Hof Arnhem, 27-04-2011, nr. 10/00191

Voor het in behandeling nemen van twee aanvragen tot het verkrijgen van bouwver-gunningen zijn van belanghebbende op 27 november 2003 twee bedragen aan leges gevor-derd, te weten een van € 169 822,25 onder factuurnummer 325 812 en een van € 7 308,13 onder factuurnummer 325 814.

Na daartegen gemaakt bezwaar zijn beide gevorderde bedragen door het Hoofd van het bureau Algemene en Juridische Belastingzaken van de gemeente 's-Hertogenbosch (hierna: de Ambtenaar) gehandhaafd.

Bij uitspraak van 8 april 2008, nr. 04/02058, heeft het gerechtshof te 's-Hertogen¬bosch het beroep tegen de in één geschrift vervatte uitspraken van de Ambtenaar gegrond verklaard, die uitspraken alsmede de ‘aanslagen’ vernietigd, vergoeding van het griffierecht gelast en de Ambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende ten bedrage van € 2 173,50.

Op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van 's-Her¬togenbosch heeft de Hoge Raad bij arrest van 16 april 2010, nr. 08/02001 (LJN: BM1236, BNB 2010/226*) de uitspraak van het gerechtshof te 's-Hertogenbosch vernietigd en het geding ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dat arrest verwezen naar dit Hof.

Bij het onderzoek ter zitting op 3 maart 2011 te Arnhem zijn gehoord belanghebbende bij monde van haar bestuurder met haar gemachtigde alsmede de Ambtenaar.

Van de zitting is het proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

De vaststaande feiten

Hetgeen door het gerechtshof te 's-Hertogenbosch onder ‘2. Feiten’ is vermeld, staat ook na verwijzing vast.

Het geschil en de standpunten van partijen

Partijen houdt verdeeld:

of de gevorderde bedragen (ver)nietig(baar) zijn omdat ze zijn vastgesteld door een ambtenaar die daartoe niet gemandateerd was;

of de Ambtenaar zijn bevoegdheid tot heffing van deze leges had uitgeput nadat twee van ‘A B.V.’, een niet-bestaande rechtspersoon, gevorderde bedragen waren vernie-tigd;

of de voor het jaar 2001 geldende Legesverordening (hierna: de Verordening) nog rechtskracht had toen de bedragen werden gevorderd;

of de gemeenteraad ten tijde van het vaststellen van de Verordening volledig inzicht had moeten bieden in de geraamde baten en de geraamde lasten inzake de leges;

of de Verordening onverbindend is doordat de geraamde baten de geraamde lasten overtreffen;

of de Verordening onverbindend is doordat in de geraamde lasten bedragen zijn opgenomen die daarin niet thuishoren;

of de kostendekking van de verschillende leges zo groot is dat de Verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke legesheffing;

of de tarieven waarop de gevorderde bedragen steunen degressief hadden moeten zijn en/of aan een plafond gebonden hadden moeten zijn;

of het gelijkheidsbeginsel is geschonden doordat van woningcorporaties geen bouwleges zijn geheven en van belanghebbende wel; en

of afspraken met B in de weg staan aan rechtsgeldige legesheffing, en

of het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden doordat de Ambtenaar in de be-zwaarfase niet het verzoek om uitstel van betaling heeft beoordeeld en gehonoreerd.

Beide partijen hebben voor hun standpunten aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken.

Daaraan is mondeling toegevoegd wat is vermeld in het onder 1.6 genoemde proces-verbaal.

Beoordeling van het geschil

Vraag 3.1.1 wordt ontkennend beantwoord.

De stelling van belanghebbende dat de aanslagen – bij heffing op andere wijze, zoals geregeld in artikel 6 van de Verordening, volgens de artikelen 233 en 233a van de Gemeentewet te verstaan als: gevorderde bedragen – afkomstig zijn van de eenheid/sector Stadsontwikkeling en niet zijn vastgesteld door de bevoegde heffingsambtenaar, vindt geen bevestiging in de schriftelijke kennisgevingen van de gevorderde bedragen. Deze vermelden weliswaar de naam van de behandelende ambtenaar, C, doch als instan-tie waarbij bezwaren kunnen worden ingediend de Directeur Financiën, Informatievoor-ziening en Belastingen. Deze is bij besluit van het college van 24 maart 1998 (bijlage 4 van de brief van de Ambtenaar van 12 april 2007) aangewezen ‘als de gemeenteambte-naar, bedoeld in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet’.

