HR, 08-10-2013, nr. 12/04213 E

Nr. 12/04213 E

Mr. Machielse

Zitting 20 augustus 2013

Conclusie inzake:

[verdachte]

1. Het Gerechtshof Arnhem heeft verdachte op 7 februari 2012 voor: Overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 20 Meststoffenwet, opzettelijk begaan, meermalen gepleegd, veroordeeld tot een voorwaardelijke geldboete van € 10.000,-.

2. Verdachte heeft cassatie ingesteld. Mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo, heeft een schriftuur ingezonden, houdende een middel van cassatie.

3. De achtergrond van deze zaak is dat verdachte wegens privé-omstandigheden heeft verzuimd opgave te doen van het aantal op zijn pluimveebedrijf gehouden dieren over de referentiejaren 1995, 1996 en 1997, met als gevolg dat hem uiteindelijk geen pluimveerechten zijn toegekend.

De steller van het middel wijst er op dat voor pluimveerechten niet is voorzien in een hardheidsregeling, zoals dat wel is gebeurd voor de varkensrechten.

4.1. Het middel klaagt dat het hof ten onrechte de Meststoffenwet jegens verdachte niet buiten toepassing heeft gelaten wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Volgens de steller van het middel is geen sprake van een ‘fair balance’ tussen het algemene belang waarop de regeling van de pluimveerechten zich richtte en het individuele belang van verdachte. [verdachte] kon niet voorzien dat het niet doen van opgave tot gevolg zou hebben dat hij niet de beschikking kreeg over pluimveerechten, nodig om zijn pluimveebedrijf voort te zetten.

4.2. Het hof heeft bewezenverklaard dat

"hij te Haaften, gemeente Neerijnen, opzettelijk, op een bedrijf (met het BRS-nummer [001]) gemiddeld in het kalenderjaar 2006 en het kalenderjaar 2007 een groter aantal kippen (respectievelijk 19.841 pluimvee-eenheden en 19.335 pluimvee-eenheden) dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht (te weten 0 pluimvee-eenheden) heeft gehouden."

4.3. In zijn arrest heeft het hof het volgende overwogen:

“Strafbaarheid van het bewezenverklaarde

De raadsman van verdachte heeft ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd dat de invoering van het stelsel van pluimveerechten niet voldoet aan het 'fair balance' vereiste als bedoeld in artikel 1, lid 2, van het Eerste Protocol bij het EVRM.

Voor zover de raadsman heeft bedoeld aan te voeren dat de Meststoffenwet jegens verdachte onverbindend is, dat het bewezenverklaarde derhalve geen strafbaar feit oplevert en verdachte dient te worden ontslagen van alle rechtsvervolging wordt het volgende opgemerkt.

Artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol bij het EVRM bepaalt dat een onder dit lid vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan wanneer er een redelijke mate van evenredigheid ('fair balance') is tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Aan het vereiste van een 'fair balance' is niet voldaan indien er sprake is van een individuele buitensporige last ('individual and excessive burden') voor de betrokken personen.

Van belang is hier het arrest van de civiele kamer van Hoge Raad d.d. 16 november 2001, LJN AD 5493 (NJ 2002, 469). Daarbij ging het om varkenshouders die ingevolge de Wet' verplaatsing mestproductierechten en de Wet herstructurering varkenshouderij met vergelijkbare omvangrijke ingrepen in de bedrijfsvoering werden geconfronteerd.

Het hof stelt vast dat het er op grond van dat arrest en het vervolg daarop voor moet worden gehouden dat er géén sprake is van een manco in de in gevallen als dit bestaande rechtsbescherming. De regelingen waarom het hier gaat, leveren in hun consequenties voor verdachte géén 'individual and excessive burden' op die disproportioneel is en waarvan de regelgever de gevolgen niet zonder compensatie bij de veehouders in kwestie zoals verdachte (die in het geheel geen opgave heeft gedaan van het in de referentiejaren gehouden aantal vleeskuikens en heeft nagelaten in een later stadium een beroep op een hardheidsclausule te doen) had mogen laten. Mutatis mutandis levert dat voor deze strafzaak op dat de overheid die regelgeving zonodig met hantering van het strafrecht mag handhaven. Er is dan ook geen grond om de Meststoffenwet ten aanzien van verdachte op deze grond buiten toepassing te laten.”

4.4. Artikel 1 lid 1, aanhef en onder u van de Meststoffenwet1.omschreef het pluimveerecht in 2006 en 2007 als het gemiddeld aantal kippen en kalkoenen, uitgedrukt in pluimvee-eenheden, dat op grond van hoofdstuk V in een kalenderjaar ten hoogste mag worden gehouden. Het eerste lid van artikel 20 van de Meststoffenwet had de volgende inhoud:

"Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht."

Het tweede lid van artikel 23 hield met betrekking tot het pluimveerecht volgende in:

"Het op het bedrijf rustende pluimveerecht op het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, bedoeld in artikel 20, eerste lid, komt overeen met het pluimveerecht, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, zoals dat onmiddellijk voorafgaand aan dat tijdstip voor het bedrijf gold op grond van deze wet, met dien verstande dat de kilogrammen fosfaat worden omgerekend naar pluimvee-eenheden. Voor deze omrekening komt 0,5 kilogram fosfaat overeen met 1 pluimvee-eenheid."

Tot 1 januari 2006 had artikel 20 Meststoffenwet betrekking op het tarief van de heffingen, met ingang van die datum is het huidige verbod daarvoor in de plaats gekomen. Voor 1 januari 2006 omschreef artikel 1, aanhef en onder ad het mestproductierecht aldus:

"ad. mestproductierecht: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in onderscheidenlijk kilogrammen fosfaat varkens- en kippenmest, in kilogrammen fosfaat rundvee- en kalkoenenmest en in kilogrammen fosfaat mest afkomstig van één of meer andere in bijlage A bij deze wet opgenomen diersoorten, die ingevolge artikel 55, eerste, vijfde, zesde, zevende en achtste lid, op een bedrijf ten hoogste mag worden geproduceerd, zoals deze hoeveelheid is gewijzigd door toepassing van het bij of krachtens deze wet, de wet van 2 mei 1997, houdende wijziging van de Meststoffenwet (Stb. 360) en de Wet verplaatsing mestproductie bepaalde".

Hoofdstuk V Meststoffenwet gaf regels ter voorkoming van onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen. Voor 1 januari 2006 voorzag artikel 55 Meststoffenwet in een verbod om de productie van dierlijke meststoffen op een bedrijf uit te breiden.

Artikel 55 Meststoffenwet had onder meer de volgende inhoud:

"5. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder een uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen verstaan een grotere productie van dierlijke meststoffen dan de productie die blijkt uit de gegevens als bedoeld in artikel 7, met dien verstande dat indien het bedrijf een varkens- en pluimveehouderijbedrijf betreft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen (Stb. 1985, 1) deze productie niet groter is dan zoals die ten tijde van de werking van die wet toegestaan was.

6. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald wat voor daarbij aan te wijzen categorieën producenten van dierlijke meststoffen op daarbij aan te geven andere dan in het vijfde lid bedoelde wijze, voor de toepassing van het eerste lid dient te worden verstaan onder een uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen.  

7. (...)  

8. Voor de toepassing van dit artikel wordt de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen vastgesteld op basis van het gemiddelde aantal in het betreffende kalenderjaar gehouden, uitgeschaarde of tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte dieren, van de onderscheiden diercategorieën en op basis van de forfaitaire productienormen voor de onderscheiden diercategorieën, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat per dier per jaar, die zijn opgenomen in bijlage A bij deze wet."

De Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen nam de landbouwtelling van 1984 als vertrekpunt voor de vaststelling van het aantal varkens of kippen.

Titel 2 van Hoofdstuk V is daaraan toegevoegd bij de Wet van 7 december 20002.en had betrekking op het stelsel van pluimveerechten. Paragraaf 2 van deze titel bevatte de uitbreidingsverboden voor kippen en kalkoenen. Artikel 58c Meststoffenwet had met ingang van 1 januari 2001 de volgende inhoud:

"Het is verboden op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen te produceren dan het voor dat jaar voor het bedrijf geldende pluimveerecht."

Paragraaf 3 van Titel 2 gaf regels voor de omvang van het pluimveerecht op het tijdstip van de inwerkingtreding van de wet. Artikel 58g is in dit verband van belang:

"1. De omvang van het voor een bedrijf geldende pluimveerecht op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c wordt bepaald overeenkomstig deze paragraaf.

2. Voor de toepassing van deze paragraaf geldt 1997 als referentiejaar, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen."

Het derde lid kende nog de mogelijkheid dat als referentiejaar 1994 werd gekozen als aan bepaalde voorwaarden voldaan was.

Artikel 58h hield in dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen.

De belanghebbende moest volgens artikel 58n lid 1 Meststoffenwet de melding van artikel 58g lid 2 doen binnen zes weken na inwerkingtreding van artikel 58c. Wordt niet voor 1995 of 1996 gekozen, dan geldt de opgave van 1997 als referentie. Het nieuwe artikel 58c is ook op 1 januari 2001 inwerking getreden.

Het staat vast dat de verdachte geen enkele opgave over een van de mogelijke referentiejaren heeft gedaan.

4.5. Ik stel voorop dat de strafrechter slechts onderzoekt of bewezen is dat de productie van dierlijke meststoffen in strijd met artikel 20 Meststoffenwet is uitgebreid. Niet de Minister stelt de referentiehoeveelheid vast maar de producent zelf geeft zijn referentiehoeveelheid op en wel aan de hand van zijn gekozen referentiejaar.3.Het is niet aan de strafrechter om vast te stellen of de pluimveerechten van verdachte al dan niet correct zijn bepaald. Verdachte heeft nagelaten zijn referentiehoeveelheid op te geven zodat de strafrechter terecht heeft geconstateerd dat verdachte de mestproductie heeft uitgebreid, omdat er geen referentiehoeveelheid was doorgegeven en dus aan verdachte geen pluimveerechten toekwamen. Daarmee is eigenlijk de kous af. Het pluimveerecht volgt uit de wet en de wet voorziet ook in uitzonderingen, waarin sprake zou zijn van een onevenredige hardheid. Als de strafrechter een niet in de wet voorziene uitzondering zou creëren, zou hij de wet opzij zetten vanuit zijn oordeel over de innerlijke waarde en billijkheid van de wet in formele zin.

4.6. Voor zover de steller van het middel zich beroept op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM merk ik het volgende op. Niet betwist is dat pluimveerechten beschermd worden door artikel 1 van het Eerste Protocol. Pluimveerechten vormen een 'possession' en het niet erkennen daarvan is een inbreuk.4.Bij zijn beoordeling of het gedrag van de overheid in overeenstemming is met de eisen van artikel 1 van het Eerste Protocol neemt het EHRM alle betrokken belangen en omstandigheden in ogenschouw:

"It [AM: het EHRM] must go beneath appearances and look into the reality of the situation at issue, taking account of all the relevant circumstances, including the conduct of the parties to the proceedings, the means employed by the State and the implementation of those means."5.

Ook in de onderhavige zaak moet dus ook acht geslagen worden op de houding en gedragingen van verdachte zelf.

4.7. De in het cassatiemiddel opgeworpen stelling dat het gegeven dat aan verdachte geen pluimveerechten toekomen in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM kan ik niet onderschrijven. Ik verwijs in dit verband naar een uitspraak van het EHRM van 2 augustus 2001.6.De coöperatieve vereniging La Laurentina, een soort woningbouwvereniging, was eigenares van een stuk grond in Rome. In 1960 en 1961 verzocht de vereniging om een bouwvergunning voor die grond. Die vergunning werd verleend onder voorwaarden. De vereniging diende een nieuw verzoek in dat aan die voorwaarden was aangepast. Intussen had de gemeenteraad het bestemmingsplan aangepast, waardoor strengere voorwaarden aan bebouwing werden gesteld. Er volgden een ingewikkelde en langdurige rechtsgang en nieuwe aanpassingen van het bestemmingsplan. Vervolgens talmde het bestuur met de uitwerking van het bestemmingsplan. In die periode was het aan de vereniging verboden om de bouwplannen uit te voeren. Maar de vereniging had wel mogelijkheden om aan dit verbod te ontsnappen. Zo kon de vereniging haar terrein verkavelen aan bouwlustigen, waardoor volgens de rechtspraak de gemeente gedwongen zou worden in actie te komen. De vereniging heeft zo'n stap niet gezet en klaagde bij het EHRM over de inertie van de overheid. Na 35 jaar was er nog steeds niets gebeurd. Het Hof overwoog:

"106. La Cour relève ensuite que la requérante disposait d’une autre possibilité qui lui était offerte par le plan général d’urbanisme: la conclusion d’une convention de lotissement. Certes, il aurait fallu que la requérante recherche des partenaires intéressés, négocie un accord avec la municipalité et supporte la plupart des frais d’urbanisation. Cependant, la Cour estime que rien dans le dossier ne porte à croire que la requérante n’avait aucune chance d’aboutir à une convention de lotissement et estime que cette possibilité était suffisante pour assurer la protection du droit au respect des biens. En tout état de cause il ressort du dossier qu’à aucun moment la requérante n’a déployé d’activité dans ce sens et n’a effectué des démarches pour aboutir à une convention de lotissement.

107. Il apparaît ainsi que, même si l’administration a tardé dans l’adoption du plan détaillé, l’échec des demandes tendant à obtenir un permis de construire est également imputable au comportement de la société requérante, qui ne s’est pas prévalue de la possibilité que lui offrait le plan général d’urbanisme.

(...)

114. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le comportement des autorités nationales n’a pas rendu, sur une très longue période, le droit de propriété de la requérante instable et aléatoire à un point tel que l’on puisse dire qu’il y a eu rupture du juste équilibre à ménager entre l’intérêt public et l’intérêt privé.

115. Dès lors, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1."

4.8. Het hof heeft in zijn overwegingen over de strafbaarheid van verdachte vastgesteld dat er geen sprake van was dat de verdachte geen enkel verwijt trof, nu hij jarenlang zijn post ongeopend heeft weggestopt. In die vaststelling ligt voldoende de weerlegging besloten van het bezwaar dat verdachte niet heeft kunnen voorzien dat het niet doen van de verlangde opgaven deze consequenties zou hebben. Van een automobilist die met zijn ogen dicht een kruispunt over rijdt zal ook niet gezegd worden dat hij niet heeft kunnen voorzien dat hij in botsing zou kunnen komen met een andere weggebruiker.

4.9. Wat in de onderhavige zaak mijns inziens ook nog een rol speelt, is dat het voor verdachte maar een kleine moeite zou zijn geweest om zijn post te lezen, zich op de hoogte te stellen van wat hem boven het hoofd hing en de maatregelen te nemen om te voorkomen dat hij geen pluimveerechten zou krijgen. De moeite die verdachte zou moeten doen om dit gemis te voorkomen is bepaald niet groot te noemen.7.Omdat het zo een kleine moeite zou zijn, konden deze stappen des te gemakkelijker van verdachte worden gevergd. Verdachte heeft bovendien ruimschoots de tijd gehad om een opgave te doen.

De gevolgen van verdachtes verzuim zijn inderdaad hard te noemen, maar zij zijn geen "disproportionate and excessive burden" die aan de overheid is toe te rekenen.

Het middel, dat strekt tot het buiten toepassing laten van de Meststoffenwet, faalt naar mijn oordeel.

5. Het middel is tevergeefs voorgesteld. Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot vernietiging aanleiding behoort te geven.

6. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden