Hof 's-Hertogenbosch, 25-04-2019, nr. 17/00857 en 17/00858

Belanghebbende is een woningcorporatie die tot doel heeft het bouwen en exploiteren van woningen in de sociale sector. Zij kwalificeert als een toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19 van de Woningwet.

Belanghebbende was op 1 januari 2014 eigenaar van 10.486 zelfstandige sociale huurwoningen met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 1.247.746.027.

Namens belanghebbende is voor het jaar 2014 een aangifte verhuurderheffing ingediend voor 11.286 woningen met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 1.350.427.858.

In overleg met de Inspecteur is op 6 november 2014 een verbeterde aangifte gedaan voor 10.486 woningen. De verhuurderheffing daarover bedraagt € 4.749.378. Bij beschikking van 24 juni 2016 heeft de Inspecteur ambtshalve een vermindering verleend voor het verschil tussen dit bedrag en het voldane bedrag van € 5.140.571.

Van de 10.486 woningen waren er 466 per 1 januari 2014 door belanghebbende aangewezen om te worden verkocht of gesloopt. In afwachting daarvan waren 390 woningen met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 55.074.919 op 1 januari 2014 bewoond en 76 woningen met een gezamenlijke WOZ‑waarde van € 6.347.939 stonden leeg. Van de 76 leegstaande woningen zijn er 56, met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 4.057.000, vóór of op 31 augustus 2014 verkocht of gesloopt; de overige twintig woningen, met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 2.290.939, zijn na 31 augustus 2014 maar voor 31 december 2014 verkocht of gesloopt. Daarnaast was op 1 januari 2014 één woning met een WOZ-waarde van € 212.200 in bruikleen gegeven.

3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen

Het geschil spitst zich in hoger beroep toe op beantwoording van de volgende twee vragen:

I. Is de verhuurderheffing op regelgevingsniveau in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: artikel 1 EP)?

II. Maken de twintig op de peildatum 1 januari 2014 leegstaande en voor verkoop of sloop bestemde woningen die na 31 augustus 2014 maar vóór 31 december 2014 zijn verkocht of gesloopt, onderdeel uit van de heffingsgrondslag voor de verhuurderheffing 2014?

Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd. Voor dat wat hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.

Belanghebbende is primair van mening dat vraag I bevestigend moet worden beantwoord en dat daarom de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraak van de Inspecteur moeten worden vernietigd en het op aangifte voldane bedrag aan verhuurderheffing 2014 van € 5.140.571 geheel aan haar moet worden teruggegeven. Subsidiair is zij van mening dat vraag II ontkennend moet worden beantwoord en dat daarom het hoger beroep van de Inspecteur ongegrond moet worden verklaard en de uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd.

De Inspecteur is de tegenovergestelde opvatting toegedaan en concludeert tot ongegrondverklaring van het hoger beroep van belanghebbende en gegrondverklaring van zijn hoger beroep, vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de verhuurderheffing 2014 tot een bedrag van € 4.733.103 (€ 4.724.374 (het door de Rechtbank vastgestelde bedrag van de verhuurderheffing) plus € 8.729 (de verhuurderheffing met betrekking tot de bij vraag II in geschil zijnde twintig woningen)).

Ingevolge artikel 1.1, in samenhang met artikel 1.4, van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (hierna: Wmw II) wordt vanaf 1 januari 2014 een verhuurderheffing geheven van degene die op 1 januari van het kalenderjaar het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht heeft van meer dan 10 huurwoningen. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van de Wmw II wordt – voor zover van belang – als huurwoning aangemerkt een in Nederland gelegen voor verhuur bestemde woning waarvan de huurprijs niet hoger is dan het bedrag bedoeld in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag.

Ingevolge artikel 1.5, in samenhang met artikel 1.6, van de Wmw II wordt de verhuurderheffing geheven naar het belastbare bedrag, zijnde de som van de WOZ-waarden van de huurwoningen van de belastingplichtige, verminderd met tien maal de gemiddelde WOZ-waarde van die huurwoningen. Ingevolge artikel 1.7 van de Wmw II bedraagt de heffing in 2014 0,381% van het belastbare bedrag.

Vraag 1: Is de verhuurderheffing op regelgevingsniveau in strijd met artikel 1 EP?

Tussen partijen is niet in geschil dat de verhuurderheffing op zichzelf een inbreuk vormt op het ongestoorde genot van eigendom als bedoeld in artikel 1 EP, dat deze inbreuk is voorzien bij wet en dat de verhuurderheffing een legitiem doel in het algemeen belang dient. Tussen partijen is slechts in geschil of met de Wmw II de proportionaliteitstoets van artikel 1 EP wordt geschonden omdat een ‘fair balance’ op regelniveau ontbreekt.

Het Hof zal dan ook beoordelen of sprake is van een ontbreken van proportionaliteit tussen het met de verhuurderheffing door de wetgever nagestreefde doel en de belangen van individuele belastingplichtigen. Bij deze beoordeling dient te worden vooropgesteld dat de wetgever bij de beoordeling van hetgeen een redelijke en proportionele verhouding is tussen het met een wet nagestreefde gerechtvaardigde doel en de (fundamentele) rechten van individuele belastingplichtigen over een ruime beoordelingsmarge beschikt (vergelijk bijvoorbeeld Hoge Raad 3 april 2009, nr. 42467, ECLI:NL:HR:2009: BC2816). Het gaat hierbij om de gegevens die de wetgever bij de totstandkoming van de desbetreffende wetgeving ter beschikking stonden, terwijl in beginsel alle met deze wetgeving nagestreefde doelstellingen in de bedoelde afweging moeten worden betrokken. Het Hof stelt tevens voorop dat de fiscale wetgever zich, gelet op de hem ruim toekomende beoordelingsvrijheid, mag baseren op veronderstellingen omtrent het algemeen belang en de effectiviteit van de daarvoor gekozen oplossing. Dat is slechts anders indien de veronderstellingen waarop de wetgever zijn keuzes baseert, evident onredelijk zijn.

Het Hof stelt voorop dat in de parlementaire geschiedenis van de Wmw II als primaire doelstelling van de verhuurderheffing het genereren van inkomsten is genoemd. Daarbij is voor een verhuurderheffing gekozen omdat een belasting op de waarde van onroerende zaken het minst verstorende effect heeft op het bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking. Daarnaast streeft de wetgever er met deze heffing naar om op een robuuste, stabiele wijze een algehele verbreding van de Nederlandse belastinggrondslag te realiseren. De wetgever heeft tevens aangegeven dat de verhuurderheffing onderdeel is van een pakket maatregelen, dat is gericht op een betere werking van de woningmarkt en moet worden bezien tegen de achtergrond dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt van het geheel van maatregelen die in het Regeer- en Gedoogakkoord, het Begrotingsakkoord 2013 en het Woonakkoord zijn opgenomen voor de woningmarkt met als doel deze beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket maatregelen voor zowel het koop- als het huursegment. (Kamerstukken II 2013/14, 33 756, nr. 3, p. 2-6).

De wetgever heeft bij de doelstellingen van Wmw II oog gehad voor de bescherming van individuele rechten. Bij de keuze voor de onderhavige heffing is meegewogen het rijksbeleid ten aanzien van gereguleerde woningen, waardoor voor verhuurders een stabiele woningmarkt met gewaarborgde inkomsten is gecreëerd. Tegen deze achtergrond heeft de wetgever het redelijk geacht dat de verhuurders die profijt hebben van de aldus bevorderde stabiliteit van de markt en daarmee van gewaarborgde inkomsten, ook op die grond daaraan een bijdrage leveren (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013–2014, 33 756, nr. 3, p. 6-7).

Het afromen van vermogen teneinde de woningcorporatiesector te verkleinen is in de parlementaire behandeling van Wmw II niet als doel genoemd en kan volgens het Hof ook niet worden afgeleid uit de passage in de memorie van toelichting waarin staat dat de extra inkomsten van verhuurders uit de huurverhogingen het mogelijk en verantwoord maken om de verhuurders te laten bijdragen aan de omvangrijke financiële problematiek van het Rijk (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 756, nr. 3, p. 7). Evenmin is sprake van systematische dan wel indirecte onteigening van bezit. De verkoop van onroerende zaken is door de Minister voor Wonen en Rijksdienst slechts genoemd in het kader van mogelijkheden om te sturen op opbrengsten en uitgaven teneinde de verhuurderheffing te betalen (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 756, nr. 3, p. 5).

In zijn brief aan de Eerste Kamer van 28 februari 2013 is de Minister voor Wonen en Rijksdienst nader ingegaan op de mogelijkheid de huren te verhogen:

“Het afzien van de maximering van de huren op basis van 4,5% WOZ-waarde geeft meer ruimte om de toegestane huurverhogingen ook daadwerkelijk door te voeren. De huurverhogingsruimte die mede op basis van de in het Woonakkoord opgenomen maatregelen voor het nieuwe huurbeleid ontstaat, leidt een potentiële additionele verdiencapaciteit van € 1,8 miljard (…) in 2017, uitgaande van invoering vanaf 1 juli 2013.(…)

De potentiële ruimte voor extra huurinkomsten loopt proportioneel op in de jaren 2013 tot en met 2017.

(…)De heffing kan, generiek gezien, vanaf 2017 structureel betaald worden uit extra opbrengsten van het huurbeleid. Voor de jaren 2014, 2015 en 2016 geldt dit niet. Het kabinet is er echter van overtuigd dat de sector deze tijdelijke en beperkte “mismatch” van € 440 miljoen in 2014, € 260 miljoen in 2015 en € 70 miljoen in 2016 kan opvangen, (…).” (Kamerstukken I, vergaderjaar 2012-2013, 32 847, B, p. 4-5, alsmede Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 27 926, nr. 193, p. 4-5).

Voor zover belanghebbende betoogt dat de verhuurderheffing volgens de wetgever (steeds) opgebracht zou kunnen worden door extra huurverhogingen, berust dat op een onjuiste veronderstelling. De door de wetgever beoogde koppeling tussen de verhuurderheffing en de mogelijkheid om die heffing door middel van huurverhoging te compenseren is minder direct dan belanghebbende heeft gesteld.

Uit de parlementaire geschiedenis van de Wmw II volgt dat de wetgever bewust heeft gekozen voor verhuurders van meer dan tien huurwoningen in de gereguleerde sector vanwege het geheel van overheidsmaatregelen die in het verleden genomen zijn of nog genomen zouden worden. Dit leidt het Hof af uit onder andere de volgende passage uit de parlementaire geschiedenis:

“Het nu en in het verleden gevoerde rijksbeleid met zowel object- als subjectsubsidies heeft ertoe geleid dat er een marktsegment voor betaalbare huurwoningen is ontstaan met een hoge stabiliteit en gewaarborgde inkomsten voor verhuurders. Ook het per 1 juli 2013 ingevoerde ruimere huurbeleid dat de verdiencapaciteit van verhuurders in de gereguleerde sector vergroot, geldt voor alle verhuurders. De verhuurderheffing wordt dan ook geheven bij alle verhuurders die bij deze stabiliteit en gewaarborgde inkomsten een belang hebben.” (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 756, nr. 3, p. 8)

Daarbij was de wetgever zich volgens het Hof ervan bewust dat de verhuurderheffing niet noodzakelijk volledig uit huurverhoging zou kunnen worden opgebracht. Uit de parlementaire geschiedenis volgt immers dat de wetgever overwogen heeft dat verhuurders over andere manieren om de verhuurderheffing op te vangen zouden kunnen beschikken dan door het maximeren van huuropbrengsten:

“Daarnaast hebben met name toegelaten instellingen diverse andere mogelijkheden om de kosten van de heffing op te vangen, zoals door extra woningverkopen, waarvoor de van toepassing zijnde regelgeving wordt versoepeld, en door verbeteringen in de efficiency van de bedrijfsvoering. In de brief van 28 februari 2013 wordt op deze mogelijkheden meer in detail ingegaan. Aangezien de verschuldigde verhuurderheffing, zoals hiervoor toegelicht, is op te brengen uit de extra huuropbrengsten, zo nodig aangevuld met inkomsten uit woningverkopen en besparingen ten gevolge van efficiencymaatregelen, is de regering ervan overtuigd dat de invoering van de verhuurderheffing geen negatieve effecten behoeft te hebben op de investeringen door verhuurders in nieuwbouw of renovatie.

Dit geldt ook voor verhuurders met een relatief goedkope huurwoningvoorraad en een huurderbestand in de lagere inkomenscategorieën. De heffing is immers lager naar mate de WOZ-waarde van het woningbestand lager is. Voorts wordt ook in geval van verhuur aan lagere inkomensgroepen, door de maximaal toegestane huurverhoging van 1,5% boven inflatie, extra verdiencapaciteit gecreëerd. De tijdelijke en relatief beperkte «mismatch» in de jaren 2014, 2015 en 2016 tussen extra huuropbrengsten en heffing, waarvan in de brief van 28 februari 2013 melding wordt gemaakt, doet hier niet aan af. Bovendien staan tegenover deze beperkte mismatch, mogelijke overschotten uit de extra huuropbrengsten in 2013 en in 2017.” (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 756, nr. 3, p. 12).

De vraag of de verhuurderheffing kan worden opgebracht uit verhoging van huren (verruiming huurbeleid) is volgens het Hof door de wetgever dan ook meer bezien op macroniveau dan op het niveau van een individuele verhuurder:

“De regering is van mening dat het gezond maken van de overheidsfinanciën en het feit dat de verhuurderheffing een belangrijk element vormt in het streven de woningmarkt beter te laten functioneren via een evenwichtig pakket van maatregelen voor zowel het koop- als het gereguleerde huursegment, zwaarder weegt dan het individuele belang van verhuurders.” (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 756, nr. 3, p. 7)

Het Hof is, anders dan belanghebbende, van oordeel dat de fiscale wetgever niet had behoren te onderzoeken in hoeverre het huurbeleid daadwerkelijk de veronderstelde ruimte in huurstijging kon bieden. De fiscale wetgever mag zich, zoals vooropgesteld, gelet op de hem toekomende beoordelingsvrijheid, baseren op veronderstellingen omtrent het algemeen belang en de effectiviteit van de daarvoor gekozen oplossing. Dat is, zoals reeds hiervoor is overwogen, slechts anders indien de veronderstellingen waarop de wetgever zijn keuzes baseert, evident onredelijk zijn. Daarvan is volgens het Hof geen sprake, althans belanghebbende heeft zulks niet aannemelijk gemaakt.

De Inspecteur heeft terecht betoogd dat in de afgelopen jaren verschillende verstrekkende hervormingsplannen zijn voorgesteld om de (sociale) woningmarkt te hervormen. Uiteindelijk is na veel discussie de verhuurderheffing in 2013 ingevoerd. Het Hof komt dan ook tot de slotsom dat voor het jaar 2014 de verhuurderheffing voldoende voorzienbaar was.

Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 756, nr. 3, p. 5) volgt dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de sector zich zal aanpassen aan de gewijzigde regelgeving en maatregelen zal nemen om de omzet te verhogen en/of de kosten te verlagen. Uit de door belanghebbende genoemde onderzoeken kan niet worden afgeleid dat een deel van de sector met een structureel verliesgevende positie wordt geconfronteerd. Ook uit de evaluatie van de verhuurderheffing volgt niet dat de verhuurderheffing niet zou kunnen worden opgebracht.

Het Hof is van oordeel dat belanghebbende met al wat zij heeft aangevoerd, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de invoering van de verhuurderheffing evident van enige redelijke grond is ontbloot of dat aan de Wmw II veronderstellingen ten grondslag liggen die van elke redelijke grond zijn ontbloot. Uit al hetgeen hiervoor is overwogen concludeert het Hof dat de wetgever zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de mogelijke gevolgen van de verhuurderheffing voor verhuurders. Hier doet niet aan af dat een verhuurder in de gereguleerde sector ook aan andere wet- en regelgeving dient te voldoen. Op het niveau van de regelgeving bestaat derhalve een ‘fair balance’ tussen de gebruikte middelen en het doel dat met de verhuurderheffing is nagestreefd.

Gelet op het voorgaande dient Vraag I ontkennend te worden beantwoord.

Vraag II. Maken de twintig op de peildatum 1 januari 2014 leegstaande en voor verkoop of sloop bestemde woningen die na 31 augustus 2014 maar vóór 31 december 2014 zijn verkocht of gesloopt, onderdeel uit van de heffingsgrondslag voor de verhuurderheffing 2014?

Bij de beantwoording van deze vraag staat de uitleg van het begrip “voor verhuur bestemd” als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Wmw II centraal.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 17 augustus 2018, nr. 17/04317, ECLI:NL:HR:2018:1313, in dat verband - onder meer - het volgende overwogen:

“2.4.3. Het begrip ‘voor verhuur bestemd’ is tijdens de parlementaire behandeling van de Wvh niet nader omschreven. Wel blijkt uit de systematiek en de parlementaire geschiedenis van de Wvh en zijn opvolger, de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II, dat eenvoud en uitvoerbaarheid bij de vormgeving van de verhuurderheffing een grote rol hebben gespeeld en dat is beoogd in elk geval bij de bepaling van de belastinggrondslag zoveel mogelijk te abstraheren van het gedrag en de keuzes van de belastingplichtige (vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33 407, nr. 3, blz. 2 en blz. 5, en Kamerstukken I 2012/13, 32 847, E, blz. 5). Mede met het oog op een gelijke behandeling van verhuurders ligt het daarom in de rede tot uitgangspunt te nemen dat de omstandigheid dat een woning op de peildatum daadwerkelijk wordt verhuurd in de zin van artikel 7:201 BW, meebrengt dat die woning op dat moment voor verhuur is bestemd.

Niet alleen op de peildatum daadwerkelijk verhuurde woningen behoren tot de categorie woningen die de wetgever voor ogen stond met het criterium ‘voor verhuur bestemd’. Daartoe behoren ook woningen die op de peildatum leeg staan maar wel (voor een bepaald bedrag) te huur worden aangeboden (vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr. 14, blz. 45).

Voor een inperking van de categorie voor verhuur bestemde woningen in die zin dat bepaalde woningen ondanks het feit dat zij worden verhuurd, toch niet als ‘voor verhuur bestemd’ hebben te gelden, biedt de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten.

Gelet op hetgeen hiervoor in 2.4.3 tot en met 2.4.5 is overwogen, staat de omstandigheid dat een daadwerkelijk verhuurde woning op termijn bestemd is voor afbraak ten behoeve van stedelijke (her)ontwikkeling, anders dan de klacht betoogt, niet eraan in de weg dat die woning mede voor verhuur is bestemd. Voor leegstandwetwoningen wordt dat bevestigd door de tekst van artikel 15, lid 1, letter c, van de Leegstandwet, waarin wordt gesproken van “een voor de verhuur bestemde woning welke ten tijde van het aanvragen van de vergunning bestemd is voor afbraak of voor vernieuwbouw”. Evenmin is in dit verband van belang met welke doelstellingen de verhuur plaatsvindt. Ook indien de verhuur (mede) plaatsvindt met het oog op het tegengaan van vandalisme en verloedering, is de woning ten tijde van die verhuur een voor verhuur bestemde woning. (…)”

Het Hof leidt uit voornoemd arrest van 17 augustus 2018, nr. 17/04317 af dat woningen die op de peildatum niet (meer) te huur worden aangeboden, niet (of niet meer) kunnen worden aangemerkt als voor verhuur bestemd als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Wmw II.

De Inspecteur heeft geen concrete feiten en/of omstandigheden gesteld of aannemelijk gemaakt die een uitzondering op deze regel rechtvaardigen. Dat betekent dat de twintig op de peildatum 1 januari 2014 leegstaande en voor verkoop of sloop bestemde woningen die na 31 augustus 2014 maar vóór 31 december 2014 zijn verkocht of gesloopt en die, zoals tussen partijen niet in geschil is, op de peildatum niet te huur zijn aangeboden, geen onderdeel uitmaken van de heffingsgrondslag voor de verhuurderheffing 2014.

Gelet op het voorgaande dient ook Vraag II ontkennend te worden beantwoord.

Slotsom

Gelet op het vorenstaande dient zowel het hoger beroep van belanghebbende als het hoger beroep van de Inspecteur ongegrond te worden verklaard.

Ten aanzien van het griffierecht in hoger beroep

Er zijn geen redenen aanwezig om te gelasten dat de Inspecteur aan belanghebbende het door haar betaalde griffierecht van € 501 geheel of gedeeltelijk vergoedt.

Aangezien de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt ter zake van het door de Inspecteur ingestelde hoger beroep alsnog een griffierecht geheven van € 501.

Ten aanzien van de proceskosten

Er zijn geen redenen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.