HR, 31-05-2024, nr. 22/02936

Deze zaak gaat over aanslagen in de zuiveringsheffing voor woonruimten en in de watersysteemheffing voor ingezetenen en voor gebouwde onroerende zaken voor het jaar 2018. In geschil is onder meer of de zogenoemde opbrengstlimiet is overschreden. In het kader van zijn verweer dat dit niet het geval is verwijst de heffingsambtenaar naar passages uit de begroting 2018 van het waterschap (de begroting). De heffingsambtenaar heeft de begroting evenwel niet overgelegd. Een geschilpunt in zowel beroep als hoger beroep is of daarmee art. 8:42 Awb is geschonden. Dat artikel schrijft voor dat het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken toezendt aan de bestuursrechter.

Zowel de Rechtbank als het Hof oordeelt, in de kern, dat art. 8:42 Awb niet is geschonden. Het Hof overweegt dat aangezien de begroting is gepubliceerd op het internet en door belanghebbende niet weersproken is dat dit stuk daar eenvoudig te vinden is en bovendien vrij toegankelijk is, er geen verplichting is voor de heffingsambtenaar om het stuk ook fysiek in te brengen als op de zaak betrekking hebbend stuk.

Belanghebbende heeft cassatieberoep ingesteld en daarbij drie middelen voorgesteld. Middel II heeft betrekking op het oordeel van het Hof over art. 8:42 Awb.

Dit middel II is de reden geweest om deze zaak te selecteren voor conclusie, zoals ik nader motiveer in punt 1.3 van de bijlage die bij deze conclusie hoort (de Bijlage). In de Bijlage staat de vraag centraal, of indien een begroting van een gemeente of een waterschap een op de zaak betrekking hebbend stuk is, het bestuursorgaan de begroting steeds moet toezenden aan de rechter op grond van art. 8:42 Awb, ook al is de begroting openbaar. Mijn opvatting is (i) dat toezending van een op de zaak betrekking hebbend stuk achterwege kan blijven, indien het stuk op een zodanige wijze openbaar is (gemaakt) dat daarmee is voldaan aan de strekking van art. 8:42 Awb, en (ii) dat dit niet beperkt hoeft te zijn tot openbaar gemaakte stukken waarvoor een wettelijk vastgelegd openbaarmakingsregime geldt. Ik heb in de Bijlage wel onderzocht of voor een waterschappelijke of gemeentelijke begroting een dergelijk openbaarmakingsregime geldt. Dat zou het geval kunnen zijn indien de vaststelling van een dergelijke begroting een besluit van algemene strekking is als omschreven in art. 3:42 Awb, maar die vaststelling is niet zo’n besluit. Een verplichting tot openbaarmaking van een waterschappelijke of gemeentelijke begroting heb ik evenmin aangetroffen in de Gemeentewet en de Waterschapswet.

Deze conclusie zelf is beperkt van omvang. In onderdeel 4 ga ik in op middel II dat bestaat uit drie klachten. De tweede en derde klacht gaan uit van een onjuiste lezing van de Hofuitspraak. De eerste klacht faalt, omdat de klacht uitgaat van de mijns inziens onjuiste opvatting dat, aangezien de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is, de heffingsambtenaar alleen dan in overeenstemming met art. 8:42 Awb handelt indien de heffingsambtenaar de begroting toezendt aan de bestuursrechter, ook indien de begroting openbaar is gemaakt. Onderdeel 5 behandelt kort de middelen I en III, die naar mijn mening evenmin tot cassatie kunnen leiden.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het cassatieberoep ongegrond te verklaren.

De feiten

Belanghebbende is eigenaar van het object aan de [a-straat 1] in [Z]. In verband daarmee heeft de heffingsambtenaar van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (de heffingsambtenaar) aanslagen in de zuiveringsheffing voor woonruimten en in de watersysteemheffing voor ingezetenen en voor gebouwde onroerende zaken voor het jaar 2018 opgelegd aan haar. Na vergeefs bezwaar te hebben gemaakt tegen deze aanslagen, heeft belanghebbende beroep ingesteld.

Rechtbank Amsterdam1.

De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.2.Bij de Rechtbank was in geschil of de opbrengstlimiet is overschreden. Dat is niet het geval, aldus de Rechtbank. Naar haar oordeel heeft de heffingsambtenaar voldoende inzicht verschaft in de watersysteemheffing, gelet op de daartoe door hem gegeven informatie en uitleg, waaronder de begroting van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (het waterschap). Hetzelfde geldt voor de zuiveringsheffing.

De Rechtbank heeft ook geoordeeld dat de omstandigheid dat de heffingsambtenaar niet de volledige begroting heeft overgelegd bij het doen van de uitspraak op bezwaar, niet maakt dat een schending van art. 8:42 Awb heeft plaatsgevonden. Zij geeft als reden dat de begroting openbaar is en (via internet) ook voor belanghebbende is te raadplegen.

Gerechtshof Amsterdam3.

Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd maar alleen voor zover daarin geen beslissing is gegeven over de vergoeding van wettelijke rente ter zake van (het bedrag van) de door de Rechtbank toegekende vergoeding van immateriële schade.

Het Hof heeft de klacht over schending van art. 8:42 Awb verworpen. Zijn overwegingen citeer ik hierna na in 4.1.

Bij het Hof was eveneens in geschil of de opbrengstlimiet is overschreden. Het Hof heeft zich verenigd met het oordeel van de Rechtbank en de door haar gebezigde gronden dat die stelling van belanghebbende wordt verworpen. Daarbij komt dat de heffingsambtenaar in het verweerschrift in eerste aanleg en ter zitting van de Rechtbank nader inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de begroting. Dan mag het verstrekken van nadere inlichtingen alleen worden verlangd van de heffingsambtenaar voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd stelt waarom naar haar oordeel redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake bij één of meer posten in die ramingen. Belanghebbende heeft slechts in algemene termen en summier vraagtekens geplaatst bij de verdeling van lasten tussen het watersysteembeheer en de zuiveringsheffing. Dit betekent dat de Rechtbank de nadere toelichting van de heffingsambtenaar voldoende heeft kunnen achten. Het betekent ook dat de daartegen gerichte grief niet voldoet aan de stelplicht en wordt verworpen.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Hoewel het daartoe op regelmatige wijze in de gelegenheid is gesteld, heeft het dagelijkse bestuur van het waterschap niet een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende stelt drie middelen voor. Middel I verwijt het Hof niet te hebben beoordeeld of de WOZ-waarde van het object onherroepelijk vaststond op het moment dat het uitspraak deed in het geschil over de aanslag in de watersysteemheffing voor gebouwde onroerende zaken, die is opgelegd ter zake van het object. Op dat moment diende nog het beroep over de WOZ-beschikking ter zake van het object voor het jaar 2018. Gelet op HR BNB 2011/114., mocht het Hof op dat moment nog niet uitspraak doen.

Middel II keert zich tegen het oordeel van het Hof dat art. 8:42 Awb niet is geschonden, ook al is niet de volledige begroting overgelegd. Het middel betoogt dat dit oordeel onjuist is omdat de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is en daarom behoort te worden overgelegd. Daaraan doet niet af dat de begroting is gepubliceerd op het internet. Daaraan doet evenmin af dat de heffingsambtenaar wel twee tabellen heeft overgelegd. De begroting behoort namelijk in het geheel te worden overgelegd. Bovendien heeft het Hof ten onrechte belanghebbende niet in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over deze verzuimen van de heffingsambtenaar.

Middel III is gericht tegen het oordeel van het Hof dat de Rechtbank de nadere toelichting van de heffingsambtenaar voldoende heeft kunnen achten ter beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Het middel betoogt dat dit oordeel onbegrijpelijk dan wel onvoldoende gemotiveerd is omdat belanghebbende bij de Rechtbank heeft gesteld dat ook een onderbouwing ontbreekt bij de omvang van de lasten. Daaraan gaat het oordeel van het Hof voorbij.

Oordeel van het Hof

Het Hof heeft het volgende geoordeeld over de klacht van belanghebbende over schending van art. 8:42 Awb:

“5.3.1. Het Hof acht geen sprake van schending van artikel 8:42 Awb. De begroting van de gemeente [bedoeld zal zijn: het waterschap; MP] is gepubliceerd op het internet en door belanghebbende is niet weersproken dat dit stuk daar (ook tijdens de procedure in hoger beroep) eenvoudig te vinden is en bovendien vrij toegankelijk. Er is in dat geval géén verplichting voor de heffingsambtenaar om het stuk ook fysiek in te brengen als op de zaak betrekking hebbend stuk. De rechtbank heeft haar oordeel mitsdien zonder schending van het recht mede kunnen baseren op kennisneming via het internet van die begroting. Die begroting geeft een gedetailleerd overzicht van baten en lasten. Het Hof overweegt voorts dat de rechter ambtshalve de rechtsgronden en de feiten kan aanvullen op grond van artikel 8:69 Awb en constateert dat de rechtbank de begroting van de gemeente die te vinden is op het internet, heeft voorgehouden tijdens de zitting.”

Enige opmerkingen hierbij:

- In deze overwegingen lijkt een oordeel over art. 8:42 Awb te worden vermengd met een oordeel over de omstandigheid dat de Rechtbank haar oordeel mede baseert op een stuk waarvan kennis is genomen via internet. Dit vindt zijn verklaring in de klacht van belanghebbende waarin beide aspecten zijn vermengd: “Belanghebbende neemt het standpunt in dat artikel 8:42 Awb is geschonden aangezien de rechtbank haar oordeel mede heeft gebaseerd op de begroting van de gemeente” (Hof, rov. 5.1.2).

- Middel II komt niet op tegen de overweging van het Hof in de laatste zin van rov. 5.3.1. Het gaat in cassatie alleen om de vraag of art. 8:42 Awb is geschonden.

- De overwegingen van het Hof richten zich sterk op wat de Rechtbank heeft gedaan en gaan niet expliciet in op het niet-overleggen van de begroting in de hogerberoepsfase. Ook dat vindt zijn verklaring in de klacht van belanghebbende. Niettemin lijkt mij in de tweede en derde zin van rov. 5.3.1 wel de motivering besloten te liggen waarom (ook) in de hogerberoepsfase de heffingsambtenaar niet verplicht is de begroting fysiek in te brengen als op de zaak betrekking hebbende stuk.

Aanvullende uitgangspunten in cassatie

Er kunnen enige aanvullende uitgangspunten in cassatie worden vastgesteld die van belang (kunnen) zijn bij de beoordeling van het middel:

- De begroting is een op de zaak betrekking hebbend stuk.5.

- De heffingsambtenaar heeft de begroting niet toegezonden aan de Rechtbank en het Hof.

- Belanghebbende bestrijdt in cassatie niet de overweging van het Hof die luidt: “[d]e begroting (…) is gepubliceerd op het internet en door belanghebbende is niet weersproken dat dit stuk daar (ook tijdens de procedure in hoger beroep) eenvoudig te vinden is en bovendien vrij toegankelijk.” De publicatie op internet, de eenvoudige vindbaarheid en de vrije toegankelijkheid hebben daarom als uitgangspunt in cassatie te gelden. Deze uitgangspunten komen overigens ook overeen met mijn bevindingen (Bijlage, punt 7.9).

Context: gang van zaken met betrekking tot de begroting

Voordat ik inhoudelijk op het middel inga, geef ik voor de feitelijke context een weergave op hoofdlijnen van de gang van zaken met betrekking tot de begroting:

- In het verweerschrift voor de Rechtbank, p. 4-5, neemt de heffingsambtenaar – in het kader van zijn verweer tegen de stelling dat de opbrengstlimiet is overschreden – twee tabellen uit de begroting op onder vermelding van de pagina-vindplaats van de tabellen in de begroting. De heffingsambtenaar (p. 5) noemt verder concrete pagina’s van de begroting waar een nadere toelichting wordt gegeven op de desbetreffende heffingen. De heffingsambtenaar vermeldt in zijn verweerschrift niet de vindplaats van de begroting op internet, sterker nog: hij vermeldt niet eens waar de begroting is te vinden.

- In zijn nader stuk van 4 september 2020 neemt belanghebbende het standpunt in (punt 5) dat de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is en (punt 8) dat aangezien de begroting niet is overgelegd aan de Rechtbank, de heffingsambtenaar niet aan zijn verplichting op grond van art. 8:42 Awb heeft voldaan.

- De zittingsaantekeningen van de zitting van de Rechtbank op 15 september 2020 vermelden, samengevat, onder meer: (i) dat de heffingsambtenaar het standpunt inneemt dat een openbaar stuk niet hoeft te worden overgelegd (p. 2 en idem op p. 3), (ii) dat de Rechtbank heeft gemeld de begroting “meteen” te hebben gevonden na even gegoogled te hebben (p. 2), (iii) dat de gemachtigde het standpunt inneemt dat aangezien de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is, de begroting moet worden overgelegd aan de Rechtbank, ongeacht of de begroting ter beschikking staat van de belastingplichtige (p. 3).

- De Rechtbank overweegt in haar uitspraak (rov. 4.2) dat de “begroting openbaar is en voor eiseres dus ook (via internet) is te raadplegen”. Een vindplaats vermeldt de Rechtbank niet.

- In zijn verweerschrift voor het Hof (p. 3) neemt de heffingsambtenaar een tabel uit de begroting op onder vermelding van de pagina-vindplaats in de begroting. De heffingsambtenaar vermeldt wel (p. 1) dat de begroting “voor iedereen openbaar beschikbaar is”, maar vermeldt niet waar.

- Het proces-verbaal van de zitting van het Hof vermeldt, samengevat, onder meer (i) dat de heffingsambtenaar – desgevraagd door het Hof – verklaart dat de vindplaats van de begroting niet is opgenomen in de stukken maar dat de begroting eenvoudig is te vinden op de website van het waterschap (p. 3), (ii) dat het Hof belanghebbende gelegenheid heeft gegeven te reageren op de zittingsaantekeningen van de Rechtbank (p. 3-4), (iii) dat belanghebbende als verklaring voor het niet-reageren op de stelling dat de begroting openbaar is, geeft dat zijn standpunt duidelijk is dat de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is (p. 4).

Het middel en zijn drie klachten

De toelichting op middel II bestaat uit 7 onderdelen. Ik onderken daarin drie klachten, die zijn opgenomen in onderdelen 1-4, onderdelen 5-6 respectievelijk onderdeel 7. Om het kaf van het koren te scheiden, merk ik hier reeds op dat de tweede en derde klacht naar mijn mening belanghebbende niet kunnen helpen:

- De tweede klacht is dat het Hof heeft miskend dat “de begroting als een stuk dat relevante passages bevat in het geheel dient te worden overgelegd”. Deze klacht gaat naar mijn mening uit van een verkeerde lezing van de uitspraak van het Hof voor zover de klacht inhoudt dat het Hof de regel uit HR BNB 2018/1646.heeft miskend dat “[a]ls een stuk passages bevat die op de zaak betrekking hebben, (…) dit stuk als geheel een op de zaak betrekking hebbend stuk [is]”. Uit de uitspraak valt namelijk niet af te leiden dat het Hof niet is uitgegaan van deze “in het geheel”-regel, juist integendeel. Wel is het zo dat het Hof oordeelt dat de begroting niet fysiek heeft te worden ingebracht als op de zaak betrekking hebbend stuk. Voor zover de tweede klacht daarover klaagt, onderscheidt de tweede klacht zich niet van de eerste klacht. In zoverre ontbeert de tweede klacht dus belang naast de eerste klacht.

- De derde klacht houdt in dat het Hof heeft nagelaten om belanghebbende in staat te stellen zich uit te laten over het voorbijgaan aan de verzuimen, zoals volgens belanghebbende is voorschreven in HR BNB 2018/1647.. Deze klacht gaat uit van een verkeerde lezing van de uitspraak van het Hof, omdat de klacht kennelijk erop gebaseerd is dat het Hof heeft geoordeeld dat de heffingsambtenaar heeft verzuimd de begroting over te leggen en dat het Hof aan dat verzuim is voorbijgegaan in het kader van de toepassing van art. 8:31 Awb. In het oordeel van het Hof ligt echter juist besloten dat de heffingsambtenaar niet in verzuim is. Overigens gaat de klacht ook uit van een onjuiste rechtsopvatting, voor zover de klacht eraan voorbijgaat dat het arrest HR BNB 2018/164 de regel dat de rechter “[niet] over de toepassing van artikel 8:31 Awb [mag] beslissen alvorens partijen in de gelegenheid te hebben gesteld zich daarover uit te laten” formuleert voor het geval “de rechter niet aanstonds [beslist] aan het verzuim voorbij te gaan”.

De eerste klacht

Het gaat dus om de eerste klacht. Die klacht houdt in dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, omdat – anders dan het Hof overweegt – de enkele omstandigheid dat de begroting is gepubliceerd op internet, de heffingsambtenaar niet ontslaat van de verplichting de begroting over te leggen aan de Rechtbank respectievelijk het Hof.

De klacht gaat daarmee uit van de opvatting dat aangezien de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is als bedoeld in art. 8:42 Awb, de heffingsambtenaar alleen dan in overeenstemming met dat artikel handelt indien de heffingsambtenaar de begroting toezendt aan de bestuursrechter, ook indien de begroting openbaar is gemaakt.

Ik meen dat die opvatting niet juist is en dat de klacht daarom faalt. Zoals uiteengezet in onderdeel 2 van de Bijlage meen ik dat art. 8:42 Awb niet wordt geschonden indien een op de zaak betrekking hebbend stuk weliswaar niet is toegezonden aan de rechter, maar wel op een zodanige wijze openbaar is gemaakt dat voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb.

Of (het Hof er voldoende op heeft toegezien dat) in dit geval de begroting op een zodanige wijze openbaar is gemaakt dat voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb, hoeft naar mijn mening geen beoordeling. Er ontbreekt namelijk een cassatieklacht die daarop is gericht. Belanghebbende heeft in cassatie op dit punt alles op één kaart gezet, namelijk op de opvatting dat de begroting zonder meer moest worden overgelegd. Dat was ook het geval in feitelijke instanties: belanghebbende heeft volhard in die opvatting, en heeft overigens geen stellingen betrokken over bijvoorbeeld de vindbaarheid (vgl. 4.4).

Ik ga niettemin nog wel in op enige aspecten in deze zaak die van belang zijn voor de beoordeling of in dit geval aan de strekking is voldaan. Dat doe ik enerzijds omdat dit reliëf geeft aan wat in de Bijlage, met name in onderdeel 4, is vermeld en anderzijds voor het geval de Hoge Raad de eerste klacht breder zou opvatten.

In deze zaak is aanvankelijk de vindplaats van de begroting niet vermeld. Voor zover ik overzie heeft de heffingsambtenaar pas tijdens de zitting voor het Hof gemeld dat de begroting is gepubliceerd op de website van het waterschap. Dit is, zacht gezegd, niet optimaal, gelet op het belang van een (voldoende concrete) vindplaats-vermelding (vgl. Bijlage, punt 4.4). Er zijn echter verzachtende omstandigheden. Ten eerste, het was de feitenrechters en belanghebbende wel bekend dat de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Het is dus niet zo dat aan belanghebbende en/of de feitenrechters de kennis over het bestaan van dat stuk onthouden is. Ten tweede, de gang van zaken in de hele procedure (vgl. 4.4) roept de indruk op dat belanghebbende niet bovenmatig geïnteresseerd was in de vindplaats, maar dat het hem (alleen) om het principiële punt ging dat de begroting moest worden toegezonden.8.

Een kritische factor indien naar een openbaar stuk wordt verwezen zonder het in te dienen, is de bestendige beschikbaarheid ervan (Bijlage, punt 4.4). Ik meen dat de feitenrechters een taak hebben erop toe te zien of het desbetreffende (op de zaak betrekking hebbend) stuk beschikbaar is, en indien het stuk niet (langer) beschikbaar is, het stuk alsnog op te vragen. Dit strookt met het in Bijlage, punt 2.14 aangehaalde arrest HR BNB 2021/479.over de verplichting van de rechter om toe te zien op de naleving van art. 8:42 Awb. Vergelijk ook het in Bijlage, punt 3.10 aangehaalde art. 1.6 Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021, zij het dat de rechter naar mijn mening op dit punt een actievere rol dient te hebben (wat betreft op de zaak betrekking hebbende stukken) dan het artikel voorschrijft. In dit geval kan ik uit de uitspraak van het Hof niet duidelijk opmaken of het Hof heeft toegezien op de beschikbaarheid. De overweging “(…) door belanghebbende is niet weersproken dat dit stuk daar (ook tijdens de procedure in hoger beroep) eenvoudig te vinden is en bovendien vrij toegankelijk” lijkt er zelfs eerder op te duiden dat het Hof dit niet heeft gecontroleerd en de bal (alleen) bij belanghebbende heeft gelegd.

Gelet op wat in 4.5 en 4.7-4.9 is vermeld kan middel II naar mijn mening niet tot cassatie leiden.

Middel I: uitspraak doen vóór het onherroepelijk worden van de WOZ-waarde

Het middel verwijt het Hof niet te hebben beoordeeld of de WOZ-waarde van het object onherroepelijk vaststond toen het Hof uitspraak deed. Daarmee maakt het middel het Hof een verwijt dat het niet treft. Het blijkt noch uit de uitspraak van het Hof, noch uit de stukken van het geding dat belanghebbende in bezwaar en/of in (hoger) beroep heeft gesteld dat de heffingsambtenaar en/of de rechter niet eerder uitspraak mocht doen in het geschil over de aanslag in de watersysteemheffing voor gebouwde onroerende zaken dan nadat de WOZ-waarde van het object voor het jaar 2018 onherroepelijk is komen vast te staan. Korter gezegd, het Hof treft dit verwijt niet omdat het niet in geschil is geweest in feitelijke aanleg. Alleen al daarom kan het middel niet tot cassatie leiden.

Het middel maakt het Hof dit verwijt voor het eerst in cassatie. Dat is vergeefs. Het vergt namelijk feitelijk onderzoek of de WOZ-waarde nog niet onherroepelijk vaststond toen het Hof uitspraak deed. Voor zulk onderzoek is geen plaats in de cassatiefase. Ook daarom kan het middel niet tot cassatie leiden.

Hoe dan ook leidt middel I niet tot cassatie.

Middel III: ontbreken van onderbouwing bij omvang van lasten

Het Hof is ervan uitgegaan dat het verstrekken van nadere inlichtingen alleen mag worden verlangd van de heffingsambtenaar voor zover belanghebbende voldoende gemotiveerd stelt waarom naar haar oordeel redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’ bij één of meer posten in de ramingen van baten en lasten in de begroting. Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat een (voldoende) gemotiveerde stelling van belanghebbende is uitgebleven in reactie op de nadere toelichting van de heffingsambtenaar en ook in hoger beroep. Dit oordeel berust op een aan het Hof als feitenrechter voorbehouden uitleg van de gedingstukken. Het is in licht van dezelfde gedingstukken niet onbegrijpelijk. Ik merk nog op dat – ook volgens de toelichting op het middel – blijkens diezelfde gedingstukken niet meer is gesteld dan dat een onderbouwing ontbreekt bij de omvang van de lasten. Kortom, middel III faalt.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal