Rb. Zeeland-West-Brabant, 20-05-2020, nr. AWB - 17, 2583

In het kader van de beroepsprocedures van belanghebbenden tegen aan hen opgelegde belastingaanslagen heeft het Openbaar Ministerie, op verzoek van de inspecteur, 23 verhuisdozen naar de rechtbank gebracht. Elke verhuisdoos bevat zo’n 7 tot 9 ordners. De ordners betreffen (een deel van) het dossier van een strafrechtelijk onderzoek.

De inspecteur heeft verweerschriften ingediend. Bij deze verweerschriften heeft hij twee ordners gevoegd met de, volgens hem, voor de procedures van belang zijnde stukken uit de ordners in de 23 verhuisdozen (hierna: de twee ordners).

Op 10 februari 2020 heeft een enkelvoudige kamer van de rechtbank een regiezitting gehouden, voor de genoemde zaaknummers met uitzondering van de in 1.8 vermelde zaak. Het doel van de regiezitting was, onder andere, het bespreken van een (praktische) werkwijze voor de ingebrachte 23 verhuisdozen.

Een kopie van het proces-verbaal van de regiezitting is op 17 februari 2020 aan partijen toegestuurd. In de begeleidende brief heeft de rechtbank diverse vragen aan de inspecteur gesteld.

Op 5 maart 2020 heeft de rechtbank een reactie ontvangen van de gemachtigde van belanghebbenden.

De inspecteur heeft bij brief van 11 december 2019, ontvangen door de rechtbank op 12 maart 2020, antwoord gegeven op een deel van de gestelde vragen. De inspecteur heeft daarbij tevens gemeld dat, nadat de 23 verhuisdozen aan de rechtbank zijn verstrekt, er nog aanvullende stukken bij zijn gekomen, bestaande uit enkele verhuisdozen met 15 tot 20 ordners. Deze stukken zouden nog kunnen worden ingebracht. Bij brief van 23 maart 2020 heeft de rechtbank de inspecteur verzocht om ook op de andere vragen antwoord te geven.

Belanghebbenden hebben op 8 april 2020 per fax gereageerd.

De inspecteur heeft bij brief van 20 april 2020 gereageerd op het in 1.6 vermelde verzoek. Daarbij heeft de inspecteur ook gemeld dat de 23 verhuisdozen mede zijn bestemd voor de onlangs aanhangig gemaakte zaak van een van de belanghebbenden met zaaknummer BRE 20/5748 VPB. Verder heeft de inspecteur het volgende opgemerkt inzake de stukken in de 23 verhuisdozen:

“De gemachtigde verzoekt uw rechtbank ten slotte om de inspecteur te gelasten per document aan te geven voor welke stelling dit document van belang is, dit op basis van artikel 8:32a AWB. Mijn reactie hierop is dat sprake is van één gedingstuk en dat dit gedingstuk van belang is voor alle stellingen die de inspecteur inneemt.”

De zaken zijn verwezen naar de meervoudige kamer voor behandeling. Partijen hebben er ter zitting mee ingestemd dat de meervoudige kamer een beslissing neemt over het hierna vermelde geschil, zonder dat een nadere (regie)zitting hoeft te worden gehouden.

Vooraf

De rechtbank heeft ervoor gekozen om de hierna vermelde procesbeslissing niet mede te delen per brief. Reden is dat het gewenst wordt geacht om deze procesbeslissing te motiveren in een tussenuitspraak en deze te publiceren. Dit houdt verband met de transparantie en de omstandigheid dat er nog nauwelijks jurisprudentie is over de toepassing van artikel 8:32a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verder weegt mee dat de hier aan de orde zijnde problematiek breder speelt dan alleen in deze zaken. De aan de orde zijnde problematiek betreft de combinatie van enerzijds de ruime opvatting in de jurisprudentie van wat op de zaak betrekking hebbende stukken zijn en anderzijds de omstandigheid dat informatie om diverse redenen (toegenomen samenwerking en vergevorderde digitalisering, waardoor steeds grotere hoeveelheden informatie sneller en eenvoudiger gedeeld kunnen worden) steeds gemakkelijker beschikbaar wordt voor belastingambtenaren. In een bepaald type zaken – bijvoorbeeld zaken waarin ook een strafrechtelijk onderzoek aan de orde is – lijken de dossiers daardoor steeds omvangrijker te worden. De vraag is hoe het voor partijen en de rechter werkbaar blijft, te meer nu niet zelden uiteindelijk blijkt dat een groot deel van de stukken niet of nauwelijks relevant is voor het belastinggeschil.

Kern procedureel geschil

Het geschil wat betreft de omvang van het procesdossier is in de kern het volgende. Belanghebbenden menen dat het procesdossier kan worden beperkt, wat betreft de stukken uit het strafdossier, tot de twee ordners. De inspecteur voert aan dat weliswaar de stukken in die twee ordners de voor de belastingprocedures van belang zijnde stukken uit het strafdossier zijn, maar dat het gehele strafdossier één op de zaak betrekking hebbend stuk is dat hij (dus) moet inbrengen. Verder wil hij het hele dossier ook inbrengen, om daaruit eventueel later nog te kunnen putten.

Belanghebbenden hebben het standpunt ingenomen dat de stukken in de 23 verhuisdozen – met uitzondering van de stukken die ook in de twee ordners zitten – (hierna: de 23 verhuisdozen) geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn in de zin van artikel 8:42 van de Awb. Voor het geval de rechtbank anders oordeelt, verzoeken belanghebbenden de rechtbank om de inspecteur op grond van artikel 8:32a van de Awb te verzoeken om per document in de ordners in de 23 verhuisdozen toe te lichten ter staving van welke stelling de gegevens en bescheiden zijn bedoeld en welk onderdeel daartoe van belang is. Belanghebbenden hebben in dat verband onder meer aangevoerd dat als de 23 verhuisdozen onderdeel zouden uitmaken van de fiscale procedure, het voor belanghebbenden onmogelijk is om daarop te reageren zónder dat het duidelijk is welke delen daarvan relevant zouden kunnen zijn voor welke van de door de inspecteur ingenomen stellingen.

Op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 8:42 Awb)

Op grond van artikel 8:42 van de Awb is de inspecteur gehouden om de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter toe te sturen (hierna: 8:42-stukken). Dit zijn stukken die van belang kunnen zijn voor de beoordeling van het geschil en de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan, waaronder stukken die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming.

De gemachtigde van belanghebbenden heeft ter zitting het volgende voorstel gedaan. De 23 verhuisdozen maken vooralsnog geen deel uit van het procesdossier, de twee ordners doen dat wel en beide partijen kunnen tot uiterlijk 10 dagen voor de inhoudelijke zitting nog wel stukken uit de 23 verhuisdozen toevoegen aan het procesdossier.

De inspecteur heeft daarmee niet willen instemmen. De inspecteur heeft gesteld dat de 23 verhuisdozen hem bij de besluitvorming ter beschikking hebben gestaan, en dat hij de stukken uit die dozen daarom op grond van jurisprudentie van de Hoge Raad moet inbrengen. De inspecteur acht deze jurisprudentie weliswaar niet goed werkbaar maar nu de jurisprudentie er is, moet hij eraan voldoen. Desgevraagd heeft de inspecteur ter zitting verklaard dat zijn standpunt niet zo kan worden begrepen dat het gehele strafdossier voorwaardelijk is ingebracht, namelijk alleen voor het geval de rechtbank het dossier als 8:42-stuk zou aanmerken. Hij heeft het gehele dossier als één 8:42-stuk ingebracht. De 23 verhuisdozen zijn alleen dan geen 8:42-stukken als de rechtbank daarover een principiële beslissing neemt. Aan een praktische oplossing voor (alleen) deze zaken heeft de inspecteur niets; hij wil een principiële beslissing die hij ook in andere zaken kan gebruiken.

De rechtbank stelt het volgende voorop. In de jurisprudentie is een invulling gegeven aan het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ die wel als ‘zeer ruim’ is getypeerd.1.Die jurisprudentie staat echter niet eraan in de weg dat procespartijen (proces)afspraken kunnen maken over wat als op de zaak betrekking hebbende stukken zijn aan te merken in een concrete zaak. De jurisprudentie biedt die ruimte gelet op het criterium dat het moet gaan om stukken ‘die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.’2.De kwestie is bovendien niet van openbare orde. Verder hoeft de waarheidsvinding niet in het gedrang te komen. Voor zover de rechter aanvullende stukken gewenst acht, al dan niet op initiatief van een van de partijen, kan de rechter verzoeken om bepaalde stukken alsnog in te brengen, ook op grond van artikel 8:45 van de Awb. Gelet op het voorgaande is er – anders dan waarvan de inspecteur mogelijk uitgaat – geen juridisch beletsel voor de praktische benadering die de gemachtigde voorstaat.

Naar de rechtbank begrijpt ziet de inspecteur (echter) alleen aanleiding voor beperking van de omvang van het dossier in deze zaken, indien de rechtbank tot een principieel oordeel komt waarbij het begrip ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ enger wordt uitgelegd dan uit jurisprudentie van de Hoge Raad voortvloeit. De rechtbank ziet daarvoor geen aanleiding. De jurisprudentie van de Hoge Raad moet (mede) worden begrepen uit het oogpunt van rechtsbescherming en in dit verband het principe van gelijkheid der wapenen. Het is dan ook als uitgangspunt aangewezen dat een belanghebbende over dezelfde stukken kan beschikken als waarover de inspecteur beschikt dan wel heeft kunnen beschikken. Dat neemt echter niet weg dat een belanghebbende ervoor kan kiezen om niet volledig van zijn recht gebruik te maken en met de inspecteur procesafspraken te maken.

Voor het zich hier voordoende geval dat de rechtbank niet tot de door de inspecteur bepleite principiële beslissing komt, volhardt – zo begrijpt de rechtbank – de inspecteur in inbreng van de 23 verhuisdozen. Dat betekent dat in het midden kan blijven of de 23 verhuisdozen zijn aan te merken als 8:42-stuk(ken), zoals de inspecteur stelt en belanghebbenden betwisten. Een beslissing daarover is niet relevant. Immers, ook als de 23 verhuisdozen geen 8:42-stuk(ken) zijn, kan dat er niet aan afdoen dat het de inspecteur als uitgangspunt vrij staat de 23 verhuisdozen in te brengen.

Stukken in de verhuisdozen buiten beschouwing laten (artikel 8:32a Awb)?

Artikel 8:32a van de Awb luidt als volgt.

“De bestuursrechter kan door partijen verschafte gegevens en bescheiden buiten beschouwing laten indien zij op zijn verzoek niet aangeven ter toelichting of staving van welke stelling de gegevens en bescheiden zijn bedoeld en welk onderdeel daartoe van belang is.”

Gelet op (i) de omstandigheid dat de inspecteur heeft gesteld dat de twee ordners de voor de belastingprocedures van belang zijnde stukken uit het strafdossier bevatten, (ii) de omvang van het strafdossier (23 verhuisdozen), en (iii) het verdedigingsbelang dat belanghebbenden hebben aangevoerd, zou de rechtbank aanleiding hebben gezien om gebruik te maken van haar bevoegdheid om het in artikel 8:32a van de Awb bedoelde verzoek aan de inspecteur te doen ter zake van de 23 verhuisdozen. Een afzonderlijk verzoek was echter niet meer nodig. In zijn brief van 20 april 2020 heeft de inspecteur zich immers reeds over de relevantie van de 23 verhuisdozen uitgelaten (zie 1.8).

De rechtbank is van oordeel dat de inspecteur niet aan zijn zogenoemde substantiëringsplicht als omschreven in artikel 8:32a van de Awb heeft voldaan. De inspecteur heeft onvoldoende duidelijk gemaakt ter toelichting of staving van welke stelling(en) de 23 verhuisdozen (afgezien van de stukken die ook tot de twee ordners behoren) zijn bedoeld. Wat de inspecteur heeft gesteld, is te algemeen. Hoewel niet licht tot toepassing van artikel 8:32a van de Awb moet worden besloten, ziet de rechtbank gelet op de tekortschietende substantiëring en de in 2.10 vermelde omstandigheden aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid om toepassing te geven aan dat artikel en de 23 verhuisdozen buiten beschouwing te laten.

De rechtbank merkt in verband met het meewegen van het verdedigingsbelang van belanghebbenden nog het volgende op. In de memorie van toelichting is op het eerste gezicht met name het belang van de rechter centraal geplaatst. Opgemerkt is: “Voorkomen moet worden dat de bestuursrechter gehouden zou zijn talloze stukken of verwijzingen te doorzoeken op relevantie voor de zaak in het kader waarvan zij zijn meegezonden.”3.Uit de memorie volgt echter indirect ook dat het artikel beoogt, in het kader van een goede procesorde, de belangen van de wederpartij te beschermen.4.De memorie vermeldt namelijk dat de inhoud van artikel 8:32a van de Awb is ontleend aan het arrest NJ 2004/48.5.Uit dat arrest volgt dat de substantiëringsplicht mede dient ten behoeve van de wederpartij.

De rechtbank overweegt in verband met de rechtskundige aspecten van haar oordeel verder nog het volgende:

- Artikel 8:32a van de Awb is weliswaar met het oog op digitaal procederen in de wet opgenomen, maar het toepassingsbereik van het artikel is – zo blijkt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis6.– niet beperkt tot digitale gegevens. Het artikel kan dus ook toegepast worden ter zake van op papier verstrekte gegevens en bescheiden.

- Artikel 8:32a van de Awb kan naar het oordeel van de rechtbank ook toepassing vinden ter zake van (delen van) stukken die kwalificeren als 8:42-stukken. De tekst van artikel 8:32a van de Awb zondert dergelijke stukken niet van zijn werking uit. Wetsystematiek noch wetsgeschiedenis biedt (voldoende) aanknopingspunten voor een andersluidende opvatting. Voor de duidelijk merkt de rechtbank daarbij wel op dat het bepaalde in artikel 8:32a van de Awb niet eraan afdoet dat een belanghebbende als uitgangspunt wel eerst moet kunnen kennisnemen van 8:42-stukken. De inspecteur kan overlegging van 8:42-stukken dus niet weigeren onder verwijzing naar artikel 8:32a van de Awb.

Betekent dit oordeel dan dat de inspecteur in zijn procespositie wordt geschaad? Dat is niet het geval. De inspecteur kan in de loop van de procedure (met inachtneming van de kaders van een goede procesorde en in elk geval niet later dan tien dagen voor de zitting) nog steeds onderdelen van de stukken van de 23 verhuisdozen ter onderbouwing inbrengen.

Nieuwe stukken

Bij de op 12 maart 2020 ingekomen brief heeft de inspecteur de rechtbank bericht dat de officier van justitie hem heeft geïnformeerd dat er inmiddels nog zo’n 15 tot 20 ordners aan stukken zijn toegevoegd aan het strafdossier. De inspecteur verzoekt de rechtbank kenbaar te maken of de inspecteur gehouden is deze stukken in te brengen dan wel of de inspecteur zelf een selectie kan maken, hetgeen hij het meest praktisch acht. Uit de brief van 8 april 2020 begrijpt de rechtbank dat belanghebbenden zich op het standpunt stellen dat ook deze nieuwe stukken geen 8:42-stukken zijn. Gelet hierop en op wat overwogen is in 2.6, ziet de rechtbank geen aanleiding om de inspecteur op te dragen de nieuwe stukken in te brengen.

Conclusie

De rechtbank zal de stukken opgenomen in de ordners in de 23 verhuisdozen buiten beschouwing laten. Deze stukken zullen ook niet aan belanghebbenden worden doorgestuurd, mede om praktische redenen (hoeveelheid kopieerwerk). Wel blijven de stukken tot het dossier behoren, gelet op (een overeenkomstige toepassing van) artikel 2.17, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken) 2017 met het oog op een eventuele hogerberoepsprocedure. De stukken die zijn opgenomen in de twee ordners die de inspecteur afzonderlijk bij de verweerschriften heeft ingediend, blijven niet buiten beschouwing. De in 2.15 bedoelde nieuwe stukken hoeven niet te worden ingebracht.

De rechtbank laat de stukken in de ordners in de 23 verhuisdozen buiten beschouwing.

Deze tussenuitspraak is gedaan op 20 mei 2020 door mr. M.R.T. Pauwels, voorzitter, mr. C.A.F.M. Stassen en mr. M.M. Dondorp-Loopstra, rechters, in aanwezigheid van mr. W.C.C. Koreman-de Bok, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.

De griffier, De voorzitter,

De uitspraak is enkel ondertekend door de rechter omdat de griffier verhinderd is de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak kunnen geen rechtsmiddelen worden ingesteld.