Hof Amsterdam, 26-08-2014, nr. 200.125.414/01

De rechtbank heeft in het vonnis onder 2.1 tot en met 2.5 de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Deze feitenvaststelling is in hoger beroep niet in geschil, zodat deze het hof tot uitgangspunt dient.

Het gaat in deze zaak, samengevat, om het volgende.

Bij wet van 4 februari 2010 (Wet versterking besturing, Stb. 2010,119) is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) gewijzigd met betrekking tot onder meer de financiering van volgtijdige studies (een tweede studie nadat een eerste studie is afgerond). De overheid rekent het niet langer tot haar verantwoordelijkheid om een volgtijdige studie te bekostigen. De Universiteiten brengen sindsdien aan studenten die een volgtijdige studie volgen niet het wettelijk collegegeld in rekening maar een instellingscollegegeld. Het instellingscollegegeld wordt jaarlijks door iedere universiteit afzonderlijk vastgesteld in een zogenaamd vaststellingsbesluit. In het studiejaar 2012/2013 bedroeg het instellingscollegegeld gemiddeld € 11.980,-- per jaar.

SCAU is een op 22 maart 2011 opgerichte processtichting die volgens artikel 2.1 van haar akte van oprichting als statutair doel had:

“(…) het voorkomen van nadeel voor studenten ten gevolge van de invoering en de uitvoering van de door middel van de Wet versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en het ter verdeling onder gedupeerde studenten, verkrijgen van financiële compensatie voor het nadeel dat zij door de invoering en de uitvoering van voornoemde wet hebben geleden, zomede al hetgeen met het voorstaand verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.

(…)”

De statuten van SCAU zijn op 3 juni 2013 gewijzigd. Haar statutair doel luidt sedertdien:

“(…)

a. het voorkomen van nadeel voor (aspirant-)studenten ten gevolge van de invoering en de uitvoering van de door middel van de Wet versterking besturing gewijzigde Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) en het ter verdeling onder gedupeerde studenten, verkrijgen van financiële compensatie voor het nadeel dat zij door de invoering en de uitvoering van voornoemde wet hebben geleden;

b. het waarborgen van de toegang tot het volgtijdig onderwijs;

c. het verkrijgen van transparantie omtrent de besteding van door onderwijsinstellingen verkregen en te verkrijgen publieke en private gelden;

d. het in rechte doen onderwerpen van door onderwijsinstellingen (…) vastgestelde en vast te stellen beleid aan een integrale in plaats van een marginale toetsing aan de WHW, (…) (hof: andere (verdragsrechtelijke) regelingen) en ongeschreven rechtsregels en het in dit verband verkrijgen van verklaringen voor recht;

zomede al hetgeen met het voorstaand verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.

(…)”

SCAU heeft in eerste aanleg haar eis enkele malen gewijzigd. Tegen de weergave van de eis door de rechtbank in het vonnis is geen grief gericht, zodat ook het hof van die eis zal uitgaan. SCAU vordert derhalve in deze zaak, samengevat:

I. verklaring voor recht dat artikel 7:46 WHW aldus moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld te allen tijd is beperkt tot de hoogte van het wettelijk collegegeld;

II. verklaring voor recht dat artikel 7:46 WHW zo moet worden begrepen dat de hoogte van het instellingscollegegeld voorts is beperkt tot de hoogte van de kosten van het onderwijs waarvoor het instellingscollegegeld is verschuldigd, tot het maximum van het collegegeldkrediet;

III. verklaring voor recht dat de hoogte van het instellingscollegegeld is beperkt tot de integrale kosten van de volgtijdige opleiding;

IV. verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn nut en noodzaak van de vaststellingsbesluiten aan volgtijdige studenten te bewijzen;

V. verklaring voor recht dat het mededingingsrecht van toepassing is op de volgtijdige opleidingen die door de Universiteiten worden aangeboden;