Anders dan belanghebbende kennelijk bepleit, noopt de vermelding van de behan-delende ambtenaar niet tot de gevolgtrekking dat de legesbedragen gevorderd zouden zijn door iemand anders dan, althans niet onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van, de destijds aangewezen heffingsambtenaar. Indien al sprake is van mandaat, valt uit de onderdelen 3.3.3 en 3.3.4 van het arrest van de Hoge Raad van 7 juni 2002, nr. 36 726, LJN: AE3829, BNB 2002/282, af te leiden dat uit de vermelding van de instantie bij wie bezwaar kan worden gemaakt kan worden opgemaakt wie dat mandaat heeft verleend en dat bekendmaking van zodanig mandaatbesluit tegelijk kon geschieden met het uitoefe-nen van de gemandateerde bevoegdheid, bijvoorbeeld door een mededeling dienaan-gaande op het aanslagbiljet.

Vraag 3.1.2 wordt ontkennend beantwoord. In het verweerschrift onder 4.3 en op bladzijde 2 van de schriftelijke reactie van 12 april 2007 op de pleitnota van belangheb-bende van 22 maart 2007 (§ 4 tot en met 10) heeft de Ambtenaar gesteld en nadien heeft belanghebbende niet weersproken, dat degene van wie aanvankelijk de leges voor de onderhavige aanvragen waren gevorderd, A B.V., een niet-bestaande rechtspersoon is. Haar verwijzing in § 5 van de pleitnota van 22 maart 2007 naar het arrest van de Hoge Raad van 15 mei 1985, nr. 22 920, V N 1985, blz. 1449 (BNB 1985/272), baat belangheb-bende niet. De tenaamstelling is, anders dan een (fiscaal) nummer, een wezenlijk be-standdeel van een belastingaanslag, zoals is beslist in het arrest van de Hoge Raad van 3 december 2010, nr. 09/00174, LJN: BO5975, BNB 2011/28. Dit geldt insgelijks voor de kennisgeving van een gevorderd bedrag. Nu ‘A B.V.’ als niet-bestaande rechtspersoon niet kon behoren tot de kring van belastingplichtigen, heeft de aanvankelijke heffing van die niet bestaande rechtspersoon, mede gelet op het arrest van de Hoge Raad van 18 juli 1989, nr. 26205, BNB 1989/288*, de bevoegdheid tot heffing niet uitgeput. Dit wordt niet anders doordat, zoals belanghebbende nog aanvoert, de invordering op de vernietigde legesnota’s reeds in gang was gezet.

Vraag 3.1.3 wordt bevestigend beantwoord. De bestreden legesbedragen zijn gevorderd uit kracht van de Verordening, die is blijven gelden voor belastbare feiten die zich hebben voorgedaan voordat de Verordening is ingetrokken. De laatste zinsnede van artikel 9, lid 1, van de Legesverordening 2002 die met ingang van 1 januari 2002 in werking is getreden, behelst het in dezen toereikende overgangsrecht. Eventuele latere legesverordeningen doen daaraan niet af, daar zij hetzij een zelfde overgangsrechtelijke bepaling bevatten en aldus de blijvende rechtskracht van de Verordening verzekeren, hetzij dat overgangsrecht niet bevatten, in welk geval de voorafgaande verordening met inbegrip van het daarin vervatte overgangsrecht niet zou zijn ingetrokken. Niet gesteld of gebleken is dat de leges in de gemeente 's-Hertogenbosch inmiddels zouden zijn afge-schaft, laat staan zonder eerbiedigende werking voor belastbare feiten uit 2001.

Vraag 3.1.4 is ontkennend beantwoord in onderdeel 3.3.2 van het verwijzingsarrest.

Bij de beoordeling van geschilpunt 3.1.5 gelden de uitgangspunten als bedoeld in het verwijzingsarrest onder 3.4, mede met inachtneming van wat aldaar onder 3.3.1 meer in het bijzonder is beslist over de toetsing ‘of de kostendekking van de gehele verorde-ning niet boven de 100 percent uitgaat’. Dit brengt allereerst mee, dat de Ambtenaar in¬zicht dient te verschaffen in de opbrengstramingen van de gezamenlijke leges en raming van de lasten van de gezamenlijke diensten tot dekking waarvan de leges strekken.

Hiertoe zijn van de zijde van de gemeente de volgende stukken in het geding gebracht:

bij brief van 18 januari 2005, die zich origineel in tweevoud in het dossier be-vindt, aan het gerechtshof te 's-Hertogenbosch, aldaar niet voor ontvangst gestempeld: een kostenopzet 2001;

bij brief van 12 april 2007, door het gerechtshof te 's-Hertogenbosch ontvangen op 18 april 2007: als bijlage 2 een ongedateerde ‘Kostenopzet 2001 belastingen en heffingen’ en als bijlage 3 een op 16 augustus 2000 gedagtekende ‘Kostenopzet 2001 belastingen en heffingen’;

van welke beide stukken de cijfermatige inhoud op blad 3 van het aanvullende beroep-schrift in cassatie, dat door de Hoge Raad is ontvangen op 27 juni 2008, is samengevat als volgt (waarbij voor ‘€’ kennelijk ‘ƒ’ moet worden gelezen, gelet op de overeenkom-stige bedragen genoemd in de op 16 augustus 2000 gedagtekende kostenopzet die is overgelegd als bijlage 3 van de schriftelijke reactie van de Ambtenaar van 12 april 2007):

Betreft: Lasten Baten Kostendekking

Leges burgerzaken € 5 735 180 € 3 601 210 62,79%

Leges diverse vergunningen € 376 085 € 183 000 48,66%

Leges bouwen € 6 095 925 € 6 095 000 99,98%

Totaal € 12 207 190 € 9 879 210 80,93%

Ter zitting heeft de Ambtenaar gesteld en belanghebbende niet weersproken, dat de geraamde lasten en baten van deze leges voor burgerzaken, diverse vergunningen en bou-wen ten minste 95% van de geraamde totalen van alle in de Verordening geregelde leges uitmaken. Deze stelling kan voor dit geding als vaststaand gegeven worden aanvaard. Daarmee heeft de Ambtenaar zich voldoende gekweten van de primair op hem rustende taak als hiervoor onder 4.7 omschreven.

Dezelfde uitgangspunten gelden bij de beoordeling van geschilpunt 3.1.6. Deze brengen mee dat nu belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambte-naar nadere inlichtingen over deze post(en) dient te verstrekken, teneinde – naar vermo-gen – deze twijfel weg te nemen. Meer specifiek betwijfelt belanghebbende in § 21 van haar pleitnota van 22 maart 2007 de posten 6.210.20 ‘Advisering bestuur openbare ruimte’ van € 33 486, 6.211.00 ‘Verkeers en vervoersbeleid’ van € 5 000, ‘Bestuursz. Brandweer (bouw en gebruiksvergunningen)’ van € 221 366 en 6.822.23 ‘Controle/toezicht bouwactiviteiten’ van € 564 852 die in het onder 4.8.1 genoemde stuk aan de dienstverlening zijn toegerekend. Bovendien meent zij dat onder post 6.822.23 kosten van de welstandscommissie ‘dubbel’ (voor € 52 802 resp. € 58 991) zijn opgevoerd.

Met de nadere inlichtingen die de Ambtenaar over deze posten heeft verstrekt in zijn schriftelijke reactie van 12 april 2007, in het bijzonder in de derde en volgende alinea’s op vervolgblad 4 en in de eerste alinea op vervolgblad 5 daarvan, heeft hij naar het oordeel van het Hof naar vermogen de door belanghebbende opgeworpen twijfel weggenomen.

Hierbij neemt het Hof in aanmerking dat de Ambtenaar sinds de aanpassing van de Gemeentewet aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht met ingang van 1 januari 1998 weliswaar als uitvoerend bestuursorgaan van de gemeente ondergeschikt is aan, doch niet vereenzelvigd mag worden met, het college van burgemeester en wethou-ders. Niet de Ambtenaar doch het college is het orgaan van de gemeente dat tot taak heeft beslissingen van de gemeenteraad voor te bereiden (artikel 160, lid 1, onderdeel b, van de Gemeentewet). Dit brengt mee dat van de Ambtenaar niet verlangd kan worden, volledig inzicht te verschaffen in de beleidsmatige keuzen en afwegingen die het college bij de voorbereiding van de door de raad vast te stellen Verordening heeft moeten maken. Dit geldt in het bijzonder de toerekening van de zogenoemde overhead-kosten als bedoeld in de memorie van antwoord op wetsvoorstel 20 565 (limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten; nr. 5, bladzijden 17-18) aan de verschillende in een legesverordening samen te brengen diensten. In die toerekening heeft de gemeenteraad immers in beginsel de vrije hand. Volgens artikel 190 van de Gemeentewet brengt de raad voor alle taken en activiteiten jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt alsmede de gelden die hij naar verwachting kan aanwenden. Welke bedragen de raad voor de verschillende diensten beschikbaar stelt, wordt mede bepaald door keuzen van beleidsmatige aard en door overwegingen betreffende de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeente. Het toezicht op de begroting berust volgens paragraaf 3 van hoofdstuk XIII van titel IV van de Gemeentewet, en dat op de jaarrekening volgens de artikelen 214 en 215 van die wet, bij gedeputeerde staten. In dit wettelijke systeem is voor ingrijpen van de belastingrechter slechts plaats indien de begroting voor enig jaar zou voorzien in dekking van een kostenpost waarvoor dekking reeds in de begroting voor een ouder jaar is voorzien en volgens de jaarrekening is bereikt. Dat dit laatste zich met betrekking tot de onderhavige lasten van (administratieve) dienstverle-ning voordoet, is in dit geding niet gebleken.

In haar reactie van 29 mei 2007 betwist belanghebbende de juistheid van de gegevens die de Ambtenaar aanvoert. Volgens hetgeen is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961 (LJN: BI1968, BNB 2009/159*), onder 3.2.5, rust op belang-hebbende de last te bewijzen dat de door de Ambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn.

Hiertoe maakt belanghebbende op zichzelf terecht (ook) bij dienstverlening waarvoor legesheffing mogelijk is, onderscheid tussen directe en indirecte kosten, zulks in het voet-spoor van onderdeel 3.7 van het arrest van de Hoge Raad van 4 februari 2005, nr. 40072, LJN: AQ7390, BNB 2005/113c*. Zij benoemt enige posten die in de onder 4.8.2 genoem-de bijlage 2 zijn vermeld doch niet nader gespecificeerd. Belanghebbende stelt dat daarin waarschijnlijk ook kosten zijn opgenomen van beleidsambtenaren, van parkeerregule-ring, verkeers en vervoerbeleid en advisering openbare ruimte, van monumentenvergun-ningen/monumentencommissie, van bouwplanontwikkeling, van controle/toezicht bouw-activiteiten en van planschadevergoedingen. Voorts constateert zij aan de hand van het jaarverslag 2001, dat de begrote baten van bouw en sloopvergunningen de begrote lasten met 30,34% overtreffen en dat deze overschrijding bij ‘diverse vergunningen’ 57% bedraagt. Belanghebbende maakt daarbij echter geen onderscheid tussen indirecte kosten die wel in enig verband staan met de specifieke dienstverlening en indirecte kosten die geen verband hebben met de specifieke dienstverlening. Enkel de laatstbedoelde kosten mogen niet door middel van legesheffing worden verhaald. Door in § 1.1.3 op de bladzij-den 4/13 en 5/13 van haar reactie van 29 mei 2007 correcties van ‘circa 20%’ voor de door haarzelf op de zo-even bedoelde punten getrokken conclusies en vervolgens nog een correctie ‘in verband met de toerekening van beleidsambtenaren’ van 10% toe te passen, maakt zij niet aannemelijk dat de door haar aldus bedoelde kostenposten ten onrechte of voor te hoge bedragen zijn gerekend tot de ‘geraamde lasten ter zake’. In het van haar verlangde bewijs is zij dus niet geslaagd.

Op grond van wat hiervoor onder 4.7 tot en met 4.14 is overwogen, worden de vragen 3.1.5 en 3.1.6 ontkennend beantwoord.

Wat vraag 3.1.7 betreft, moet voorop worden gesteld dat een heffing slechts willekeu-rig en onredelijk in de door belanghebbende bedoelde zin kan zijn, indien de willekeur of de onredelijkheid besloten ligt in hetgeen in de belastingverordening is geregeld over de subjectieve belastingplicht, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffings-maatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing en hetgeen overigens, als voor de heffing en de invordering van belang, op de voet van artikel 217 van de Gemeentewet in de verordening is opgenomen. Zoals mede voortvloeit uit wat hiervoor onder 4.12 is overwo-gen, is de gemeenteraad autonoom bij de regeling van in het bijzonder de heffingsmaatstaf en het tarief. Deze autonomie wordt enkel begrensd door wat is bepaald in artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet over de maatstaf en in artikel 229b over de hoogte van de tarieven. Van strijd met artikel 219, lid 2, is bij de in de Verordening neergelegde maatstaven en tariefopbouw geen sprake. Van strijd met artikel 229b is, gelet op wat hiervoor naar aanlei-ding van de geschilpunten 3.1.5 en 3.1.6 is overwogen, evenmin sprake. Opmerking ver-dient dat in legesverordeningen tarieven van diensten van uiteenlopende aard en uiteenlo-pende onderdelen van het gemeentelijke apparaat plegen te zijn samengebracht, waarvoor de dekkingsgraden evenzeer uiteen kunnen lopen als de heffingsmaatstaven en de tarieven van de leges die ervoor worden geheven.

Vraag 3.1.7 wordt ontkennend beantwoord.

Vraag 3.1.8 is ontkennend beantwoord in het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, nr. 43 120, LJN: BI1943, BNB 2009/276c*. Hetgeen belanghebbende ter toelichting op dit geschilpunt aanvoert, kan daarom thans verder onbesproken blijven.

Vraag 3.1.9 wordt eveneens ontkennend beantwoord. De Ambtenaar verwijst in zijn pleitnota van 20 september 2007 naar het Besluit van 3 oktober 2005, Stb. 498. Eerst hierbij is de wettelijke legesvrijdom voor toegelaten instellingen vervallen. Voordien, dus ook in 2001-2003, gold de vrijstelling krachtens art. 88 Woningwet in verbinding met artikel I, onderdeel K, van het Besluit van 14 april 1995, Stb. 221, tot wijziging van het Besluit woninggebonden subsidies 1995. Toepassing hiervan is geen op begunstiging gericht (interpretatief) beleid of onjuiste wetstoepassing van de gemeente. Evenmin levert toepassing van de laatstbedoelde wettelijke regels strijd op met het verbod op discriminatie als bedoeld in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrech-ten en politieke rechten (Trb. 1966, 99) en artikel 14 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154). Belanghebbende voert niets aan dat, indien juist, de gevolgtrekking zou wettigen dat de bedoelde wettelijke regels in enig opzicht niet de toets kunnen doorstaan aan de criteria die zijn ontwikkeld in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens op artikel 14 voormeld.

Vraag 3.1.10, voor zover deze niet ziet op het verleende uitstel van betaling, tenslotte wordt eveneens ontkennend beantwoord. Voor zover uit de gedingstukken blijkt, is B genoemd in de brief van 16 juli 2003 (laatste productie 2 bij het beroepschrift en bijlage 16 van het verweerschrift) en in de tweede alinea op bladzijde 2 van de uitspraak op be-zwaar. Belanghebbende beroept zich op een afspraak dat zij ‘de legeskosten niet verschul-digd is, zo lang de grond in kwestie niet verworven is en tot realisatie van het project wordt overgegaan’. Met ‘de legeskosten’ kan in de brief van belanghebbende van 3 oktober 2002, waarop die van 16 juli 2003 het antwoord behelst, slechts gedoeld zijn op de inmiddels reeds geformaliseerde legesheffing. Uit haar stellingen kan niet worden opgemaakt dat B tegenover haar heeft toegezegd dat die heffing niet zou worden geformaliseerd. Indien zij dit wel bedoelt te stellen, maakt zij tegenover de gemotiveerde betwisting door de Ambte-naar niet aannemelijk dat hetzij B hetzij iemand anders de schijn zou hebben gewekt be-voegd te zijn geweest namens de Ambtenaar een dergelijke toezegging te doen.

Geschilpunt 3.1.10 is voor zover het de invorderingskosten betreft ter zitting van dit Hof ingetrokken en behoeft daarom verder geen behandeling. Dit geldt insgelijks voor het verzoek in § 33 van de pleitnota van belanghebbende.

Vraag 3.1.11 wordt ontkennend beantwoord. In het bezwaarschrift is geen verzoek om uitstel van betaling gedaan. Gesteld noch gebleken is dat daarom overigens in de bezwaarfase is verzocht. Voorts verplicht geen rechtsregel de heffingsambtenaar ertoe, een bezwaarschrift tegen de heffing tevens als verzoek om uitstel van betaling door te geleiden naar de invorderingsambtenaar of, indien beide functies in één ambtenaar van de gemeente zijn verenigd, een bezwaarschrift steeds tevens als zodanig verzoek op te vatten. Niet gesteld of gebleken is dat in de gemeente 's-Hertogenbosch destijds een beleid, laat staan een beleidsregel, zou hebben bestaan waarvan de heffingsambtenaar niet zonder schending van daaraan redelijkerwijs te ontlenen vertrouwen mocht afwijken.

Slotsom

De grieven van belanghebbende kunnen niet leiden tot vernietiging of vermindering van de gevorderde bedragen.

Kosten

Voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb vindt het Hof geen aanleiding.

Beslissing

Het Gerechtshof verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gedaan te Arnhem door mr. J. Lamens, voorzitter, mr. A.J. Kromhout en mr. M.G.J.M. van Kempen in tegenwoordigheid van mr. W.J.N.M. Snoijink als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 april 2011.

(W.J.N.M. Snoijink) (J. Lamens)

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 27 april 2011.

Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij

de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),

postbus 20 303, 2500 EH Den Haag

(bezoekadres: Kazernestraat 52).

Daarbij moet het volgende in acht worden genomen: