HR, 30-09-2022, nr. 22/00232

De art. 3:83 e.v. BW (afdeling 3.4.2 BW) regelen de overdracht van goederen, waaronder blijkens art. 3:83 BW zijn te verstaan eigendom, beperkte rechten, vorderingsrechten en andere rechten. Omdat Boek 3 BW het vermogensrecht regelt, valt onder ‘andere rechten’ in art. 3:83 BW onder meer te verstaan rechten die ‘er toe strekken de rechthebbende stoffelijk voordeel te verschaffen’ als bedoeld in art. 3:6 BW, welke bepaling definieert wat vermogensrechten zijn. Uit het karakter van de regeling van de art. 3:83 e.v. BW volgt dat deze ‘andere rechten’ niet van privaatrechtelijke aard behoeven te zijn, net zo min als de in art. 3:83 lid 1 BW genoemde vorderingsrechten. Ook publiekrechtelijke rechten vallen daaronder, wat voor de hand ligt nu overdracht als zodanig een privaatrechtelijke aangelegenheid betreft, immers pleegt plaats te vinden tussen rechtssubjecten van het privaatrecht en in de eerste plaats hun onderlinge verhouding betreft.

Rechten uit vergunningen

Aangenomen wordt dat rechten uit vergunningen – waaronder, om een paar voorbeelden te noemen, broeikasgasemissierechten, telecomfrequentieruimte, visquota, fosfaatrechten, omgevingsvergunningen en landingsrechten – overeenkomstig het in art. 3:6 BW bepaalde als vermogensrecht zijn aan te merken. Gesproken wordt in dit verband wel van ‘publiekrechtelijke vermogensrechten’.7.Deze rechten vallen onder het begrip ‘andere rechten’ in art. 3:83 lid 3 BW. Zij zijn volgens de tekst van die bepaling slechts overdraagbaar als de wet dit bepaalt. Deze schijnbaar strikte bepaling valt echter nogal ruim uit te leggen. Voldoende is te achten dat overdraagbaarheid van de betrokken rechten in het stelsel van de wet past en aansluit bij de wel in de wet geregelde gevallen.8.9.

Vanaf met name de jaren tachtig is de wetgever in toenemende mate zogeheten verhandelbare rechten in het leven gaan roepen, dat wil zeggen publiekrechtelijke rechten die door de rechthebbende verhandeld kunnen worden. Een uitvoerige inventarisatie van die rechten is te vinden in het Rapport van de MDW-werkgroep verhandelbare rechten uit februari 2000. In reactie op de aanbevelingen in dat rapport is aan de Aanwijzingen voor de regelgeving de bepaling toegevoegd dat indien een publiekrechtelijke regeling voorziet in het ontstaan van enigerlei recht dat zich naar zijn aard leent voor overgang op anderen, die overgang óf uitgesloten óf geregeld wordt (thans aanwijzing 5.27). In de toelichting op deze bepaling wordt onder meer opgemerkt dat het wenselijk is dat de regeling duidelijk maakt of de rechten die voortvloeien uit de regeling of uit daarop gebaseerde beschikkingen, kunnen overgaan op anderen en, zo ja, hoe dat geschied.

Wettelijke regeling vergunning bepalend

De betrokken wettelijke regeling bepaalt steeds wie de rechthebbende is met betrekking tot de vergunning.10.Verlening van een vergunning – of toekenning van een recht dat daarop neerkomt – vindt veelal plaats op aanvraag, na toetsing of aan de daarvoor geldende voorwaarden is voldaan, welke voorwaarden in de regel het doel van het vergunningsvereiste dienen. Zoals uit de hiervoor genoemde aanwijzing voor de regelgeving volgt, is (uiteraard) ook die wettelijke regeling in de eerste plaats bepalend voor de overdraagbaarheid van de uit de vergunning voortvloeiende rechten en de voorwaarden waaronder die overdracht mogelijk is (vrijwel steeds zal de verkrijger ook aan de vergunningsvoorwaarden moeten voldoen). Dat geldt zowel in het geval dat deze wettelijke regeling geen regels kent over de overdraagbaarheid en overdracht (zie hiervoor aan het slot van 3.2), als in het geval dat deze regeling die regels wel bevat. Eerst dient dus te worden bezien wat de betrokken wettelijke regeling over een en ander inhoudt. Deze kan overdracht uitsluiten, slechts beperkt mogelijk maken of de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt, geheel of ten dele (exclusief) regelen, al dan niet met (gedeeltelijke) terzijdestelling van de regels van het BW. Hierna kan vervolgens worden bezien of en in hoeverre de regeling van het BW (aanvullend) van toepassing is.11.

Hierbij verdient aanstonds opmerking dat publiekrechtelijke regelingen, om voor de hand liggende redenen, niet de onderlinge – privaatrechtelijke – verhouding tussen de vervreemder en de verkrijger regelen. Dit wordt overgelaten aan het privaatrecht (het BW), waarin die regeling thuishoort. In de publiekrechtelijke regelingen wordt in hoofdzaak – om dezelfde voor de hand liggende redenen – de verhouding geregeld tussen enerzijds de vervreemder en de verkrijger en anderzijds het bestuursorgaan dat de vergunningen afgeeft en de tenaamstelling daarvan registreert. Om die reden is de in de bestuursrechtelijke literatuur wel naar voren gebrachte zienswijze dat de overdracht van publiekrechtelijke vermogensrechten geheel door het publiekrecht zou worden geregeld, niet goed houdbaar. De overdracht en de modaliteiten daarvan worden immers in elk geval in de verhouding tussen de vervreemder en de verkrijger onvermijdelijk beheerst door het privaatrecht, in zover de publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet. Dat de publiekrechtelijke regeling uitputtend in een en ander voorziet, komt nimmer voor.12.

Uit het voorgaande volgt dat eerst dient te worden nagegaan wat de regeling van de Meststoffenwet precies inhoudt met betrekking tot overdracht van fosfaatrechten.

Regeling Meststoffenwet

De in de Meststoffenwet geregelde productierechten – dat zijn naast de fosfaatrechten waar het in deze zaak om gaat, varkensrechten en pluimveerechten (zie art. 1 sub aa Mw) – zijn als bekend in het leven geroepen om de mestproductie in ons land te kunnen reguleren en te beperken, welke regulering en beperking inmiddels al sedert jaar en dag plaatsvinden in het belang van het milieu en op grond van de verplichting daartoe in de Unierechtelijke regelgeving.13.De regeling van de overdracht van die productierechten is te vinden in de art. 25-31 Mw, waar niet wordt gesproken van ‘overdracht’, maar van ‘overgang’. Die regeling luidt, voor zover voor deze zaak van belang:

Art. 25:

Een productierecht kan, onder welke titel dan ook, overgaan naar een ander bedrijf, overeenkomstig het bepaalde in deze paragraaf en artikel 32.

Art. 27:

1. De belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang kennis aan Onze Minister.

2. Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister.

3. (…)

Art. 28:

1. Op het tijdstip van registratie van de kennisgeving, bedoeld in artikel 27, tweede lid, vindt een verkleining plaats van het varkensrecht, pluimveerecht of fosfaatrecht van het bedrijf waarvan het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, en vindt een vergroting plaats van het varkensrecht, het pluimveerecht of fosfaatrecht van het bedrijf waarnaar het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, overgaat.

2. De verkleining en de vergroting komen overeen met het aantal varkenseenheden, pluimvee-eenheden, of kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving betrekking heeft.

3. Voor het jaar waarin de kennisgeving wordt geregistreerd zijn de verkleining en de vergroting beperkt tot het deel van het desbetreffende productierecht waarvan de betrokken partijen bij de kennisgeving hebben aangegeven dat dit in dat jaar op het bedrijf waarvan het afkomstig is niet wordt benut.

Art. 29:

1. De registratie, bedoeld in artikel 27, tweede lid, vindt niet plaats indien:

[volgt onder a-e een reeks voorwaarden m.b.t. onder meer de kennisgeving en het bedrijf van de vervreemder en de verkrijger].

2. Indien pas na registratie blijkt dat niet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden is voldaan, wordt de registratie door Onze Minister ongedaan gemaakt. Met terugwerkende kracht tot het tijdstip van de registratie vervallen de rechtsgevolgen van die registratie.

