoor in § 2.0 sub (ii) weergegeven oordeel in is in ieder geval, althans temeer, onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd in het licht van de volgende door SCAU aangevoerde omstandigheden:
- (i)
Het CBHO verwerpt steeds de evident op exceptieve toetsing gerichte stelling van betrokkenen dat de WHW-beslissing niet in stand kan blijven, omdat niet aannemelijk is dat het instellingscollegegeld kostendekkend is met de overweging dat algemeen verbindende voorschriften als zodanig niet kunnen worden getoetst6.
- (ii)
Het CBHO ziet blijkens bestendige jurisprudentie slechts ruimte voor het buiten toepassing laten van een vaststellingsbesluit, indien strikte toepassing daarvan vanwege bijzondere omstandigheden kennelijk onredelijk is, waarbij bij die beoordeling grote terughoudendheid moet worden betracht.7.
In het licht hiervan valt immers zonder nadere, ontbrekende, motivering in ieder geval, althans te minder, in te zien waarom uit de in § 2.0 sub (ii) bedoelde omstandigheden zou blijken dat het CBHO wel tot (effectieve en/of voldoende rechtsbeschermende wijze) toetsing (ten volle) van de vaststellingsbesluiten aan (hogere) publiekrechtelijke regelingen bereid is.
2.4.
In ieder geval is 's hofs in onderdeel 2.0 weergegeven oordeel onvoldoende gemotiveerd voor zover het hof oordeelt dat het CBHO ook ter bestrijding van WHW-beslissingen en de daaraan ten grondslag liggende vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten een met voldoende waarborgen omklede en effectieve rechtsgang biedt. SCAU heeft er immers op gewezen dat
- (i)
de vaststellingsbesluiten van bijzondere universiteiten geen algemeen verbindende voorschriften zijn en studenten en de bijzondere universiteiten dus in een privaatrechtelijke rechtsbetrekking tot elkaar staan,8.
- (ii)
de vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten dus mede worden beheerst door het privaatrecht zoals de algemene voorwaardenregeling van afdeling 6.5.3 BW, Haviltex-uitleg en de redelijkheid en billijkheid9. en
- (iii)
het CBHO de WHW-beslissing en de vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten slechts toetst aan de hand van (beperktere) bestuursrechtelijke normen, waardoor een deel van hun privaatrechtelijke rechtsbetrekking aan de hand van onjuiste normen wordt getoetst of zelf geheel ongetoetst blijft.10.
's Hofs overwegingen kunnen niet op een begrijpelijke manier verklaren waarom het CBHO desondanks een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt ter bestrijding van de op privaatrechtelijke leest geschoeide WHW-beslissingen en vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten.
3. Vertegenwoordiging algemeen belang
3.0.
Het hof oordeelt in rov. 2.16 en 2.19 TA-I ten aanzien van SCAU's stelling dat SCAU als art. 3:305a BW-stichting ontvankelijk is, mede omdat op komt ter behartiging van een algemeen belang als volgt:
- (i)
Voor zover SCAU in de onderhavige procedure opkomt voor de belangen van studenten en deze studenten door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in hun vorderingen, geldt hetzelfde geldt voor de daarvan afgeleide vorderingen van SCAU (rov. 2.16 TA-I).
- (ii)
Het feit dat de statutaire doelstellingen van SCAU zijn gewijzigd om beter tot uitdrukking te brengen dat zij (ook) een eigen beiang en een algemeen belang behartigt, maakt niet dat zij zonder meer door de [burgerlijke] rechter dient te worden ontvangen in haar vorderingen. Of dat het geval is hangt in het bijzonder af van de aard van die vorderingen.
- (iii)
Alle vorderingen van de SCAU zien op belangen van studenten die een volgtijdige studie volgen of gaan volgen.
- (iv)
Niet kan worden gezegd dat SCAU in rechte optreedt ter behartiging van een algemeen belang, omdat geen van de vorderingen ziet op belangen met een zodanig algemeen karakter dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan. In SCAU's vorderingen komt niet tot uitdrukking dat zij streeft naar bescherming van het recht op onderwijs.
- (v)
SCAU kan niet in haar vorderingen worden ontvangen voor zover zij deze heeft ingesteld op grond van het algemeen belang of haar eigen belang, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld.
3.1.
Met deze overwegingen, en met name de onder 3.0 onder (i) – (iv) weergegeven overweging, heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. De vraag of een art. 3:305a BW-stichting of -vereniging ontvankelijk is in haar vorderingen, is immers in de eerste plaats afhankelijk van de vraag of de rechtsvordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt. SCAU is dus ontvankelijk indien haar vorderingen strekken tot bescherming van een krachtens haar statuten behartigd ‘algemeen’ belang — waarmee voldaan is aan het ‘gelijksoortige belang van andere personen’-criterium.
3.2.
Voor zover het hof dit niet heeft miskend, is 's hofs oordeel onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd. SCAU heeft erop gewezen dat zij blijkens art. 2 van haar statuten (onder b, c en d) mede streeft naar
- (i)
het Waarborgen van de toegang tot het volgtijdig onderwijs en
- (ii)
- (iii)
het verkrijgen van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden.11.
SCAU's vorderingen strekken, althans deels, (mede) tot bescherming van (een van) die algemene belangen. Dat geldt in ieder geval voor de vordering
- (a)
tot verklaring voor recht dat art. 7.46 WHW aldus moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld te allen tijde is beperkt tot de hoogte van het collegegeldkrediet,12. en/of
- (b)
tot verklaring voor recht dat art. 7.46 WHW zo moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld voorts is beperkt tot de hoogte van de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld is verschuldigd, tot het maximum van het collegegeldkrediet, en/of
- (c)
verklaring voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de integrale kosten van de volgtijdige opleiding, en/of
- (d)
verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn nut en noodzaak van de vaststellingsbesluiten aan volgtijdige studenten te bewijzen13. en/of
- (e)
onverbindendverklaring, althans buitenwerkingstelling van de vaststellingsbesluiten.14.
Deze vorderingen strekken er in de kern immers (ook) toe ter bescherming van het mede door art. 2 Eerste protocol EVRM, art. 14 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en art. 13 IVESCR gewaarborgde algemene belang van toegang tot het (volgtijdig) onderwijs te waarborgen dat een instellingscollegegeld per individuele studie niet hoger zal zijn dan de daarmee gemoeide kosten en het op grond van de Wet studiefinanciering van rijkswege beleenbare collegegeldkrediet. De gevorderde verplichting om nut en noodzaak van de vaststellingsbesluiten te bewijzen dient verder eveneens het algemene belang van verkrijging van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden.
3.3.
Voor zover het hof met zijn onder 3.0 sub (i) en/of (iii) weergeven overwegingen heeft geoordeeld dat alle vorderingen van de SCAU enkel zien op (directe vermogensrechtelijke) belangen van studenten die een volgtijdige studie volgen of gaan volgen en daarom als loutere bundeling van individuele belangen gelden, heeft het hof een onbegrijpelijk uitleg aan de processtukken gegeven, althans zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. De vorderingen strekken immers, naar in middelonderdeel 3.2 naar voren is gebracht, niet enkel tot behartiging van de (directe vermogensrechtelijke) belangen van studenten die een volgtijdige studie volgen of gaan volgen, maar strekken mede tot behartiging van het algemene belang van toegang tot (volgtijdig) onderwijs en verkrijging van transparantie omtrent de besteding door de onderwijsinstellingen van verkregen publieke en private gelden.
3.4.
Voor zover het hof heeft geoordeeld dat
- (i)
het waarborgen van de toegang tot het (volgtijdig) onderwijs en/of
- (ii)
toetsing van de vaststellingsbesluiten aan het verdragrechtelijk vastgelegde recht op onderwijs en/of
- (iii)
het verkrijgen van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden niet als algemene belangen kwalificeren, omdat zij niet zouden zien op belangen met een zodanig algemeen karakter dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan, heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
3.5
Het hof ziet er met dat oordeel aan voorbij dat de het fundamentele recht op toegang tot (volgtijdig) onderwijs wel een facet van vrijwel ieders bestaan vormt. Dat geldt in ieder geval voor de wens om transparantie te verkrijgen omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden.
3.6.
Althans miskent het hof dat van behartiging van een algemeen belang — en daarmee van voldoening aan het ‘gelijksoortig belang’-criterium -niet enkel sprake is als het behartigde belang een facet vormt van vrijwel ieders bestaan. Ook de waarborging van een fundamenteel recht, zoals het recht op (volgtijdig) onderwijs, en/of verkrijging van transparantie omtrent besteding van publieke en private geldt/gelden als algemeen belang. Het feit dat het behartigde fundamentele recht, naar zijn aard, een afgebakende — doch in zichzelf weer diffuse en in omvang onbekende — groep burgers regardeert (in dit geval: alle bestaande en toekomstige studenten van een volgtijdige studie) doet daaraan niet-zonder meer af.
3.7.
Met het slagen van deze klacht kan evenmin het oordeel in rov. 2.16 TA-I in stand blijven dat voor zover SCAU in de onderhavige procedure opkomt voor de belangen van studenten en deze studenten door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in hun vorderingen, hetzelfde geldt voor de daarvan afgeleide vorderingen van SCAU. SCAU vertegenwoordigt immers niet een louter van de belangen van de studenten afgeleid belang.
4. Restklacht met betrekking tot onvoorwaardelijk beroep
4.1
Met het slagen van (een van) de hiervoor in middelonderdeel 1–3 geformuleerde klachten kan evenmin in stand blijven 's hofs oordeel in rov. 2.1 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 (‘TA-II’) dat het hof geen aanleiding heeft terug te komen op eerder gegeven oordelen, voor zover deze rechtsoverweging inhoudt dat de door middelonderdeel 1–3 aangevallen overwegingen juist zijn. Voorts kan met het slagen van (een van) die klachten niet in stand blijven de overweging in rov. 2.8 TA-II (slotzin) dat aangezien. SCAU op de voet van artikel 3:305a BW mede optreedt voor aspirant-studenten, zij in zoverre ontvankelijk is in haar vordering, voor zover die ovenweging mede inhoudt dat SCAU niet ontvankelijk is voor zover zij opkomt voor studenten.
5. Voorwaardelijk cassatieberoep m.b.t. ontvankelijkheid aspirant-studenten
III
SCAU stelt voorts incidenteel cassatieberoep in tegen de uitspraken van het hof, zulks echter uitsluitend onder de voorwaarde dat (een van) de onderdelen van het principale beroep van de Universiteiten slaagt en voert daartoe aan het volgende middel van cassatie.
5.0.
Het hof oordeelt in rov. 2.6. TA-II ten aanzien van de ontvankelijkheid van aspirantstudenten als volgt:
- (i)
Ook een aanstaande student heeft recht op goede rechtsbescherming. Die bescherming bestaat uit een interne bezwaarmogelijkheid en een externe beroepsmogelijkheid. Zij kan alleen worden verwezenlijkt indien ten aanzien van de aspirant-student een besluit is genomen dat op enig rechtsgevolg is gericht.
- (ii)
De Universiteiten betogen dat een aspirant-student, alvorens zich in te schrijven dan wel de inschrijving te voltooien, een verzoek kan doen het instellingscollegegeld niet op hem van toepassing te verklaren, maar niet is gebleken dat een zodanig verzoek leidt tot de voor een bezwaar- en beroepsprocedure vereiste beslissing.
5.1.
Voor zover het hof met deze overwegingen heeft geoordeeld dat de rechtsgang naar het CBHO ook voor aspirant-studenten een exclusieve en met voldoende waarborgen omklede effectieve rechtsgang biedt, kan dat oordeel met het slagen van (een van) de klachten uit middelonderdeel 1 of 2 evenmin in stand blijven.
5.2.
Voor zover het hof met deze overwegingen, met name onder (ii), heeft geoordeeld dat indien een verzoek tot het niet van toepassing verklaren van het instellingscollegegeld op een aspirant-student zou leiden tot een voor een bezwaar- en beroepsprocedure vereiste beslissing, van de aspirant-student mag worden verwacht dat hij ter toetsing van de verbindendheid of rechtmatigheid/geldigheid van vaststellingsbesluiten wegens strijd met (hogere) publiekrechtelijke regelgeving verzoekt om zo'n ‘niet van toepassing’-verklaring, heeft het hof eveneens blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof miskent dat van een burger — of een (mede) namens hem optredende art. 3:305a-stichting of -vereniging — die de verbindendheid of rechtmatigheid/geldigheid van een algemeen verbindend voorschrift c.q. vaststellingsbesluit wenst voor te leggen aan de rechter niet mag worden gevergd dat hij zelf om een (bestuursrechtelijke) rechtsingang biedend besluit moet verzoeken.
Conclusie
SCAU vordert op grond van dit middel de vernietiging van de uitspraak, met zodanige verdere beslissing, mede ten aanzien van de kosten, als de Hoge Raad juist zal achten. SCAU vordert voorts dat de toe te wijzen proceskostenvergoeding wordt vermeerderd met de wettelijke rente daarover, te rekenen vanaf veertien dagen na de datum van het arrest van de Hoge Raad.
Advocaat
Voetnoten
Voetnoten Beroepschrift 20‑02‑2015
Wet van 4 februari 2010, Stb. 2010, 119.
Zie ook Dgv. § 2.2.9; MvG § 4.1–4.10 en Plta II § 1.1–1.8.
Zie o.a. MvG § 1.7.
Zie ook CvR § C.3.5 en MvG met name § 6.39 – 6.45.
Nog even afgezien van de onjuiste kwalificatie van het vaststellingsbesluit van de VU — een bijzondere universiteit — als algemeen verbindend voorschrift.
Dgv. § 2.2.8; CvR § C.3.4–3.5; MvG § 6.25 en 6.42–6.44 alsmede daar genoemde CBHO 7 mei 2012, 2011, 169; CBHO 22 juli 2011, 2011/045; CBHO 5 december 2011, 2011, 102 en 103 en CBHO 17 september 2012, 2012, 043.
Zie in voetnoot 6 en MvG § 6.28 aangehaalde jurisprudentie alsmede MvG § 6.29 en 6.42–6.43.
MvG § 6.14–6.17. Pita II § 2.3–2.5.
Pita II § 2.5.
MvG §6.18; Pita II § 2.5–2.13 en 2.16. Zie bijv. CBHO 16 december 2014, 2014, 150 rov. 2.3 en CBHO 23 mei 2014, 2013, 229 rov. 2.2.1.
MvG § 6.53. 6.55 en 6.57.
Zie CvR petitum onder I. Het hof gaat er in rov. 2.3 ten onrechte vanuit dat de vordering zou zien op hoogte van het wettelijk collegegeld.
Zie CvR petitum onder II–IV.
Zie CvR petitum onder VI sub A-H alsmede akte wijziging eis d.d. 12 oktober 2012 § 1.3.
Beroepschrift 25‑11‑2014
Heden, de [vijfentwintigste november] tweeduizendveertien, ten verzoeke van:
- 1.
De publiekrechtelijke rechtspersoon Universiteit Leiden, gevestigd te Leiden, hierna ook: LEI;
- 2.
de publiekrechtelijke rechtspersoon Rijksuniversiteit Groningen, gevestigd te Groningen, hierna ook: RUG;
- 3.
de stichting Stichting Katholieke Universiteit van Brabant, die de Universiteit van Tilburg, thans Tilburg University, in stand houdt, gevestigd te Tilburg, hierna ook: TU;
- 4.
de publiekrechtelijke rechtspersoon Universiteit van Amsterdam,
gevestigd te Amsterdam, hierna ook: UvA;
- 5.
de publiekrechtelijke rechtspersoon Universiteit Maastricht, gevestigd te Maastricht, hierna ook: UM;
- 6.
de publiekrechtelijke rechtspersoon Universiteit Utrecht, gevestigd te Utrecht, hierna ook: UU;
- 7.
de vereniging Vereniging voor Christelijk Hoger Onderwijs, Wetenschappelijk Onderzoek en Patiëntenzorg, thans Stichting VU-VUmc, die de Vrije Universiteit in stand houdt, gevestigd te Amsterdam, hierna ook: VU en
- 8.
de stichting Stichting Katholieke Universiteit, die de Radboud Universiteit Nijmegen in stand houdt, gevestigd te Nijmegen, hierna ook: RUN,
allen te dezer zake woonplaats kiezende te Den Haag aan de Bezuidenhoutseweg nr 57 (2594 AC), gebouw New Babylon (postbus 11756, 2502 AT), ten kantore van mr. M.W. Scheltema, advocaat bij de Hoge Raad, die door hen wordt aangewezen om hen te vertegenwoordigen in na te melden geding in cassatie en die in deze zaak wordt bijgestaan door mr. W.E. Pors, advocaat;
[heb ik, Femke Renée Luisa Marie Dijkstra, als toegevoegd kandidaat-gerechtsdeurwaarder werkzaam op het kantoor van Jan Hendrik Nootenboom, gerechtsdeurwaarder met plaats van vestiging Rotterdam, kantoorhoudende aldaar aan de Teilingerstraat 170;]
AAN
de stichting Stichting Collectieve Actie Universiteiten, gevestigd te Utrecht, maar overeenkomstig art. 63 lid 1 Rv mijn exploot doende te Utrecht aan de Maliesingel 17 (3581 BD), ten kantore van mr. M. Kalkwiek, advocaat alwaar de gerequireerde in vorige instantie laatstelijk woonplaats heeft gekozen, sprekende met en afschrift dezes latende aan:
[Mevrouw E. Viel, aldaar werkzaam.]
AANGEZEGD
dat mijn requiranten hierbij beroep in cassatie instellen tegen de (tussen)arresten van het Gerechtshof Amsterdam, onder zaaknr. 200.125.414/01 tussen mijn requiranten als geïntimeerden en gerequireerde als appellante gewezen en ter openbare terechtzitting van 11 februari en 26 augustus 2014 uitgesproken;
dat voornoemd gerechtshof in zijn uitspraak van 26 augustus 2014 tussentijds cassatieberoep heeft opengesteld;
voorts heb ik, deurwaarder, geheel exploiterend en relaterend als voormeld, de geïnsinueerde voornoemd,
GEDAGVAARD
om op vrijdag de negentiende december tweeduizendveertien, des voormiddags om 10.00 uur, vertegenwoordigd door een advocaat bij de Hoge Raad, te verschijnen ter terechtzitting van de Hoge Raad, Eerste Enkelvoudige Kamer voor de behandeling van burgerlijke zaken, die alsdan wordt gehouden in het gebouw van de Hoge Raad aan de Kazernestraat nr. 52 te Den Haag,
MET DE UITDRUKKELIJKE VERMELDING:
- •
dat van gerequireerde bij haar verschijning een griffierecht zal worden geheven en dat dit griffierecht verschuldigd is vanaf haar verschijning in het geding en binnen vier weken nadien dient te zijn voldaan;
- •
dat de hoogte van de griffierechten is vermeld in de meest recente bijlage behorend bij de Wet griffierechten burgerlijke zaken, die onder meer is te vinden op de website www.wetten.overheid.nl/BWBR0028899/,
- •
dat van een persoon die onvermogend is, een bij of krachtens de wet vastgesteld griffierecht voor onvermogenden wordt geheven, indien hij op het tijdstip waarop het griffierecht wordt geheven heeft overgelegd:
- 1o.
een afschrift van het besluit tot toevoeging, bedoeld in artikel 29 van de Wet op de rechtsbijstand, of indien dit niet mogelijk is ten gevolge van omstandigheden die redelijkerwijs niet aan hem zijn toe te rekenen, een afschrift van de aanvraag, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand, dan wel
- 2o.
een verklaring van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand, bedoeld in artikel 7, derde lid, onderdeel e, van de Wet op de rechtsbijstand waaruit blijkt dat zijn inkomen niet meer bedraagt dan de inkomens bedoeld in de algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 35, tweede lid, van die wet;
- •
dat indien gerequireerde in het geding verschijnt door advocaat te stellen, maar het door haar verschijning verschuldigde griffierecht niet tijdig voldoet, en de voorgeschreven termijnen en formaliteiten in acht zijn genomen, ingevolge art. 411 lid 1 Rv haar recht om verweer in cassatie te voeren of om van haar zijde in cassatie te komen vervalt.
TENEINDE
alsdan tegen de voormelde arresten te horen aanvoeren het navolgende
Middel van cassatie
Schending van het recht en/of verzuim van het vormvereiste van een toereikende motivering doordat het hof heeft geoordeeld als vermeld in rov. 2.17 van zijn tussenarrest van 11 februari 2014 en in rov. 2.2, 2.6 en 2.7 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014, zulks ten onrechte om de navolgende, mede in onderling verband en samenhang in aanmerking te nemen redenen:
1
Het hof heeft in rov. 2.6 tot uitgangspunt genomen dat ook een aanstaande student,
dat wil zeggen een nog niet-ingeschreven persoon, recht heeft op een goede rechtsbescherming, zoals ook blijkt uit hoofdstuk 4 van de Memorie van Toelichting bij de Wet versterking besturing. Die rechtsbescherming, bestaande uit een interne bezwaarmogelijkheid en een externe beroepsmogelijkheid, kan volgens het hof alleen worden verwezenlijkt indien ten aanzien van de aspirant-student een besluit is genomen dat op enig rechtsgevolg is gericht, zo volgt uit artikel 7.66 WHW en de uitspraak van het CBHO van 7 mei 2012. De Universiteiten betogen volgens het hof wet dat een aspirant-student, alvorens zich in te schrijven dan wel de inschrijving te voltooien, een verzoek kan doen het instellingscollegegeld niet op hem van toepassing te verklaren, maar niet is gebleken dat een zodanig verzoek leidt tot de voor een bezwaar- of beroepsprocedure vereiste beslissing. Nu, aldus het hof, voorts niet kan worden verlangd dat een aspirant-student ten einde daaraan tegemoet te komen een begin maakt met de inschrijfprocedure met alle daaraan door Studielink verbonden risico's van het voltooien van die procedure en in het in beginsel verschuldigd worden van instellingscollegegeld, heeft het hof de rechtsbescherming op het punt van het in rekening te brengen instellingscollegegeld als gerealiseerd in de WHW niet toereikend geacht ten aanzien van aspirant-studenten. Derhalve kan de burgerlijke rechter volgens het hof, als restrechter, aspirant-studenten ontvangen in hun desbetreffende vorderingen. Aangezien het SCAU op de voet van artikel 3:305a BW mede optreedt voor aspirant-studenten, is ook zij, aldus het hof, in zoverre ontvankelijk in haar vordering.
Klachten
1.1
Uit artikel 7.59a lid 3 WHW en de in dat verband door de Universiteiten aangehaalde uitspraak van het CBHO1. volgt dat een aspirant-student als door het hof in rov. 2.6 bedoeld aan de universiteit een verzoek kan doen te bepalen dat hij (deels) niet het instellingscollegegeld verschuldigd is, maar een bedrag ter hoogte van het wettelijke collegegeld, althans een ander bedrag dan het door het College van Bestuur voor het instellingscollegegeld vastgestelde bedrag. Het CBHO heeft een beslissing van de universiteit op een dergelijk verzoek aangemerkt als een besluit waartegen bestuursrechtelijke (interne en externe) rechtsbescherming openstaat. Het hof heeft in rov. 2.6 derhalve miskend dat een aspirant-student een dergelijk verzoek aan de universiteit kan doen alvorens zich in te schrijven. De beslissing op een zodanig verzoek resulteert in een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, beroep kan worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs en in verband waarmee bij de voorzitter van dat college een voorlopige voorziening kan worden gevraagd.2. In ieder geval valt, zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet in te zien waarom desondanks niet is gebleken dat een zodanig verzoek van een aspirant-student leidt tot de voor een bezwaar- of beroepsprocedure vereiste beslissing.
1.2
Het hof heeft miskend dat een aspirant-student die kan worden aangemerkt als een volgtijdige student het instellingscollegegeld verschuldigd is. Een dergelijke student dient er daarmee bij zijn (voornemen tot) inschrijving rekening mee te houden dat hij het instellingscollegegeld dient te voldoen. Voor hem kan nog slechts aan de orde zijn hoe hoog het instellingscollegegeld dient te zijn. Indien een dergelijke student het oneens is met het door de universiteit bepaalde instellingscollegegeld staat daartegen, naar in onderdeel 1.1 is uiteengezet, bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.
1.3
Indien 's hofs beslissing in rov. 2.6 aldus moet worden begrepen dat het aan de Universiteiten is om te stellen en zo nodig aannemelijk te maken dat een verzoek van een aspirant-student als door het hof in rov. 2.6 bedoeld, althans een verzoek om de hoogte van het instellingscollegegeld ten aanzien van deze student op een ander bedrag vast te stellen, een voor bezwaar- en beroep vatbaar besluit oplevert en dat de Universiteiten daarin niet, althans onvoldoende, zijn geslaagd, dan heeft het zijn taak als (appèl)rechter miskend. Het hof diende in het kader van de vraag of SCAU ontvankelijk was in haar vordering (20 nodig zelfs ambtshalve) te beoordelen of een zodanig verzoek van een aspirant-student een besluit oplevert.
1.4
Het hof heeft in rov. 2.6 ten onrechte beslist dat van een aspirant-student niet kan worden verlangd dat hij (teneinde een voor bezwaar- en beroep vatbare beslissing te verkrijgen) een begin maakt met de inschrijfprocedure met alle daaraan door Studielink verbonden risico's van het voltooien van die procedure en het in beginsel verschuldigd worden van het instellingscollegegeld.
Naar de LEI heeft aangevoerd,3. kan een student tegen een bewijs van inschrijving (op de voet van artikel 7.33 WHW) en daarmee tegen de daarin vastgelegde hoogte van het collegegeld opkomen in een bestuursrechtelijke procedure, zo nodig in een voorlopige voorziening teneinde te voorkomen dat het instellingscollegegeld direct dient te worden voldaan en met de mogelijkheid van deelname aan de studie tegen het wettelijke collegegeld.4. In dat verband heeft de LEI zich er voorts op beroepen dat het niet betalen van het verschuldigde (instellings)collegegeld (ten hoogste) kan leiden tot beëindiging van de inschrijving van de student.5. Bovendien hebben de Universiteiten, behalve de RUN, naar het hof in rov. 2.4 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 heeft onderkend, aangevoerd dat op grond van artikel 7.37 WVW niet tot inschrijving wordt overgegaan dan nadat het collegegeld is voldaan indien tegen het besluit waarin het (instellings)collegegeld is vastgesteld een rechtsmiddel wordt aangewend. Deze Universiteiten hebben, naar het hof in rov. 2.4 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 heeft onderkend, in het verlengde daarvan aangevoerd dat zolang de inschrijving niet is voltooid, de student niet verplicht is om het (instellings)collegegeld te betalen.
Uitgangspunt is derhalve dat een student die zich inschrijft in het bestuursrechtelijke rechtsbeschermingstraject de mogelijkheid heeft om door middel van een voorlopige voorziening te bewerkstelligen dat hij aan een studie kan deelnemen, in welk verband in de voorlopige voorziening tot uitgangspunt wordt genomen dat een bedrag ter hoogte van het wettelijke collegegeld, althans een ander bedrag dan het door het College van Bestuur voor het instellingscollegegeld vastgestelde bedrag, verschuldigd is zolang niet onherroepelijk is komen vast te staan dat het door het College van Bestuur vastgestelde instellingscollegegeld verschuldigd is.
Komt vervolgens onherroepelijk vast te staan dat het door het College van Bestuur vastgestelde instellingscollegegeld verschuldigd is, dan kan de student er voor kiezen niet (verder) aan de studie deel te nemen en het instellingscollegegeld niet te betalen met het risico dat hij wordt uitgeschreven of dat de inschrijving niet wordt voltooid. Ook in dat geval loopt de student derhalve niet het risico dat hij het instellingscollegegeld moet voldoen. Niet, althans in ieder geval niet zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt daarom in te zien waarom deze bestuursrechtelijke rechtsgang voor een student dermate bezwaarlijk is dat de burgerlijke rechter aanvullende rechtsbescherming zou moeten bieden.6.
2
Het hof heeft in zijn (tussen)arrest van 11 februari 2014 onder 2.17 overwogen dat indien het betoog van de SCAU — dat aspirant-studenten direct bij inschrijving via Studielink een digitale incasso-machtiging moeten afgeven om de inschrijving te kunnen afronden en universiteiten ook onmiddellijk incassomaatregelen nemen indien het (instellings)collegegeld niet tijdig wordt voldaan — juist zou zijn, niet van aspirant-studenten kan worden verwacht dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie alvorens de vraag of een beslissing op grond van het vaststellingsbesluit juist is genomen aan een rechter te kunnen voorleggen.
Klachten
2.1
Het vorenstaande onderdeel 1.4 vitieërt bij gegrondbevinding ook 's hofs beslissing in zijn (tussen)arrest van 11 februari 2014 onder 2.17.
2.2
Indien 's hofs beslissing in rov. 2.6 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 in het verlengde van zijn overweging in rov. 2.17 van zijn tussenarrest van 11 februari 2014 aldus moet worden begrepen dat de Universiteiten bij gebreke van betaling van het insteltingscollegegeld, ook indien rechtsmiddelen zijn aangewend tegen het besluit waarbij het collegegeld is vastgesteld, direct tot incassomaatregelen overgaan, is deze beslissing, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk.
De universiteiten hebben zich er in dit verband op beroepen dat het niet betalen van het verschuldigde (instellings)collegegeld (ten hoogste) kan leiden tot beëindiging van de inschrijving van de student.7. Bovendien hebben de Universiteiten behalve de RUN, naar het hof in rov. 2.4 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 heeft onderkend, aangevoerd dat op grond van artikel 7.37 WVW niet tot inschrijving wordt overgegaan dan nadat het collegegeld is voldaan indien tegen het besluit waarin het (instellings)collegegeld is vastgesteld een rechtsmiddel wordt aangewend. Deze Universiteiten hebben, naar het hof in rov. 2.4 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 heeft onderkend, in het verlengde daarvan aangevoerd dat zolang de inschrijving niet is voltooid de student niet verplicht is om het (instellings)collegegeld te betalen. De RUG cs hebben zich er voorts op beroepen dat een aspirant-student om vermindering van het verschuldigde (instellings)collegegeld kan verzoeken en dat het in gevallen als de onderhavige in de rede ligt dergelijke verzoeken te honoreren.8. De RUG heeft bovendien aangevoerd dat zij tijdens de bezwaarprocedure in ieder geval niet tot incasso over zal gaan.9. De RUN heeft daarenboven gewezen op haar Debiteurenprotocol, dat van toepassing is indien de (aspirant-)student zonder toestemming niet tijdig betaalt of ten onrechte een betaling laat storneren.10. De RUN heeft aangevoerd dat hieruit blijkt dat de (voltijdige) student na twee schriftelijke aanmaningen in een aangetekende brief en per e-mail in kennis gesteld wordt van de beëindiging van de inschrijving met ingang van de tweede maand na deze laatste (derde aanmanings-)brief.11. Tegen besluiten op grond van haar Debiteurenprotocol kan, naar de RUN heeft aangevoerd, de (voltijdige) student binnen zes weken schriftelijk bezwaar aantekenen bij het College van Bestuur van de RUN, met daarna beroep bij het CBHO, in verband waarmee de mogelijkheid bestaat in de bezwaar- en beroepsfase te verzoeken om een voorlopige voorziening (waaronder schorsing van het bestreden besluit).12.
Uit de vorenstaande stellingen valt niet, althans in ieder geval niet zonder meer, af te leiden dat bij gebreke van betaling van het instellingscollegegeld ten gevolge van het instellen van rechtsmiddelen tegen het besluit waarbij het collegegeld is vastgesteld onmiddellijk incassomaatregelen worden genomen.
3
De vorenstaande klachten vitiëren bij gegrondbevinding ook 's hofs beslissing in rov. 2.7 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014.
4
Het hof heeft in rov. 2.6 en 2.7 van zijn tussenarrest van 26 augustus 2014 overwogen dat een deel van de gronden van de vorderingen van de SCAU alsnog inhoudelijk aan de orde dient te komen nu de SCAU voor zover zij optreedt voor aspirant-studenten ontvankelijk is in haar vordering.
Klachten
4.1
Het hof heeft in rov. 2.6 en 2.7 miskend dat het de SCAU niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat de vorderingen van de SCAU betrekking hebben op een zeer groot aantal onderling sterk verschillende situaties, waardoor de daarmee gemoeide belangen zich niet lenen voor bundeling via één collectieve actie.13.
Indien 's hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat het dit verweer heeft verworpen, dan is deze zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. Het hof heeft in dat geval immers geen enkel inzicht geboden in zijn gedachtegang waarom dit verweer moet worden verworpen.
4.2
Het hof heeft in rov. 2.6 en 2.7 miskend dat het de SCAU niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat SCAU niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 3:305a lid 2 BW. De SCAU heeft, naar RUG cs en de RUN hebben gesteld niet, althans in onvoldoende mate, geprobeerd het gevorderde in overleg met de universiteiten te bereiken.14.
Indien 's hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat het dit verweer heeft verworpen, dan is deze zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. Het hof heeft in dat geval immers geen enkel inzicht geboden in zijn gedachtegang waarom dit verweer moet worden verworpen.
4.3
Het hof heeft in rov. 2.6 en 2.7 miskend dat het de SCAU niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat er, naar de RUG cs en de RUN hebben gesteld, onvoldoende samenhang bestaat tussen de statutaire doelstellingen van de SCAU en de door haar ingestelde vorderingen, mede omdat de SCAU onvoldoende activiteiten ontplooit op het gebied van haar statutaire doelstellingen.15.
Indien 's hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat het dit verweer heeft verworpen, dan is deze zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. Het hof heeft in dat geval immers geen enkel inzicht geboden in zijn gedachtegang waarom dit verweer moet worden verworpen.
4.4
Het hof heeft miskend dat de SCAU niet-ontvankelijk dient te worden verklaard ten aanzien van de TU, de VU en de RUN in de bij conclusie van repliek door haar toegevoegde vordering onder B sub VI onder B en H,16. omdat de rechtsverhouding tussen deze universiteiten en studenten niet wordt beheerst door algemeen verbindende voorschriften. De rechtsverhouding tussen de studenten en deze universiteiten wordt immers, naar zij hebben aangevoerd, beheerst door een privaatrechtelijke overeenkomst tussen deze universiteiten en een student.17.
Indien 's hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat het dit verweer heeft verworpen, dan is deze zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk.
Het hof heeft in dat geval immers geen enkel inzicht geboden in zijn gedachtegang waarom dit verweer moet worden verworpen.
4.5
Het hof heeft zijn taak als appèlrechter miskend nu het hof niet op het verweer van RUG cs,18. dat de 5CAU niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de bij conclusie van repliek door haar toegevoegde vordering onder B sub VII19. omdat deze onbegrijpelijk en onvoldoende specifiek is, heeft gerespondeerd.
Indien 's hofs beslissing aldus moet worden begrepen dat het dit verweer heeft verworpen, dan is deze zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. Het hof heeft in dat geval immers geen enkel inzicht geboden in zijn gedachtegang waarom dit verweer moet worden verworpen.
En op grond van dit middel te horen eis doen dat het de Hoge Raad behage de arresten, waarvan beroep, te vernietigen met zodanige verdere beslissing als de Hoge Raad zal vermenen te behoren; kosten rechtens.
De kosten dezes zijn voor mij, deurwaarder, [€93,80]
[De kosten dezes zijn: | ||
exploot | € | 77,52 |
verschotten | € | |
verhoging (BTW) | € | 16,28 |
TOTAAL | € | 93,80] |
Eiseressen kunnen op grond van de Wet op de omzetbelasting 1968 de hen in rekening gebrachte omzetbelasting niet verrekenen, derhalve verklaart ondergetekende opgemelde kosten te hebben verhoogd met een percentage gelijk aan het percentage genoermd in bovengenoemde wet.
Deurwaarder
Voetnoten
Voetnoten Beroepschrift 25‑11‑2014
Zie de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.2–2.4. Vergelijk ook de pleitnota mr. M.L. Batting, onder 5 en 9 en de memorie van antwoord van de LEI, onder 5.2.
Zie bijvoorbeeld paragraaf 1.1, 2.1, 2.5, 2.6, 2.10, 2.11 en 2.12 van de akte van de LEI van 25 maart 2014; paragraaf 1, 3, 11, 14, 17, 25, 27 en de conclusie van de akte van de RUG cs van 25 maart 2014 en de inleiding en paragraaf 2.5, 4.1 en 4.2 van de akte van de RUN van 25 maart 2014.
Zie de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.6–2.10; de pleitnota mr. M.L. Batting, onder 5.
Zie de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.9; de pleitnota mr. M.L. Batting, onder 5. Vergelijk de memotie van antwoord van de LEI, onder 6.4 en 6.5.
Zie de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.10; memorie van antwoord van de LEI, onder 6.6.
Zie ook het betoog in de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.12; memorie van antwoord van de LEI, onder 6.5.
Zie de akte uitlating na tussenarrest van de LEI, onder 2.10; memorie van antwoord van de LEI, onder 6.6; de akte van de RUG cs van 25 maart 2014, onder 12 en 17 en de akte van de RUK van 25 maart 2014, onder 2.5, 2.6 en 2.7.
Zie de akte van de RUG cs van 25 maart 2014, onder 17.
Zie de akte van 25 maart 2014, onder 18.
Zie de akte van 25 maart 2014, onder 2.5 en het door SCAU bij akte van 5 november 2013 (pleidooi in hoger beroep) als productie 8 overgelegde Debiteurenprotocol.
Zie de akte van 25 maart 2014, onder 2.5.
Zie de akte van 25 maart 2014, onder 2.5 en het door SCAU bij akte van 5 november 2013 (pleidooi in hoger beroep) als productie 8 overgelegde Debiteurenprotocol.
Zie ook de conclusie van dupliek van de RUG cs, onder 18; de conclusie van antwoord van RUN, onder 2.1; de conclusie van dupliek van RUN, onder 2.1, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5 en 2,2,6.
Zie ook de conclusie van antwoord van de RUG cs, onder 44 en 45; conclusie van dupliek van de RUG cs. onder 19; de memorie van antwoord van de RUG cs, onder 108 en 109; de conclusie van antwoord van RUN, onder 2.1; de conclusie van dupliek van RUN, onder 2.1, 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5 en 2.2.6.
Zie de conclusie van antwoord van RUN, onder 2.1; de conclusie van dupliek van RUN, onder 2.1, 2.2.1, 2.2.3, 2.2.5 en 2.2.6; de memorie van antwoord van RUG cs, onder 93–98,
Het hof heeft deze vordering in Het arrest van 11 februari 2014 aangeduid als vordering VI.
Zie de conclusie van dupliek van RUG cs, onder 38; de memorie van antwoord van RUG cs, onder 52 en 53; de conclusie van antwoord van RUN, pagina 5, vierde alinea; de conclusie van dupliek van RUN, onder 1.3.
Zie de conclusie van dupliek, onder 39 en 40.
Het hof heeft deze vordering in het arrest van 11 februari 2014 aangeduid als vordering VII.