VI. onverbindendverklaring, althans buitenwerkingstelling van de vaststellings-besluiten;

VII. bevel dat de Universiteiten zich op straffe van een op te leggen dwangsom zullen onthouden van inbreuken en het instellingscollegegeld zullen bepalen op ten hoogste de kosten van de volgtijdige opleiding, maar maximaal op € 8.565,--;

VIII. verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn tot vergoeding van schade die studenten hebben geleden door de betaling van een te hoog instellingscollegegeld;

IX. verklaring voor recht dat de Universiteiten gehouden zijn tot vergoeding van schade die studenten hebben geleden en nog zullen lijden;

X. veroordeling van de Universiteiten in de integrale proceskosten, althans in de buitengerechtelijke incassokosten en de proceskosten;

XI. subsidiair, een zodanig uitspraak als de rechter zal menen te behoren.

De rechtbank heeft in het in deze zaak gewezen vonnis van 14 december 2011 (hierna: het incidenteel vonnis) onder meer de incidentele vordering van de Universiteiten tot onbevoegdverklaring verworpen. Tegen het incidenteel vonnis is geen beroep ingesteld. In het vonnis heeft de rechtbank SCAU niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen met als redengeving, kort en zakelijk weergegeven, dat SCAU geen eigen belang of algemeen behartigt maar wel de belangen van (aspirant)studenten (rechtsoverweging 4.12) en dat voor deze studenten een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang bij het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (CBHO) open staat, zodat er geen taak resteert voor de burgerlijke rechter (rechtsoverweging 4.18).

Het hof stelt voorop dat uit artikel 7.64 WHW en de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 821, nr. 3) bij het desbetreffende artikel in de Wet versterking besturing, volgt dat het CBHO fungeert als onafhankelijke administratieve rechter. Ingevolge artikel 7.66 WHW oordeelt het in beroep onder meer- over de beslissingen naar aanleiding van een bezwaar dat behandeld is via een geschillenadviescommissie van de Universiteiten. In de WHW zijn waarborgen opgenomen voor de deskundigheid, onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het CBHO.

Grief A is gericht tegen rechtsoverweging 4.13 van de rechtbank. In deze overweging heeft de rechtbank overwogen dat (ambtshalve) onderzocht moet worden of voor de (aspirant) studenten een, andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat. Als dat het geval is, dien(d)en zij die andere rechtsgang te volgen en zijn zij niet ontvankelijk in hun vorderingen in de onderhavige civiele procedure, aldus de rechtbank. SCAU betoogt, kort gezegd, dat bij een privaatrechtelijk geschil altijd beroep open staat op de burgerlijke rechter. Volgens haar moet artikel 7.66 WVW zo worden uitgelegd dat het een (aanstaande) student van een universiteit ongeclausuleerd vrijstaat ervoor te kiezen de weg naar de burgerlijke rechter te bewandelen in plaats van de weg naar het CBHO, mits het geschil van privaatrechtelijke aard is. In dit geval heeft zij, aldus SCAU, verzocht om verklaringen voor recht die zien op de vaststelling van de onrechtmatigheid van het aan studenten in rekening brengen van het instellingscollegegeld en het in de toekomst voorkomen van dat onrechtmatig handelen, zodat het onderhavige geschil privaatrechtelijk van aard is.

Het hof neemt tot uitgangspunt dat de bevoegdheid van de burgerlijke rechter bepaald wordt door het recht waarin de aanlegger vraagt beschermd te worden. Nu SCAU haar vorderingen onder meer baseert op onrechtmatige daden van de Universiteiten jegens de studenten wier belangen zij behartigt, heeft de rechtbank zich op goede grond bevoegd geacht kennis te nemen van de vorderingen van SCAU. Op grond van 7.66 WHW is het CBHO bevoegd kennis te nemen van het beroep van een student tegen een beslissing van een orgaan van een Universiteit die jegens hem op grond van de WHW is genomen. Niet kan worden aanvaard dat het een student zonder meer vrij staat te kiezen welk college hij wenst te adiëren, de burgerlijke rechter of het CBHO. Ook in een geval als dit geldt dat de burgerlijke rechter een student -of in dit geval SCAU-, los van zijn bevoegdheid om het geschil kennis te nemen, niet-ontvankelijk dient te verklaren in zijn vorderingen indien en voor zover de rechtsgang voor het CBHO een student voldoende rechtsbescherming biedt met betrekking tot vorderingen die een student op grond van artikel 7.66 WHW aan het CBHO kan voorleggen. In zoverre is het hof van oordeel dat de specialisatiegedachte zoals ontwikkeld in de rechtspraak van de Hoge Raad voorgaat en dat de Wet versterking besturing daarin geen verandering beoogt aan te brengen. Anders dan SCAU in onderdeel F van grief C betoogt bevatten het incidenteel vonnis, waarin de rechtbank zich bevoegd achtte, en het vonnis, waarin de rechtbank SCAU niet-ontvankelijk heeft verklaard, derhalve geen met elkaar strijdige oordelen. Dat de rechtbank in rechtsoverweging 4.1 van het incidenteel vonnis heeft overwogen dat de Universiteiten voorshands onvoldoende hebben toegelicht dat de rechtsgang bij het CBHO met voldoende waarborgen is omkleed, doet daar niet aan af omdat de rechtbank op dit kennelijk voorlopige oordeel in het vonnis is teruggekomen. Grief A en onderdeel F van grief C zijn dus tevergeefs opgeworpen.

De grieven B en C strekken ten betoge dat de procedure voor het CBHO geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is.

In rechtsoverweging 4.14, waartegen grief B zich met name richt, heeft de rechtbank weliswaar overwogen dat tegen een vaststellingsbesluit van één van de Universiteiten beroep bij het CBHO kan worden ingesteld, maar kennelijk bedoelt de rechtbank dat beroep kan worden ingesteld tegen een beslissing die is genomen op grond van een vaststellingsbesluit. Het hof leest het vonnis aldus verbeterd.

Bij de beoordeling van de grieven B en C moet als uitgangspunt worden genomen dat aan de eis van een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang in zijn algemeenheid is voldaan in het geval een bij wet aangewezen rechterlijk college onafhankelijk en onpartijdig is, partijen voldoende de gelegenheid krijgen hun standpunten in een, in beginsel, openbare zitting naar voren te brengen, zij kennis kunnen nemen van alle gedingstukken en het desbetreffende rechtsmiddel effectief is. Zoals hiervoor onder 2.5 is overwogen is het CHBO een onafhankelijke administratieve rechter. Uit het tweede lid van artikel 112 van de Grondwet volgt dat het CBHO daarvoor geen deel behoeft uit te maken van de rechterlijke macht. De enkele omstandigheid dat, zoals SCAU bij pleidooi heeft aangevoerd, een (oud)medewerker van de Universiteit van Amsterdam lid is van het CHBO brengt niet mee dat kan worden gesproken van een objectief gerechtvaardigde vrees van partijdigheid van het CHBO. Evenmin doet de zeer korte duur van de mondelinge behandeling ter zitting van het CBHO af aan de deugdelijkheid van de rechtsgang, nu er voorafgaand aan de mondelinge behandeling een schriftelijke ronde heeft plaatsgevonden en voldoende is gebleken dat spreektijdverlenging kan worden gevraagd en verkregen.

Volgens SCAU is de rechtsgang voor het CHBO voorts niet met voldoende waarborgen omkleed, omdat het CBHO niet bereid is anders dan de rechtbank in de rechtsoverwegingen 4.14 – 4.16 heeft aangenomen- de verbindendheid van vaststellingsbesluiten te toetsen, omdat het gaat om algemeen verbindende voorschriften. SCAU verwijst in dat verband naar een aantal door haar overgelegde uitspraken van het CBHO.

De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.16 overwogen dat uit de wetgeving niet is af te leiden dat de bevoegdheid om vaststellingsbesluiten te toetsen beperkt is, en voorts dat uit de uitspraken van het CBHO ook niet blijkt dat het vaststellings-besluiten niet wil of kan toetsen. Het hof merkt op dat ook op grond van het huidige artikel 8.3 Awb geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Het CBHO heeft in een aantal uitspraken overwogen dat een vaststellingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is dat het niet als zodanig kan toetsen. Indien daaruit zou kunnen worden afgeleid dat het CBHO nimmer de verbindendheid van een vaststellingsbesluit toetst, zoals SCAU doet, werpt de uitspraak van het CBHO van 25 juni 2013 (nummer 2013/009) daarop een ander licht. In die uitspraak overweegt het CBHO immers, zakelijk weergegeven, dat het desbetreffende vaststellingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is maar dat hetgeen betrokkene heeft aangevoerd geen grond geeft om aan de verbindendheid daarvan te twijfelen. Dat leidt het hof tot de conclusie dat het CBHO indien daartoe aanleiding is, bereid is tot een gemotiveerde, exceptieve toetsing van de verbindendheid van een vaststellingsbesluit. Dat vindt nog eens zijn bevestiging in de herhaald uitgesproken overweging van het CBHO dat het algemene voorschriften als zodanig (cursivering hof) niet kan toetsen. Grief B en onderdeel A en E van grief C missen derhalve een deugdelijke feitelijke grondslag en kunnen daarom niet slagen.

Met onderdeel B van grief C betoogt SCAU verder dat de uitspraken van het CBHO ten aanzien van de bijzondere universiteiten onjuist zijn. De bijzondere universiteiten gedoeld wordt op de Radboud Universiteit, de Universiteit van Tilburg en de Vrije Universiteit- hebben een privaatrechtelijke grondslag, zodat -anders dan het CBHO oordeelt- hun vaststellingsbesluiten geen algemeen verbindende voorschriften zijn, aldus SCAU.

Niet in geschil is dat de bijzondere universiteiten geen gebruik hebben gemaakt van de in artikel 7.68 WHW gegeven mogelijkheid om in afwijking van artikel 7.66 WHW een college van beroep voor het bijzonder onderwijs in te stellen. Voor de studenten van de bijzondere universiteiten staat dus, gelijk aan de studenten van de andere universiteiten, de rechtsgang naar het CBHO open. Dat volgens SCAU de uitspraken van het CBHO met betrekking tot de aard en toetsing van de vaststellingsbesluiten van de bijzondere universiteiten onjuist zijn, maakt niet dat enkel daardoor geoordeeld moet worden dat voor de studenten van de bijzondere universiteiten geen met behoorlijke waarborgen omklede rechtsgang open staat. Onderdeel B van grief C is dus evenmin doeltreffend.

Volgens SCAU, onderdeel C van grief C, kan van studenten niet verlangd worden dat zij zich eerst inschrijven bij een universiteit alvorens zij kunnen ageren tegen de hoogte van het instellingscollegegeld op grond van een volgens hen onverbindend vaststellingsbesluit. Voor aspirant-studenten geldt dat des te sterker, grieven D en E, omdat dezen zich (nog) niet hebben ingeschreven en dus niet bij het CBHO beroep kunnen instellen.

In gevolge artikel 7.66 WHW heeft iedere betrokkene de mogelijkheid beroep in te stellen bij het CBHO. Uit artikel 7.59a lid 3 WHW blijkt dat onder betrokkene onder meer wordt verstaan een student, een aanstaande student en een voormalige student. Voor al dezen geldt dat indien zij van mening zijn dat het van hen geheven of te heffen instellingscollegegeld hoger is dan wettelijk is toegelaten, zij daartegen bezwaar kunnen maken bij de universiteit van hun inschrijving en van de beslissing op dat bezwaar beroep kunnen instellen bij het CBHO. Indien en voor zover voor studenten een beroep op het CBHO open staat mag van hen worden verlangd dat zij deze met voldoende rechtswaarborgen omgeven bestuursrechtelijke weg volgen, zoals een aantal studenten ook heeft gedaan. Onderdeel C van grief C stuit daar op af. Voor zover SCAU in de onderhavige procedure opkomt voor de belangen van studenten en deze studenten door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard in hun vorderingen, geldt hetzelfde voor de daar van afgeleide vorderingen van SCAU. Dat de Awb niet een gelijkwaardige mogelijkheid kent voor een collectieve actie bij het CBHO als artikel 3:305a BW biedt voor de burgerlijke rechter, is niet voldoende grond om SCAU in haar collectieve actie te ontvangen.

SCAU benadrukt dat een aspirant-student eerst instellingscollegegeld moet betalen alvorens zich tot het CBHO te kunnen wenden. Volgens de Universiteiten is dat niet juist. Nadat een aspirant-student zich heeft ingeschreven voor een volgtijdige studie staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep voor hem open voordat aan hem de voorwaarde tot betaling van het instellingscollegegeld wordt opgelegd. Voor deze studenten bestaat dus de mogelijkheid hun bezwaren duidelijk te maken alvorens het instellingscollegegeld te betalen en hun volgtijdige studie daadwerkelijk aan te vangen, aldus de Universiteiten. SCAU voert daar tegen aan dat het, doordat inschrijving geschiedt via Studielink waarbij direct een digitale machtiging tot incasso moet worden afgegeven om de (digitale) inschrijving succesvol af te ronden, de facto onmogelijk is een inschrijvingsbesluit uit te lokken zonder ingeschreven te zijn en dus instellingscollegegeld verschuldigd te zijn. Bovendien blijkt volgens haar dat onderscheiden universiteiten indien het collegegeld niet tijdig wordt voldaan, dadelijk incassomaatregelen nemen. SCAU heeft een en ander uitgewerkt in § 4.2 van haar pleitnota onder (A) tot en met (H). Indien hetgeen SCAU aanvoert juist is, zij heeft dat eerst bij pleidooi verwoord, kan niet van aspirant-studenten verlangd worden dat zij zich eerst inschrijven voor een volgtijdige studie, met alle gevolgen van dien, alvorens de vraag of een beslissing op grond van een vaststellingsbesluit juist is genomen, aan een rechter te kunnen voorleggen. Nu de Universiteiten niet behoorlijk op de door SCAU geschetste feitelijke gang van zaken hebben kunnen reageren zal het hof de zaak naar de rol verwijzen om hen in de gelegenheid te stellen zich daarover alsnog bij akte uit te laten. SCAU mag daarop nog reageren. Eerst daarna kunnen de grieven D en E verder worden behandeld.

De onderdelen D en G van grief C lenen zich voor gezamenlijke behandeling, omdat zij beide de positie van SCAU in dit geding aan de orde stellen. SCAU heeft nadat de rechtbank het vonnis had uitgesproken haar statuten gewijzigd. Volgens haar blijkt uit de gewijzigde statutaire doelstelling, hiervoor aangehaald onder 2.2.3, dat zij zowel een eigen belang heeft bij deze procedure als opkomt voor een algemeen belang.

Het mag zo zijn dat de statutaire doelstelling van SCAU is gewijzigd om beter tot uitdrukking te brengen dat zij (ook) een eigen belang en een algemeen belang behartigt, maar dat maakt niet zonder meer dat zij door de rechter dient te worden ontvangen in haar vorderingen. Of dat het geval is hangt in het bijzonder af van de aard van die vorderingen. Alle vorderingen van SCAU zien op belangen van studenten die een volgtijdige studie volgen of gaan volgen. Geen van de vorderingen ziet op belangen met een zodanig algemeen karakter dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan, zodat niet kan worden gezegd dat SCAU in rechte optreedt ter bescherming van een algemeen belang. Dat SCAU streeft naar bescherming van het recht op onderwijs komt niet in haar vorderingen tot uitdrukking. Evenmin hebben een of meer van de hoofdvorderingen van SCAU betrekking op haar eigen belang. Nevenvorderingen, zoals vorderingen tot vergoeding van kosten, volgen in het algemeen en ook in dit geval het lot van de hoofdvorderingen. De slotsom ten aanzien van onderdelen D en G van grief C is dus dat SCAU niet in haar vorderingen kan worden ontvangen voor zover zij deze heeft ingesteld op grond van het algemeen belang of in haar eigen belang, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld.

Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.