De overgang vindt blijkens de art. 27 en 28 Mw dus plaats door de registratie door de minister van de kennisgeving daarvan door de vervreemder en de verkrijger aan hem (de regeling wordt, zoals hiervoor bleek, voor de minister uitgevoerd door de RVO). Registratie vindt slechts plaats als aan bepaalde voorwaarden is voldaan (art. 29 lid 1 Mw, dat mede verwijst naar andere bepalingen). Blijkt nadien dat niet aan die voorwaarden is voldaan, dan vervallen de wijziging van de registratie en de rechtsgevolgen daarvan met terugwerkende kracht (art. 29 lid 2 Mw). In beginsel vindt bij iedere overgang van fosfaatrechten een afroming met 10% plaats, dat wil zeggen: wordt het aantal kilogrammen van die rechten met dat percentage verlaagd (art. 32a Mw). Bij de overgang van andere rechten en bij een bedrijfsoverdracht kan een afroming plaatsvinden als de omstandigheden daarom vragen (art. 32 en 33 Mw).

Wet verplaatsing mestproductie

De regeling van de Meststoffenwet gaat terug op die van de in 2006 ingetrokken Wet verplaatsing mestproductie. De regeling van deze wet maakte ‘verplaatsing’ (lees: overdracht) van het destijds bestaande ‘mestproductierecht’ mogelijk (art. 2 Wet verplaatsing mestproductie). De verplaatsing was geregeld in art. 9 Wet verplaatsing mestproductie, dat inhield dat verplaatsing door en vanaf het moment van registratie van de gezamenlijke kennisgeving plaatsvond. Dat de overdracht eerst daardoor en op dat moment plaatsvindt, stond met zoveel woorden te lezen in de memorie van toelichting (cursivering en voetnoot toegevoegd):

“Deze artikelen [9 en 10] geven aan dat en op welke manier het Bureau Heffingen te Assen in kennis gesteld dient te worden van verplaatsingen. Tevens geven deze artikelen aan dat degene die niet-gebonden mestproduktierecht heeft verworven eerst bevoegd is tot gebruik daarvan vanaf de registratie van de kennisgeving. Ook uit het systeem van artikel 14 van de Meststoffenwet in samenhang met de in artikel 1 van het onderhavige wetsvoorstel bedoelde definitie van mestproduktierecht, volgt reeds dat het verboden is dierlijke meststoffen te produceren zonder dat daar een daarmee corresponderende, door het Bureau Heffingen geregistreerde hoeveelheid mestproduktierecht aan ten grondslag ligt. Van een rechtsgeldige «overdracht» van een niet-gebonden mestproduktierecht in de zin van dit wetsvoorstel is derhalve pas sprake als de desbetreffende hoeveelheid door het Bureau Heffingen is geregistreerd. Opgemerkt zij, dat hoewel het Bureau Heffingen in beginsel lijdelijk is bij de registratie, er toch een zekere – zij het uiterst beperkte – toetsing plaatsvindt zoals blijkt uit het vijfde lid.14.In de eerste plaats worden onvolledige kennisgevingen niet geregistreerd. Daarnaast echter zal de kennisgeving niet worden geregistreerd indien uit de gegevens van het Bureau blijkt dat de desbetreffende hoeveelheid niet of niet geheel ter beschikking stond. In de beoordeling van de oorzaken daarvan zal het Bureau niet - en ook niet kunnen - treden. Dat is een zaak tussen partijen.”15.

De registratie van de tenaamstelling van de rechten en de wijziging daarvan leverden een beschikking op, waarvan op grond van het tot stand gekomen art. 16 lid 1 Wet verplaatsing mestproductie beroep openstond bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Op grond van art. 6 Wet verplaatsing mestproductie kon de minister bij nadere regeling bepalen dat bij een verplaatsing het ‘mestproductierecht’ kon worden verminderd met een bepaald percentage (afroming dus; deze vond plaats ter beperking van het zogeheten mestoverschot).16.

In de loop van de parlementaire behandeling is de vraag opgekomen of niet de mogelijkheid van de vestiging van een pandrecht op het ‘mestproductierecht’ moest worden opgenomen in deze regeling. Daarvan is afgezien. In plaats daarvan is een blokkaderecht opgenomen. Een en ander is vastgelegd in een nieuw art. 11b (dat in werking is getreden als art. 12), waarvan het eerste lid een verpandingsverbod bevatte (“In afwijking van artikel 228 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan op mestproduktierechten geen pandrecht worden gevestigd”) en het tweede en derde lid het blokkaderecht regelde. Een en ander is als volgt toegelicht:

“In vergelijking met de huidige situatie maakt de Verplaatsingswet onder bepaalde voorwaarden overdracht van niet-grondgebonden mestproduktierechten mogelijk. Van verschillende zijden is er op gewezen dat als van een veehouderijbedrijf niet-grondgebonden mestproduktierechten worden overgedragen, degenen die een zakelijk zekerheidsrecht hebben op dat bedrijf, zoals hypotheekhouders en banken, in grote problemen kunnen komen. Om de financiering van bedrijven mogelijk te maken en de bereidheid van de banken op dat punt in stand te houden, is erop gewezen dat het voor het behoud van de onderpandswaarde van het bedrijf noodzakelijk is dat de mestproduktierechten onderdeel blijven van dat bedrijf, zodat het bedrijf als eenheid exploitabel blijft.

Tegen die achtergrond is verzocht om het in het wetsvoorstel mogelijk te maken dat financiers die op het veehouderijbedrijf een zakelijk zekerheidsrecht hebben, op niet-grondgebonden mestproduktierechten een pandrecht vestigen. (…)

(…) Aangegeven werd dat het er reeds op voorhand naar uitzag dat een regeling voor pandrecht complex is maar dat de mogelijkheden daaromtrent in overleg met het ministerie van Justitie nader zouden worden onderzocht waarbij ook lichtere alternatieven die een pandrecht mogelijk overbodig kunnen maken zouden worden betrokken.

Dit onderzoek is inmiddels afgerond. In dat verband is ook overleg gevoerd met de Regeringscommissaris met het Nieuw Burgerlijk Wetboek (NBW). De conclusie is dat een regeling voor pandrecht zowel wetstechnisch als uitvoeringstechnisch een uitermate ingewikkelde situatie oplevert. De verplaatsingswet is bewust niet bedoeld als een privaatrechtelijke regeling maar beoogt alleen de publiekrechtelijke aanspraak op mestproduktierechten te regelen. Het in het nieuwe Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek geregelde pandrecht is een privaatrechtelijke figuur, die zich niet goed op een dergelijke publiekrechtelijke aanspraak laat toepassen, ook niet als hieraan een nadere regeling zou worden gewijd. Deze zou bijvoorbeeld een wijze van vestiging van het pandrecht eisen die het mogelijk maakt mestproduktierechten ook na vermenging met andere mestproduktierechten te blijven individualiseren, hetgeen tot grote complicaties zou leiden. Voorts zou een complexe regeling moeten worden ontworpen die executie van mestproduktierechten mogelijk maakt. Nu de mestproduktierechten in het kader van de onderhavige wet worden geregistreerd, zou bovendien de vraag kunnen worden gesteld of het pandrecht niet als een registerpandrecht zou moeten worden aangemerkt. Behalve het feit dat bij de totstandkoming van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is gebleken dat aan deze rechtsfiguur zodanige bezwaren kleven, dat er van is afgezien deze op te nemen, zou aan het thans niet openbare register een geheel ander, mede privaatrechtelijk karakter worden gegeven, hetgeen weer andere problemen oproept.

Daarnaast is naar voren gekomen dat een pandrecht op mestproduktierechten voor financiers maar zeer beperkt effectief is: de mestproduktierechten kunnen ook als er een pandrecht op rust nog steeds aan derden worden overgedragen. Met pandrecht wordt dus nog steeds niet voorkomen dat het eigenlijke onderpand, dus het bedrijf zelf, wordt aangetast.

Om deze reden is mede in overleg met de Regeringscommissaris NBW gezocht naar een eenvoudiger alternatief. Dit heeft geleid tot het nieuwe artikel 11b. In plaats van een pandrecht wordt aan derde-belanghebbenden, zoals banken, die op een bedrijf een zakelijk zekerheidsrecht hebben een tijdelijk blokkaderecht gegeven. Dit betekent dat het Bureau Heffingen bij vooraf door de banken aan te geven partijen, gedurende een bepaalde tijd de kennisgeving van registratie van de overdracht van het mestproduktierecht ter zijde legt. De namen van deze personen moeten zijn gebaseerd op akten van geldleningen e.d. De relevante gegevens moeten dan op basis van standaardformulieren (gemakkelijke gegevensverwerking) tijdig bij het Bureau Heffingen zijn ingediend.

Is één van de bij de verplaatsing betrokken partijen personen inderdaad eerder door de bank aangemeld dan deelt het Bureau Heffingen dit aan de bank mede en heeft deze de gelegenheid om de betrokkene van de voorgenomen overdracht van de mestproduktierechten af te doen zien, zo nodig via een juridische procedure. In het uiterste geval heeft de bank gedurende deze periode de mogelijkheid om het bedrijf te zamen met het niet-gebonden mestproduktierecht openbaar te verkopen. Deze opschortingsmogelijkheid is vastgelegd in artikel 11b en zal nader worden uitgewerkt in de daarop gebaseerde ministeriële regeling.”17.

De ratio van het hiermee geschapen stelsel moge duidelijk zijn. De overheid heeft de productie van mest willen reguleren en beperken, maar de ontwikkeling van bedrijven die mest produceren, niet geheel willen stopzetten. Daarom zijn de mestproductierechten die in het leven zijn geroepen om de mestproductie te reguleren en te beperken, verhandelbaar gemaakt. Bij die verhandeling vindt ter beperking van de totale productie van mest in beginsel een korting plaats (de al genoemde afroming). Omdat allerlei eisen gelden voor het mogen hebben en gebruiken van een mestproductierecht (onder meer het uitoefenen van agrarisch bedrijf) en de totale nationale mestproductie beperkt moet worden gehouden, en (dus) zicht moet worden gehouden op wie precies hoeveel mestproductierechten heeft – en terzake controle en handhaving dienen plaats te vinden –, vindt het bezit, en dus de overdracht, van die rechten plaats door middel van een registratiesysteem dat van overheidswege wordt bijgehouden en dat als zodanig dus rechtscheppend is (immers: bepaalt of betrokkene een mestproductierecht heeft). De (wijziging van een) registratie levert dan ook – nu zij op rechtsgevolg is gericht en dus een publiekrechtelijke rechtshandeling is (en dus een besluit; zie thans art. 1:3 lid 1 Awb) – een voor beroep vatbare beschikking op.

Het bestuursorgaan dat zich met de registratie bezighoudt, verdiept zich echter niet in de privaatrechtelijke kant van de overdracht. Te dien aanzien is het passief. Kennisgeving van de overgang dient plaats te vinden door vervreemder en verkrijger. Daaruit volgt dat de vervreemder en de verkrijger het onderling eens moeten zijn dan wel elkaar eerst, kort gezegd, via de (burgerlijke) rechter tot overeenstemming moeten hebben gedwongen.

Het registratiestelsel betreft (dan) ook niet, zeer kort gezegd, de privaatrechtelijke kant van de overdracht (zie het citaat hiervoor in 3.9: “De verplaatsingswet is bewust niet bedoeld als een privaatrechtelijke regeling maar beoogt alleen de publiekrechtelijke aanspraak op mestproduktierechten te regelen”). Om die reden past een pandrecht niet in dat stelsel en is, om aan de eisen van de praktijk tegemoet te komen, een blokkaderecht opgenomen als beschreven in het citaat in 3.9. Zoals hierna zal blijken, heeft dat niet regelen van de privaatrechtelijke kant uiteraard wel degelijk voor die kant gevolgen, in die zin dat bepaalde privaatrechtelijke regels door de publiekrechtelijke regeling worden uitgeschakeld of vervangen door andere.

Wet herstructering varkenshouderij

In 1998 zijn de mestproductierechten voor het houden van varkens in de toen tot stand gekomen – en in 2006 weer ingetrokken – Wet herstructering varkenshouderij (hierna: Whv) vervangen door varkensrechten. Deze nieuwe rechten waren volgens de regeling van deze wet overdraagbaar volgens vrijwel dezelfde regels als opgenomen in de Wet verplaatsing mestproductie. Art. 16 Whv bepaalde, in vrijwel dezelfde bewoordingen als thans art. 25 Mw, dat ‘een varkensrecht, onder welke titel dan ook, geheel of gedeeltelijk kan overgaan naar een ander bedrijf’ (in de zin van die wet). Art. 18 Whv bevatte een regeling voor de overgang van rechten die overeenkomt met die van art. 9 Wet verplaatsing mestproductie en de huidige art. 27 en 28 Mw. Art. 18 Whv voorzag voorts in een afroming van het aantal kilogrammen waarop de rechten betrekking hebben, bij overgang van rechten, net als art. 6 Wet verplaatsing mestproductie. Art. 19 bevatte de voorwaarden voor registratie op vergelijkbare wijze als nu art. 29 Mw. In art. 22 Whv waren het verpandingsverbod en het blokkaderecht op dezelfde wijze geregeld als in art. 12 Wet verplaatsing mestproductie en als nu in art. 30 Mw. Ter verduidelijking van het ingevoerde stelsel is in de memorie van toelichting onder meer opgemerkt:

“Overeenkomstig het beleidsvoornemen, neergelegd in de brief aan de kamer van 10 juli 1997, zijn in hoofdstuk III van het wetsvoorstel regels opgenomen over de overgang van varkensrechten. De overgang kan plaatsvinden onder welke titel dan ook; in het kader van het onderhavige wetsvoorstel wordt aan een overgang evenwel uitsluitend rechtsgevolg verbonden, te weten wijziging van de omvang van het varkensrecht van de betrokken bedrijven, na registratie van de door de betrokken partijen gedane kennisgeving van overgang door het Bureau Heffingen (…). De rechten zijn derhalve verhandelbaar, met dien verstande dat zij uitsluitend kunnen overgaan van het ene naar het andere landbouwbedrijf. Een persoon of rechtspersoon die geen landbouwbedrijf voert, bijvoorbeeld een makelaar of hypotheekhouder, kan geen varkensrecht of fokzeugenrecht op zijn naam krijgen geregistreerd.

(…)

De toetsing vooraf door het Bureau Heffingen is een administratieve toetsing op basis van de op dat tijdstip bekende gegevens. Dat aan de ruimtelijke voorwaarden van artikel (…) is voldaan zal door de partijen tegenover het Bureau Heffingen aannemelijk moeten zijn gemaakt. Op dat punt zullen evenwel ook achteraf bedrijfscontroles door de Algemene Inspectiedienst noodzakelijk zijn, om vast te stellen of, gelet op het bepalende criterium, namelijk in welk gebied de huisvesting waarin de varkens worden of zullen worden gehouden hoofdzakelijk is gelegen, inderdaad sprake is van een overgang van het varkensrecht binnen één-en-hetzelfde gebied. Blijkt achteraf niet aan de voorwaarden voor registratie van de overgang van het varkensrecht te zijn voldaan, dan wordt de registratie door het Bureau Heffingen doorgehaald. Deze doorhaling vormt een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing. In de wet wordt als rechtsgevolg aan de doorhaling gekoppeld het volledig terugdraaien van de gevolgen van de transactie. Bij de vervreemder worden de varkenseenheden waarop de kennisgeving betrekking had weer aan zijn varkensrecht of fokzeugenrecht toegevoegd, voor zover dit aantal varkenseenheden uiteraard niet groter was dan het bedrijf destijds kon vervreemden gelet op de omvang van zijn varkensrecht. Als het bedrijf van de vervreemder inmiddels opgehouden is als zodanig te bestaan, vervallen de varkensrechten. Het varkensrecht van de verwerver van de rechten wordt met terugwerkende kracht tot het tijdstip van registratie verkleind met het desbetreffende aantal varkenseenheden (…). Zijn de rechten inmiddels naar een derde doorverkocht, dan kan het zo zijn dat de vervreemder achteraf over onvoldoende varkenseenheden bleek te beschikken om over te dragen. Aangezien dan niet voldaan blijkt te zijn aan één van de voorwaarden voor registratie, wordt ook die registratie door het Bureau Heffingen doorgehaald en doen de hiervóór aangegeven consequenties zich ten aanzien van de derde-verkrijger voor. Gelet op deze zware consequenties, heeft de verwerver er belang bij zeer zorgvuldig na te gaan of degene van wie hij rechten verwerft aan alle wettelijke vereisten voldoet. Eventuele schade zal hij via de civielrechtelijke weg op zijn contractpartner moeten verhalen. De overheid staat buiten deze relatie. De hier aangegeven consequenties zijn overigens niet anders dan de consequenties die gelden op grond van de Wet verplaatsing mestproductie ingeval achteraf niet aan de voorwaarden voor overgang van het niet-gebonden mestproductierecht blijkt te zijn voldaan.”18.

Met betrekking tot het verpandingsverbod is opgemerkt (cursivering toegevoegd):

“Evenals bij het huidige systeem van mestproductierechten is uitdrukkelijk bepaald dat op het varkensrecht geen pandrecht kan worden gevestigd (artikel 19, eerste lid). Een dergelijk recht verhoudt zich slecht met de wijze waarop het varkensrecht overgaat, waarbij de civielrechtelijke titel niet van belang is maar uitsluitend de registratie door het Bureau Heffingen. Het Bureau Heffingen staat volledig buiten de civielrechtelijke verbintenissen die de partijen jegens elkaar of jegens derden, bijvoorbeeld een pandhouder, zijn aangegaan en het heeft op dat punt dan ook een volstrekt lijdelijke rol. Het zou gelet op deze invulling van de wijze van overgang van het varkensrecht en gelet op het bedrijfsgebonden karakter van dat recht ook moeilijk zijn om invulling aan het recht van parate executie te geven. Een en ander zou een afzonderlijke wettelijke regeling behoeven die de uitvoerbaarheid van het systeem niet ten goede komt. Daarvoor is dan ook niet gekozen.

Om tegemoet te komen aan de gerechtvaardigde belangen van met name hypotheekhouders – die door de overdracht van het varkensrecht immers zouden kunnen worden geconfronteerd met een sterk verminderde onderpandwaarde van het bedrijf – is naar analogie van de Wet verplaatsing mestproductie een voorziening getroffen die de vorm heeft van een tijdelijk blokkaderecht (…). (…)”19.

Op Kamervragen heeft de regering bij de behandeling van het wetsvoorstel onder meer geantwoord (cursivering toegevoegd):

“De titel waaronder mestproductierechten [worden verkregen] en de beperkingen die daaraan kleven zijn niet relevant. Bepalend voor de overgang van niet-gebonden mestproductierechten is de registratie van de kennisgeving van verplaatsing door het Bureau Heffingen, overeenkomstig artikel 9 van de Wet verplaatsing mestproductie. Gelet op deze systematiek en gelet op de 25%-afroming bij verplaatsing is het zeer ongebruikelijk dat een kennisgeving van verplaatsing wordt gedaan terwijl partijen onderling ontbindende voorwaarden zijn overeengekomen. Daardoor kan een van de partijen immers gedwongen worden de rechten weer terug naar het oorspronkelijke bedrijf te laten overgaan door opnieuw een kennisgeving van verplaatsing te doen, waarbij opnieuw 25%-afroming plaatsvindt. (…)”20.

Uit een en ander volgt onmiskenbaar dat voor het zijn van rechthebbende uitsluitend de registratie beslissend is. De (civielrechtelijke) titel waaronder een geregistreerde overgang tot stand is gekomen, is uitdrukkelijk niet van belang. Het bestuursorgaan dat zich met de registratie bezighoudt, behoeft zich dan ook niet in de achterliggende privaatrechtelijk verhoudingen te verdiepen, maar heeft alleen te maken met de rechthebbende volgens zijn registratie. Een ontbindende voorwaarde in een koopovereenkomst zou, gelet op dit stelsel, leiden tot de verplichting om de rechten weer terug over te dragen (zie het citaat hiervoor in 3.13).

De registratie levert een besluit op waarvan bezwaar en beroep openstaan. Ten tijde van de totstandkoming van de Wet herstructering varkenshouderij was de Awb inmiddels in werking getreden en werden dat bezwaar en beroep dus door die wet geregeld.

Wijziging Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten

In 2001 zijn door een wijziging van de Meststoffenwet de pluimveerechten ingevoerd. De regeling van de overgang van die rechten kwam geheel overeen met die van de overgang van varkensrechten in de Wet herstructering varkenshouderij (art. 58o e.v. Mw). De regeling is ook in dezelfde zin toegelicht.21.

Wet vereenvoudiging productierechten

Met ingang van 1 januari 2006 zijn de Wet verplaatsing mestproductie en de Wet herstructering varkenshouderij vervallen op grond van de Wet vereenvoudiging productierechten. Daarbij zijn ook, als vereenvoudiging, de mestproductierechten vervallen. De varkens- en pluimveerechten werden met deze wet voortaan beide geregeld in de Meststoffenwet. De overgang van beide soorten rechten werd geregeld in de art. 58d-58j Mw. De regeling van de overgang, voor zover hier van belang, is inhoudelijk niet gewijzigd ten opzichte van de eerdere regelingen in de Wet herstructering varkenshouderij en de Meststoffenwet en is dan ook eveneens in dezelfde zin toegelicht.22.Kort hierna zijn de bepalingen van de Meststoffenwet vernummerd, waarbij de art. 58d-58j Mw zijn vernummerd tot de huidige art. 25-31 Mw.23.

Wijziging Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten

De afschaffing in 2015 van de regeling van de melkquota maakte al snel de invoering nodig van een regeling waarmee de mestproductie in de melkveehouderij in de hand kon worden gehouden. In 2018 zijn daarom, naar analogie van de varkens- en pluimveerechten, de fosfaatrechten ingevoerd voor de melkveehouderij. Deze rechten zijn eveneens geregeld in de Meststoffenwet. De regeling van overgang van productierechten in de art. 25-31 Mw is daarop mede van toepassing, met een aantal aanpassingen die als zodanig voor deze zaak niet van belang zijn. Ter toelichting is in de wetsgeschiedenis onder meer opgemerkt:

“Doel van het nieuw te introduceren stelsel van fosfaatrechten voor melkvee is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. (…)”24.

En:

“4.6 Overdracht van fosfaatrechten

Het kabinet acht het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang dat bedrijfsontwikkeling kan blijven plaatsvinden. Hieraan wordt tegemoet gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken. Fosfaatrechten zijn immers een voorwaarde om dieren te mogen houden en zonder de mogelijkheid om rechten over te dragen kan geen bedrijfsontwikkeling plaatsvinden.

Voor de overgang van het fosfaatrecht naar een ander bedrijf is registratie van de kennisgeving van overgang door de Minister van Economische Zaken vereist. Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande systematiek zoals deze thans geldt voor de overgang van varkens- en pluimveerechten. In de praktijk zal de registratie namens de Minister plaatsvinden door RVO.nl. Eerst na registratie kan het productierecht op het andere bedrijf worden benut, althans voor zover het in het lopende jaar niet reeds op het oorspronkelijke bedrijf werd benut. Voor het jaar waarin de kennisgeving wordt geregistreerd kunnen betrokken partijen, op basis van het bestaande artikel 28, derde lid, van de Meststoffenwet, bij de kennisgeving aangeven dat de verkleining en de vergroting wordt beperkt tot het deel van de desbetreffende fosfaatrechten dat in dat jaar op het bedrijf waarvan de fosfaatrechten afkomstig zijn niet wordt benut voor het houden van dieren.

Het registratievereiste is essentieel om grip te houden op de allocatie van de fosfaatrechten, voor de systematische vastlegging van de aanspraken die er op dit punt op bedrijfsniveau bestaan en dus voor de handhaving van de jaar- en dagplafonds zelf.”25.

De mogelijkheid tot ‘lease’

Bij de invoering van de fosfaatrechten is voorzien in een regeling van wat in de parlementaire stukken is aangemerkt als ‘lease’. Deze is te vinden in art. 32a lid 2, aanhef en onder c, Mw, dat bepaalt dat geen afroming plaatsvindt als de fosfaatrechten binnen het jaar worden terug overgedragen aan de vervreemder. Deze bepaling is als volgt toegelicht (cursiveringen toegevoegd):

“Landbouwers zullen, overeenkomstig de staande praktijk in de varkens- en pluimveehouderij, in voorkomende gevallen opteren voor een overeenkomst waarbij sprake is van een tijdelijke overdracht van fosfaatrechten, het zogenaamde «leasen» van fosfaatrechten. Bij lease worden fosfaatrechten overgedragen van landbouwer A naar landbouwer B, waarbij aangegeven wordt dat Landbouwer B deze voor het betreffende jaar mag benutten. De betreffende fosfaatrechten worden (onmiddellijk) weer terug overgedragen van B naar A, waarbij eveneens aangegeven wordt dat Landbouwer B deze rechten in het betreffende jaar benut. Doel van deze dubbele overdracht is om uitsluitend de benutbaarheid van de overeengekomen hoeveelheid fosfaatrechten voor het betreffende kalenderjaar van A naar B over te dragen. Bij de registratie van de dubbele overdracht bij RVO.nl wordt om die reden gemeld dat de benutting van de fosfaatrechten in het betreffende jaar voor 100% bij landbouwer B ligt. Bij het onverkort toepassen van de afroming bij overdracht zou in geval van het leasen van fosfaatrechten tweemaal een korting van 10 procent opgelegd worden. De regering is van mening dat een dergelijke dubbele korting bij lease van fosfaatrechten een onevenredig zware maatregel zou vormen. Het onderhavige wetsvoorstel bepaalt om die reden dat de afroming bij lease wordt beperkt tot 10 procent.”26.

Het fenomeen van het ‘leasen’ van fosfaatrechten is verderop in de wetsgeschiedenis nog nader verduidelijkt (cursivering toegevoegd):

“4.6 Afroming bij overdracht

Ten aanzien van de antwoorden op de vragen over hoofdstuk 4.7.1, afroming bij overdracht, vragen de leden van de CDA-fractie waarom er niet voor gekozen is om, zoals bij het melkquotum, alleen toe te staan dat een deel van het totaal aantal in bezit zijnde fosfaatrechten mag worden verhuurd, verleasd, verpacht om «salonmelkers» te voorkomen.

Niet valt uit te sluiten dat het fenomeen salonmelkers zich ook hier voor gaat doen en dat er lease- of huurcontracten tussen bedrijven worden afgesloten voor langere perioden. In welke mate dit zal gebeuren valt niet te voorzien. Het wetsvoorstel bevat een voorziening waardoor, als de overgedragen fosfaatrechten binnen hetzelfde kalenderjaar terug naar het oorspronkelijke bedrijf gaan, de tweede overdracht is vrijgesteld van 10% afroming (op basis van het voorgestelde artikel 32a, tweede lid, onder b). Deze ontheffing geldt dus niet voor langlopende lease- of huurcontracten. Het feit dat bij de toekenning van fosfaatrechten wordt aangesloten bij de definitie van bedrijf uit de Meststoffenwet (artikel 1, eerste lid, onder i) zorgt er wel voor dat de landbouwer enige vorm van landbouw dient uit te oefenen, beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, waardoor het geheel beëindigen van een bedrijf maar het blijvend verleasen of verhuren van fosfaatrechten niet is toegestaan.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het klopt dat de regering het leasen van fosfaatrechten mogelijk wil maken om aan het eind van het jaar fluctuaties op te vangen. Op welke manier is dat terug te zien in het wetsvoorstel? Waarom kiest de regering ervoor om dan wel 10% van de tijdelijk overgedragen rechten af te romen? Hoe werkbaar is dit voor de melkveehouders en de RVO?

Lease is een staande praktijk in de varkens- en pluimveehouderij. Bij lease is sprake van een tijdelijke overdracht van varkens- respectievelijk pluimveerechten waarbij partijen afspraken maken over de benutting van de betreffende productierechten. De Meststoffenwet kent regels voor de overgang van een productierecht. De Meststoffenwet kent geen bepalingen die specifiek zien op lease. Dit geldt ook voor onderhavig wetsvoorstel. Immers, lease is niet anders dan een overdracht van productierechten van bedrijf A naar bedrijf B en een overdracht van diezelfde productierechten terug van bedrijf B naar bedrijf A. Bij het onverkort toepassen van de afroming bij overdracht zou in geval van het leasen van fosfaatrechten tweemaal een korting van 10% opgelegd worden. Dit zou een onevenredig zware last vormen. Het onderhavige wetsvoorstel bepaalt om die reden dat bij de overdracht van een fosfaatrecht naar een bedrijf waarvan dit fosfaatrecht eerder gedurende het kalenderjaar is ontvangen de 10% afroming niet van toepassing is.

Het is aan ondernemers om er zorg voor te dragen dat de fosfaatproductie op het bedrijf in overeenstemming is met het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Indien een ondernemer scherp aan de wind vaart bestaat het risico dat aan het eind van het jaar de fosfaatproductie hoger uitvalt dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. In dat geval kan lease uitkomst bieden, met dien verstande dat bij lease wel 10% van de tijdelijk overgedragen rechten wordt afgeroomd. Het is aan de ondernemers om dit risico goed in te schatten en daar naar te handelen.”27.

Uit een en ander volgt andermaal dat de privaatrechtelijke titel van de overgang er in het stelsel van de overgang van de productierechten niet toe doet, en dat de registratie van die rechten steeds beslissend is voor de vraag wie de rechthebbende is. Vervreemder en verkrijger kunnen intussen hun eigen invulling geven aan hun onderlinge rechtsverhouding en daarin bepalen waartoe zij zoal jegens elkaar zijn gehouden. Het bestuursorgaan werkt alleen mee aan, kort gezegd, gezamenlijke verzoeken tot overschrijving van de registratie. Leasen, verhuren of verpachten kan, maar is niets anders dan een overgang van de betrokken productierechten van A naar B (waarbij B dus de rechthebbende op de rechten wordt), enige tijd later gevolgd door een overgang van die rechten van B terug naar A (met een zelfde gevolg). De wetsgeschiedenis spreekt in dit verband uitdrukkelijk van ‘overdracht’ (zie de gecursiveerde delen van de citaten hiervoor in 3.19 en 3.20).

De privaatrechtelijke kant van (de overdracht van) productierechten

Nu het gaat om een publiekrechtelijk vermogensrecht, bepaalt als gezegd de publiekrechtelijke regeling wie de rechthebbende is. Dat is in geval van publiekrechtelijke vermogensrechten immers een publiekrechtelijke kwestie. In dit geval is de rechthebbende dus degene die overeenkomstig de regels van de Meststoffenwet staat geregistreerd als rechthebbende. Die registratie levert een besluit op dat vatbaar is voor bezwaar en beroep op grond van de Awb en dat dus jegens alle belanghebbenden die bezwaar en beroep kunnen instellen (dat is in beginsel zowel de vervreemder als de verkrijger), formele rechtskracht toekomt.

De regels van de Meststoffenwet bepalen dat overgang van rechten (uitsluitend) mogelijk is door een kennisgeving daarvan door de vervreemder en de verkrijger (art. 27 lid 1 Mw). Het tijdstip van de overgang is dat van de registratie (art. 27 lid 2 en art. 28 leden 1 en 2 Mw). Meer is over de verhouding van de vervreemder en de verkrijger niet geregeld in de Meststoffenwet. Uit het stelsel volgt dat de titel waaronder een overgang tussen de vervreemder en de verkrijger plaatsvindt, voor de registratie in het geheel niet van belang is: ook lease, huur of pacht volstaat.

Uit het voorgaande volgt tevens dat degene die als rechthebbende staat geregistreerd, op grond van zijn privaatrechtelijke rechtsverhouding met een derde gehouden kan zijn om mee te werken aan een wijziging van de registratie. Omdat de registratie als gezegd bepaalt wie de rechthebbende is, is die gehoudenheid een verbintenisrechtelijke en geen goederenrechtelijke. Eventueel kan de medewerking waartoe verbintenisrechtelijk gehoudenheid bestaat, worden afgedwongen langs de weg van art. 3:300 BW.28.

Uit het stelsel van (thans) de Meststoffenwet volgt dat als partijen de overdracht van een productierecht overeenkomen, de registratie in feite de leveringshandeling is. Dit volgt ook uit de regeling van het blokkaderecht in thans art. 30 leden 2 en 3 Mw: daarmee wordt de overdracht immers opgehouden. Art. 3:95 BW dat de levering van de in art. 3:83 lid 3 BW genoemde ‘andere rechten’ regelt (die dient volgens die bepaling plaats te vinden bij akte), is dus niet op de levering van productierechten van toepassing te achten.

Uit het voorgaande vloeit voorts onmiskenbaar voort dat als de titel van de overdracht wegvalt of van begin af aan afwezig of gebrekkig is geweest, de overdracht toch geldig is. Dat volgt met name uit de bepaling van thans art. 25 Mw dat het productierecht ‘onder welke titel dan ook overgaat’ (dus ook op een gebrekkige of vernietigbare titel) en uit de omstandigheid dat het stelsel van thans de Meststoffenwet meebrengt dat een gebrekkige of wegvallende titel niet tot het vervallen van een wijziging van de registratie leidt (daarvan is alleen sprake in het genoemde geval van art. 29 lid 2 Mw, dat niet is voldaan aan de voorwaarden van overgang van de Meststoffenwet). Het is dáárom dat de titel niet van belang is voor de overgang, zoals bij de totstandkoming van de Wet herstructering varkenshouderij uitdrukkelijk is opgemerkt (zie hiervoor in 3.12 en 3.13).

De regeling van de overgang van productierechten volgens thans de Meststoffenwet gaat dus, in afwijking van art. 3:84 lid 1 BW, impliciet uit van een abstract stelsel en niet van een causaal stelsel, waarin een overdracht alleen geldig is als deze berust op een geldige titel. Het wegvallen of de gebrekkigheid van de titel heeft in een abstract stelsel uitsluitend tot gevolg dat de overdracht onverplicht heeft plaatsgevonden (dus een onverschuldigde betaling is) en de rechthebbende dus moet meewerken aan het ongedaan maken daarvan. Dat levert dus de hiervoor in 3.23 al genoemde verbintenisrechtelijke gehoudenheid op.

De arresten Dircks/Dircks en Agin/Libosan q.q.

Het voorgaande is overeenkomstig de arresten Dircks/Dircks en Agin/Libosan q.q., die hiervoor in voetnoot 9 al zijn genoemd. In het eerste arrest is met betrekking tot de vraag aan wie een vergunning voor een benzinestation toekwam, overwogen, voor zover van belang:

“3.3.1 Onderdeel 1.1 van het middel strekt ten betoge dat de formele rechtskracht van de vergunningen van 18 mei 1988 en 22 januari 1990 eraan in de weg staat dat de burgerlijke rechter ten aanzien van de vraag wie van de partijen in de onderhavige procedure in hun onderlinge verhouding aanspraak kan maken op de vergunningen, tot een ander oordeel komt dan in de tenaamstelling van die vergunningen tot uiting is gebracht. Dit betoog gaat uit van een verkeerde lezing van het bestreden arrest en faalt derhalve reeds wegens gebrek aan feitelijke grondslag.

Het Hof heeft niet de formele rechtskracht miskend van de besluiten waarbij de vergunningen zijn verleend, maar heeft zijn beslissing op een gedachtengang gegrond die deze formele rechtskracht niet raakt en klaarblijkelijk hierop neerkomt dat Rijkswaterstaat, zo de privaatrechtelijke verhoudingen aan de zijde van de vergunninghouder zich wijzigen, door een nieuw besluit de tenaamstelling van de vergunning op verzoek van belanghebbenden of ambtshalve aan die gewijzigde verhoudingen zal aanpassen met dien verstande dat de belanghebbenden daarbij eerst hun eventuele onderlinge geschillen, zonodig voor de burgerlijke rechter, tot een oplossing zullen moeten hebben gebracht (…).

(…)

Na te hebben vastgesteld dat de onderhavige vergunningen als afkomstig uit het vennootschapsvermogen in de onderlinge verhouding van partijen aan Johanna Dircks en niet aan Dircks c.s. toekomen, heeft het Hof geoordeeld dat Dircks c.s. verplicht zijn eraan mede te werken om die vergunningen, op de hiervoor bedoelde voet, uitsluitend op naam van Johanna Dircks te doen stellen.

Hofs voormelde gedachtengang geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. (…)

(…)

Voor zover het onderdeel ervan uitgaat dat de vergunning ‘niet vrijelijk overdraagbaar is’, miskent het dat het Hof slechts heeft aangenomen dat Rijkswaterstaat, zo de privaatrechtelijke verhoudingen aan de zijde van de vergunninghouder zich wijzigen, de tenaamstelling zal wijzigen, wanneer alle belanghebbenden, nadat hun eventuele geschillen zijn opgelost, daaraan meewerken. Daarbij verdient nog opmerking dat in deze zaak niet aan de orde is de vraag in hoeverre Rijkswaterstaat te zijner tijd wellicht alsnog kan weigeren aan een verzoek tot aanpassing van de vergunning te voldoen op grond van bezwaren tegen de persoon van degene aan wie de vergunning als gevolg van de wijziging in de privaatrechtelijke verhoudingen dan toekomt. Evenmin is aan de orde wat in afwachting van die aanpassing uit de vergunning voortvloeit voor de verhouding tussen Rijkswaterstaat en degenen te wier name de vergunning thans staat. Die vraag en die verhouding dienen, zo dit nodig mocht zijn, door de bestuursrechter te worden beoordeeld.

3.4.1 (…)

Voorop moet worden gesteld dat het enkele feit dat de vergunning op naam van Gijsbert Dircks is blijven staan, niet eraan in de weg staat dat die vergunning – als gevolg van het feit dat zij in de vennootschap is ingebracht en vervolgens het verblijvensbeding tot toepassing is gekomen – privaatrechtelijk aan de vennootschap en daarna aan Johanna Dircks toekwam. Dat feit behoefde het Hof er immers niet van te weerhouden aan te nemen dat het desbetreffende recht in elk geval in die zin is overgegaan op Johanna Dircks dat Dircks c.s. daardoor jegens haar verplicht werden aan een verzoek tot wijziging van de tenaamstelling als door haar verlangd mee te werken en zij onrechtmatig handelen door dit thans te weigeren. Aan een overgang van deze aard en met deze gevolgen staat ook de regel die thans is opgenomen in art. 3:83 lid 3 BW niet in de weg, nu naar ’s Hofs kennelijk oordeel – dat geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en geen nadere motivering behoefde – de aard van de vergunning meebrengt dat de privaatrechtelijke verhoudingen aan de zijde van vergunninghouder beslissend zijn voor de vraag aan wie de vergunning toekomt. Immers in een dergelijk geval past het in het stelsel van de wet om aan te nemen dat het recht tot gebruik van de vergunning als gevolg van inbreng in een vennootschap, onderscheidenlijk de toepassing van een verblijvensbeding met de voormelde gevolgen op een ander kan overgaan.

Het voorgaande brengt mee dat het voor de beoordeling van het onderdeel uitsluitend aankomt op de vraag of het Hof bij zijn uitleg van de onderlinge privaatrechtelijke verhouding tussen partijen het recht heeft geschonden of in zijn motiveringsplicht is tekortgeschoten. (...)”

De tenaamstelling is volgens dit arrest dus beslissend, ook bij een vergunning voor een benzinestation, maar op grond van de privaatrechtelijke verhoudingen kan aanspraak bestaan op medewerking aan de wijziging van de tenaamstelling. Die aanspraak is in het arrest niet erg scherp geformuleerd (rov. 3.4.1). De omschrijving ervan zou kunnen worden gelezen als dat naar privaatrecht een rechthebbende met betrekking tot de vergunning kan bestaan die een ander is dan de rechthebbende naar publiekrecht (dus: een ander dan degene op wiens naam de vergunning geregistreerd staat). Dat strookt echter niet met hetgeen hiervoor in 3.4 en 3.22 is opgemerkt, en is klaarblijkelijk niet bedoeld. In het arrest Agin/Libosan q.q. – waarin het ging om visrechten/-quota die bij akte waren verkocht én overgedragen (dat laatste dus overeenkomstig art. 3:95 BW), maar waarvan de tenaamstelling bij het bestuursorgaan nog niet was gewijzigd ten tijde van het faillissement van de verkoper – is dan ook overwogen:

“3.3 (…) De klacht verwijst (…) naar het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1997, nr. 16261, NJ 1998, 238, in welk arrest de Hoge Raad volgens het onderdeel heeft beslist dat de privaatrechtelijke verhoudingen beslissend zijn voor de vraag of vergunningen zijn overgegaan, en dus niet de publiekrechtelijke. Volgens het onderdeel is in dit arrest tevens bepaald dat het enkele feit dat de vergunning op naam van de verkoper is blijven staan, niet eraan in de weg staat dat de vergunning privaatrechtelijk aan de koper toekomt. Dit laatste doet zich hier voor: tussen Agin en M. is (vóór het faillissement van M.) ten aanzien van de visdocumenten een rechtsgeldige overeenkomst totstandgekomen, maar overschrijving van die documenten bleek vanwege een beslaglegging niet vóór de datum van het faillissement van M. te zijn gerealiseerd. Het hof heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat M. rechthebbende is gebleven en de visdocumenten niet tot het vermogen van Agin zijn gaan behoren, aldus nog steeds de klacht.

In het zojuist genoemde arrest van de Hoge Raad is niet beslist dat, zoals de klacht inhoudt, de privaatrechtelijke verhoudingen beslissend zouden zijn voor de vraag of vergunningen zijn overgegaan, en dus niet de publiekrechtelijke. In het arrest is, voorzover voor de beoordeling van de klacht van belang, beslist dat in een geval waarin het vergunningverlenende bestuursorgaan het beleid voert dat de tenaamstelling van de vergunning wordt aangepast aan wijzigingen die zich in de privaatrechtelijke verhoudingen voordoen, van de bij die privaatrechtelijke verhouding betrokken partijen kan worden verlangd dat zij aan een wijziging van de tenaamstelling meewerken, indien zij daartoe op grond van die privaatrechtelijke verhouding verplicht zijn. Daarin ligt besloten dat eerst door de wijziging van de tenaamstelling van de vergunning door het betrokken bestuursorgaan, nadat daarom (eventueel na een tot het doen van een dergelijk verzoek strekkende veroordeling van de burgerlijke rechter) is verzocht, de publiekrechtelijke rechtstoestand door het bestuursorgaan wordt aangepast aan de inmiddels geldende privaatrechtelijke verhoudingen.

Uit dit een en ander moet, mede gelet op de strekking van art. 35 lid 1 Fw, worden afgeleid dat voor de beantwoording van de vraag of de aan een vergunning verbonden rechten in de faillissementsboedel vallen, niet beslissend is of zich vóór het faillissement een wijziging in de privaatrechtelijke verhoudingen heeft voorgedaan, maar of op de faillissementsdatum die wijziging door aanpassing van de tenaamstelling van de vergunning langs publiekrechtelijke weg is geëffectueerd.

Nu in het onderhavige geval de verkoop van de visdocumenten, naar in cassatie niet wordt bestreden, ten tijde van de faillietverklaring niet was gevolgd door een wijziging van de tenaamstelling van die visdocumenten langs publiekrechtelijke weg, heeft het hof met juistheid geoordeeld dat de aan de visdocumenten verbonden rechten in de faillissementsboedel vielen en niet tot het vermogen van Agin zijn gaan behoren.”

Deze overwegingen lijken me niet voor tweeërlei uitleg vatbaar: uitsluitend de tenaamstelling van de vergunning is beslissend voor de vraag wie rechthebbende is en de vergunning valt in het faillissement van die rechthebbende. In deze overwegingen ligt al besloten dat bij een stelsel van overdracht door wijziging van de tenaamstelling door het bestuursorgaan sprake is of kan zijn van een abstract stelsel, in afwijking dus van art. 3:84 BW, en dat de levering plaatsvindt door wijziging van de tenaamstelling van de vergunning (het in rov. 3.4.2 genoemde art. 35 lid 1 Fw legt de grens immers bij de levering).

Regeling broeikasgasemissierechten

Dat voorgaande regels bij stelsels van verhandelbare vergunningen zoals hier aan de orde, vaak voor de hand zullen liggen, valt ook af te leiden uit de uitdrukkelijke wettelijke regeling op dit punt van de overgang van broeikasgasemissierechten in art. 16.40 e.v. Wet milieubeheer (hierna: Wm). Art. 16.41 Wm bepaalt dat “de voor overdracht van een broeikasgasemissierecht vereiste levering geschiedt door” wijziging van de registratie van de rechten. Art. 16.42 lid 1 Wm bepaalt vervolgens, kennelijk aansluitend bij het in art. 3:84 BW bepaalde, dat “nietigheid of vernietiging van de overeenkomst die tot de overdracht heeft geleid, geen gevolgen heeft voor de geldigheid van de overdracht, nadat de overdracht is voltooid”. Blijkens de wetsgeschiedenis is hiermee uitdrukkelijk bedoeld de gelding van een abstract stelsel te bepalen.29.

Argumenten voor het abstracte stelsel

De gelding van een abstract stelsel ligt bij verhandelbare vergunningen sowieso nogal voor de hand. Zoals W. Snijders in zijn hiervoor in voetnoot 8 aangehaalde artikel (onder 10) opmerkt:

“Dat het abstracte stelsel ook hier komt opduiken is niet verwonderlijk. Bij de overdracht van vergunningen speelt steeds een rol dat ook de nieuwe vergunninghouder aan de wettelijke vereisten dient te voldoen en dat de overheid erop dient toe te zien dat aan die eisen en aan de aan de vergunningen verbonden voorwaarden wordt voldaan. Eisen als ministeriële toestemming, registratie of andere formaliteiten bedoelen dit te waarborgen. Daarmee is moeilijk te verenigen dat in geval van nietigheid, vernietigbaarheid of andere titelgebreken het betreffende recht zonder meer bij de vervreemder is gebleven dan wel naar diens vermogen terugvalt, zonder enige waarborg dat hij nog steeds aan de eisen voldoet. Daarbij valt mede te denken aan het geval dat hij nu juist tot vervreemding is overgegaan, omdat hij niet (meer) aan die eisen voldeed. Het causale stelsel leidt hier tot een absurd resultaat. (…) [Het] gaat (…) hier in wezen om een driepartijenverhouding: de oorspronkelijke en de nieuwe vergunninghouder en de overheid, die juist als overheid een eigen belang heeft (…). Gebreken in de onderliggende causa (in de regel een koopovereenkomst) moeten in deze gedachtegang worden opgelost door de vergunning terug over te dragen aan de vervreemder, waarvoor opnieuw de vereiste toestemming van de betrokken minister, registratie door het betrokken bestuursorgaan, etc., nodig is.”

En (onder 12):

“We hebben gezien dat bij de gevallen waarin overheidsvergunningen privaatrechtelijk overdraagbaar gemaakt zijn, soms bewust of onbewust wordt gekozen voor het abstracte stelsel en dat voor dit soort vermogensrechten daarvoor ook veel te zeggen is. Ongeldigheid van de titel tast hier dus niet de overdracht aan. Bij overgang van een vergunning door wijziging van de tenaamstelling geldt m.i. hetzelfde. Dat volgt uit de aard van deze figuur. De wijziging van de tenaamstelling is immers een beschikking, die slechts langs de voorgeschreven bestuursrechtelijke weg kan worden vernietigd, gewijzigd of ingetrokken. Daarmee is niet te verenigen dat die beschikking haar werking zou kunnen verliezen door het enkele feit dat er aan de onderliggende privaatrechtelijke overeenkomst iets ontbreekt.”

Consequenties van het voorgaande

De enkele registratie maakt degene die als rechthebbende wordt geregistreerd, in stelsels als de onderhavige dus tot rechthebbende. Bestuursrechtelijk kan die registratie worden gecorrigeerd als niet aan de eisen daarvoor is voldaan. Op privaatrechtelijke gronden kan dat alleen als degene die volgens de registratie de rechthebbende is, gehouden is mee te werken aan een wijziging van de registratie. Die gehoudenheid zal in principe bij de burgerlijke rechter moeten worden afgedwongen, zoals in de arresten Dircks/Dircks en Agin/Libosan q.q. aan de orde was: het gaat hier immers niet om een geschil met een bestuursorgaan. Wellicht dat hierop een uitzondering denkbaar is als de privaatrechtelijke gehoudenheid volstrekt evident is, ook voor het betrokken bestuursorgaan en deze dus ook zonder de medewerking van een van beide betrokken partijen verplicht zou kunnen worden geacht om de registratie te wijzigen. Of deze uitzondering inderdaad te maken valt, is een kwestie waarover de bestuursrechter moet beslissen, bij wie een rechtsingang bestaat met de beschikking op een registratieverzoek.30.

Het voorgaande betekent voorts dat contracten zoals pacht, verhuur en (operational) lease van productierechten alleen mogelijk zijn door middel van een overdracht van die rechten aan de pachter, huurder en lessee. Dat het stelsel inderdaad aldus door de wetgever is bedoeld, volgt uit hetgeen hiervoor in 3.14 en met name 3.21 is opgemerkt op grond de wetgeschiedenis van de regeling van de productierechten (zie met name de door mij gecursiveerde delen van de citaten in 3.19 en 3.20). Dat het zo werkt, ligt ook voor de hand. De productierechten kunnen alleen worden benut door het agrarisch bedrijf op wiens naam de rechten staan geregistreerd.

De verpachter, verhuurder en lessor van productierechten lopen dus het risico hun rechten zonder vergoeding kwijt te raken in geval van een faillissement van hun pachter, huurder en lessee. De vordering om mee te werken aan een terug overdracht is immers slechts een persoonlijke, zoals hiervoor in 3.23 al opgemerkt. De verpachter, verhuurder en lessor zijn in dat faillissement dus geen separatist en hun vordering is bovendien slechts een concurrente. Wie productierechten verpacht, verhuurt of ‘verleast’, dient hierop dus bedacht te zijn. Zijn positie komt overeen met of is te typeren als die van een economisch eigenaar zonder zakelijk zekerheidsrecht op het betrokken goed.31.

Deze zwakke positie in een faillissement – die bij verpachters, verhuurders en lessors van deze rechten mogelijk op onbegrip zal stuiten – is inherent aan de regeling van de productierechten. De banken, die de wetgever met name heeft willen beschermen met het blokkaderecht dat nu is te vinden in art. 30 leden 2 en 3 Mw, verkeren als financier in diezelfde zwakke positie, op grond van de door de wetgever gemaakte keuzes. Dat blokkaderecht beschermt de banken immers, anders dan een pandrecht – waarvan de wetgever niet heeft willen weten, zoals hiervoor bleek –, niet tegen een faillissement van hun schuldenaar.

Uit het door de wetgever geschapen stelsel vloeit dus voor civilisten als merkwaardigheid voort dat pacht, verhuur en lease leiden tot een overdracht van het betrokken recht en dat de pachter, huurder en lessee dus rechthebbende worden, in strijd met wat de civilist over pacht, huur en lease heeft geleerd. Het kan echter ook anders en denk ik ook beter worden gezegd: doordat het stelsel van de Meststoffenwet uitsluitend de uitoefening van productierechten toestaat door de rechthebbende daarop, is echte pacht, huur en (operational) lease daarvan niet mogelijk, maar alleen een constructie die daarop lijkt, namelijk een overdracht met een verplichting tot terug overdracht na verloop van tijd.

Dat is overigens ook precies hetgeen [verzoeker] en [gefailleerde 1] in dit geval met zoveel woorden zijn overeengekomen in hun contract: verhuur met de verplichting tot overdracht van de rechten aan [gefailleerde 1] (zie hiervoor in 2.1 onder (iv), onder het kopje ‘Verhuur’, onder b) en met de verplichting mee te werken aan terug overdracht of overdracht aan een derde bij het einde van de huur als geen gebruik is gemaakt van de in de overeenkomst opgenomen koopoptie (zie opnieuw hiervoor in 2.1 onder (iv), art. 13, onder d en e).

Opvattingen in de literatuur en rechtspraak

In overeenstemming met het voorgaande pleegt de literatuur veelal aan te nemen dat de registratie van productierechten, zoals fosfaatrechten, beslissend is voor de vraag wie de rechthebbende is en dat die rechten dus in het faillissement vallen van degene op wiens naam de rechten staan geregistreerd.32.In deze zin is ook beslist in het arrest van het Hof Arnhem uit 2011 dat de rechtbank in rov. 4.5 als eerste noemt. Anders is geoordeeld in het door de rechtbank in rov. 4.6 als tweede genoemde arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden uit 2014. Die beslissing berust op het oordeel dat de Meststoffenwet art. 3:84 BW niet buiten werking zou stellen voor de overgang van productierechten, nu deze wet geen uitdrukkelijke bepaling op dit punt bevat. Er zijn ook auteurs die van deze opvatting uitgaan, met verwijzing naar dit arrest.33.

Deze opvatting is gelet op het voorgaande dus niet juist (zie met name hiervoor in 3.24 en 3.27-3.29). Mogelijk heeft het hof bij het arrest uit 2014 de hiervoor in 3.31 en 3.32 genoemde gevolgen van het door de wetgever geschapen stelsel niet aanvaardbaar gevonden. Het gaat daarbij echter om een onvermijdelijk gevolg van het door de wetgever gekozen stelsel, waarmee de praktijk bekend is dan wel hoort te zijn en rekening behoort te houden.

Gevolg van de opvatting die het hof in het arrest uit 2014 hanteert, is dat er naast een rechthebbende naar publiekrecht (de geregistreerde) ook een rechthebbende is naar privaatrecht (die een ander kan zijn). Dat valt echter niet te rijmen met de wettelijke regeling en staat ook haaks op de beslissing in het arrest Agin/Libosan q.q. (zie hiervoor in 3.26). Men zou hier wellicht kunnen denken aan een soort privaatrechtelijk recht op het publiekrechtelijke recht dat het productierecht is. Het publiekrechtelijke vermogensrecht dat het productierecht is, en dat bestaat door en met de registratie, zou daardoor als het ware een privaatrechtelijke pendant krijgen. Daargelaten dat voor het aannemen van een dergelijke nogal bijzondere figuur geen aanknopingspunt bestaat, verandert dat echter niets eraan dat het productierecht dan nog steeds in het vermogen valt van degene op wiens naam dat recht staat geregistreerd.

Aanvaarding van een dergelijke figuur zou bovendien een niet onbelangrijke versterking betekenen van de positie van degene die productierechten wil exploiteren. Het is echter wel duidelijk dat de wetgever zo’n versterking niet heeft gewild toen hij de productierechten in het leven riep en verhandelbaar maakte. Productierechten dienen alleen in handen te zijn van bedrijven die daarvan gebruikmaken (zie met zoveel woorden het citaat hiervoor in 3.20 dat vermeldt dat “het geheel beëindigen van een bedrijf maar het blijvend verleasen of verhuren van fosfaatrechten niet is toegestaan”). Als die bedrijven hun activiteiten staken, zonder die rechten aan een ander te hebben overgedragen, vervallen die rechten, zo volgt uit de Meststoffenwet (productierechten kunnen in het stelsel daarvan alleen toebehoren aan bedrijven in de zin van de wet). Het waarom daarvan is ook duidelijk (het milieubelang). Hierbij valt er nog op te wijzen dat de productierechten destijds door de wetgever om niet zijn uitgegeven aan de bestaande agrarische bedrijven en dat deze als gezegd bestaan ter regulering en beperking van de productie van mest, die naar het inzicht van de (Unie)wetgever zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen.34.

Slotsom

Degene die als rechthebbende staat geregistreerd als bedoeld in art. 27 en 28 Mw, is dus steeds als rechthebbende van de productierechten aan te merken, afgezien van de hier niet aan de orde zijnde mogelijkheid van correctie op grond van art. 29 lid 2 Mw. In het geval van een faillissement van deze rechthebbende vallen de productierechten dus in zijn faillissement.