HR, 15-04-2016, nr. 14/05715

Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt doordat het hof heeft overwogen zoals in zijn bestreden arrest vervat en op grond daarvan heeft recht gedaan, zulks om de volgende, mede in hun onderling verband en samenhang te beschouwen, redenen.

Onderdeel 1 wordt voorgedragen onder de voorwaarde dat het principaal cassatieberoep van de Provincie c.S. en GNR slaagt en tot cassatie leidt. Onderdeel 2 wordt onvoorwaardelijk voorgedragen.

Schending van het recht dan wel verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid meebrengt, om de volgende, in onderling verband en samenhang te lezen redenen.

Het hof stelt in rov. 2.4.3 voor de uitleg van de participantenovereenkomst (hierna: de overeenkomst) de Haviltex-maatstaf voorop. Vervolgens overweegt het hof dat niet in geschil is dat de overeenkomst geen opzegbepalingen bevat en dat aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de overeenkomst nooit of te nimmer opzegbaar is, hoge eisen moten worden gesteld, gelet op het ongebruikelijke karakter daarvan in het licht van het algemeen aanvaarde beginsel dat ook niet aflopende duurovereenkomsten in beginsel opzegbaar zijn. Het hof verwerpt vervolgens, kennelijk op basis van deze hoge eisen, de uitleg van de Provincie c.s.. De verwerping steunt op twee gronden. Het hof verwerpt het argument van de Provincie c.s. dat GNR ‘ten eeuwigen dage’ het natuurgebied in stand dient te houden. Deze norm richt zich volgens het hof tot GNR als beheerder van de haar ter beschikking gestelde natuurgebieden en niet tot de participanten zelf. Voorts overweegt het hof daartoe dat in de toelichting op de overeenkomst niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid kan volgen, dat de participanten — allen overheden — geacht worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren, en dat dat ook niet uit het gedrag van de participanten jegens elkaar kan volgen.

Ten onrechte overweegt het hof dat aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de overeenkomst nooit of te nimmer opzegbaar is, hoge eisen moeten worden gesteld gelet op het ongebruikelijke karakter daarvan in het licht van het algemeen aanvaarde beginsel dat ook niet aflopende duurovereenkomsten in beginsel opzegbaar zijn. Het gaat te dezen om de opzegging van een duurovereenkomst die voor onbepaalde tijd is aangegaan. Of en, zo ja, onder welke voorwaarden zo'n overeenkomst opzegbaar is, wordt bepaald door de inhoud daarvan en door de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen. Indien wet en overeenkomst niet voorzien in een regeling van de opzegging, geldt dat de overeenkomst in beginsel opzegbaar is. Dit beginsel brengt echter niet mee dat aan de stelplicht en bewijslast met betrekking tot de onopzegbaarheid bijzondere, hoge eisen moeten worden gesteld.

Het hof heeft dus een onjuiste maatstaf aangelegd.

Ten onrechte althans zonder voldoende motivering verwerpt het hof de uitleg van de Provincie c.s. dat de overeenkomst ‘nooit of te nimmer’ opzegbaar is. Vooropgesteld zij dat het de stellingen van de Provincie c.s. hier onbegrijpelijk weergeeft. De Provincie c.s. hebben gesteld dat de bedoeling van partijen is geweest om de participanten te binders zo lang de stichting bestaat of totdat de statuten van de stichting in uittreding voorzien (conclusie van antwoord sub 46 t/m 48), hetgeen niet hetzelfde is als ‘nooit of te nimmer’.

Tot verwerping van deze uitleg overweegt het hof, ten eerste, dat het belangrijkste argument van de Provincie c.s. dat GNR ‘ten eeuwigen dage’ het natuurgebied in stand dient te houden, miskent dat deze norm zich richt tot GNR als beheerder van de haar ter beschikking gestelde natuurgebieden maar niet tot de participanten zelf, en ten tweede, dat in de toelichting op de overeenkomst niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid kan volgen, dat de participanten — allen overheden — geacht worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren, en dat dat ook niet uit het gedrag van de participanten jegens elkaar kan volgen. Aldus beslissende miskent het hof dat het voor de beantwoording van de vraag of de overeenkomst onopzegbaar is aankomt op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de overeenkomst mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Althans gaat het hof onvoldoende in op de stellingen van de Provincie c.s. waarmee zij de door partijen beoogde onopzegbaarheid van de overeenkomst hebben onderbouwd. Het hof heeft kennelijk bedoeld dat de woorden ‘ten eeuwigen dage’ deel uitmaken van de statutaire doelstelling van de stichting GNR. De Provincie c.s. hebben echter betoogd dat in de statuten is bepaald dat de geldmiddelen van de stichting (primair) bestaan uit ‘de bijdragen van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren en Naarden volgens een verdeelsleutel die zal worden opgenomen in een tussen genoemde rechtspersonen en de stichting te sluiten overeenkomst’, en dat deze overeenkomst, volgens de bedoeling van partijen moet worden uitgelegd in het licht van de woorden ‘ten eeuwigen dage’ in de statutaire doelstelling. De Provincie c.s. hebben dat betoog, kort samengevat, als volgt uitgewerkt.

Conclusie van antwoord sub 5 t/m 17:

De participanten (de provincie en de zes gemeenten) hebben in 1932 gezamenlijk GNR opgericht. In 1991 hebben de participanten de statuten van GNR herzien. In eerste instantie werd beoogd een gemeenschappelijke regeling op te tuigen. Daarbij bleek evenwel dat in dat geval niet geprofiteerd kon worden van enkele voor GNR belangrijke rijksregelingen en minder aantrekkelijke was met het oog op giften en legaten. Daarom is afgezien van een gemeenschappelijke regeling, en zijn de statuten herzien, waarbij zo veel mogelijk aansluiting is gezocht bij een gemeenschappelijke regeling. Het doel van die herziening was het streven de verplichtingen van de participanten — met name de financiële — vast te leggen om de statutaire doelstellingen van GNR (natuurbehoud ‘ten eeuwigen dage’) te waarborgen. Het opnemen van een dergelijke verplichting in de statuten was echter niet mogelijk. Partijen zijn daarom de overeenkomst aangegaan om de financiële continuïteit van GNR te verzekeren. De participanten wilden de duur van hun financiële verplichtingen jegens elkaar koppelen aan die van GNR (‘ten eeuwigen dage’), In art. 3 van de statuten van GNR is bepaald dat de geldmiddelen der stichting bestaan uit de bijdragen van de genoemde participanten (de provincie en de zes gemeenten). De statuten voorzien niet in de mogelijkheid dat een participant afhaakt, wel in de mogelijkheid de verdeelsleutel te wijzigen.

Conclusie van antwoord sub 34:

De opzegging verandert niets aan het aantal bezoekers uit Amsterdam dat het GNR-gebied bezoekt, of aan de belangen van Amsterdam bij het GNR.

Conclusie van antwoord sub 37 t/m 48:

Het gaat om een sinds 1932 bestaande en in 1992 schriftelijk vastgelegde duurovereenkomst. De duur van de samenwerking is bijzonder relevant omdat daardoor de onderlinge afhankelijkheid van de participanten steeds verder is vergroot. Er is in de loop der jaren veel natuur aangekocht. Daarmee zijn de beheers- en organisatiekosten navenant toegenomen. De statutaire doelstelling van GNR is gericht op het eeuwig behouden van de natuurgebieden. Opzegging door een of meer participanten past daar niet in. Indien participanten zich kunnen terugtrekken kan de statutaire doelstelling niet worden nageleefd. Uit de toelichting op de overeenkomst blijkt dat de participanten het erover eens waren dat indien de bijdrageregeling van de participanten niet afdoende binnen de statuten kan worden vastgelegd dit punt in een aparte overeenkomst tussen de participanten wordt geregeld. De overeenkomst is dus het onlosmakelijke complement van de statuten. Partijen hebben willen vastleggen dat de financiële verplichtingen blijven voortduren zolang de statuten naar de participanten en naar de overeenkomst verwijzen. Dat maakt de overeenkomst in beginsel juist onopzegbaar. Alle deelnemende participanten erkenden de noodzaak om blijvende en bindende financiële verplichtingen aan te gaan. In de toelichting bij de overeenkomst is de gehele wordingsgeschiedenis van GNR beschreven, en verwezen naar financieel moeilijke tijden die GNR gekend heeft. Toch hebben partijen in de overeenkomst geen opzeggingsmogelijkheid opgenomen. De overeenkomst legde een situatie vast die al vele decennia bestond, die men kende, die duurzaam was, en die men heeft willen voortzetten.

Het niet opnemen van een opzeggingsmogelijkheid — terwijl wèl een mogelijkheid is opgenomen om de financiële verdeelsleutel te wijzigen — is een welbewuste keuze geweest. Uit dit alles blijkt dat partijen hebben beoogd om de in de statuten genoemde participanten te binden zo lang de stichting bestaat, en dat opzegging van de overeenkomst dan ook niet mogelijk is. Voor uittreding van een participant is een statutenwijziging nodig, waarvoor een twee derde meerderheid van stemmen nodig is, die er niet is, en die Amsterdam niet eenzijdig kan afdwingen.

Memorie van antwoord sub 12 t/m 18, 61, 72:

Bouwt voort op de in eerste aanleg aangevoerde stellingen.

Resumerend: ofwel heeft het hof miskend dat de door de Provincie c.s. aangevoerde feiten en omstandigheden van belang zijn voor de uitleg van de overeenkomst, dan wel heeft het hof de verwerping van de door de Provincie c.s. verdedigde uitleg van de overeenkomst onvoldoende gemotiveerd.

Het hof oordeelt in rov. 2.6, zonder enige nadere toelichting, dat de grond die Amsterdam heeft aangevoerd voor haar opzegging, te weten een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen die haar ertoe heeft gebracht haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden, toereikend is om deze opzegging te rechtvaardigen. Zulks ten onrechte en/of zonder voldoende motivering.

Aldus beslissende miskent het hof dat de eisen van redelijkheid en billijkheid in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval kunnen meebrengen 1) dat opzegging slechts mogelijk is indien een voldoende zwaarwegende grond voor de opzegging bestaat — waarbij een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen op zichzelf beschouwd geen zwaarwegende opzeggingsgrond oplevert en/of 2) dat de opzegging gepaard moet gaan met het aanbod tot betaling van een (schade)vergoeding. Althans gaat het hof onvoldoende in op het betoog van de Provincie c.s. dat gelet op de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval een voldoende zwaarwegende grond voor opzegging vereist was — waarbij een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen op zichzelf beschouwd geen zwaarwegende opzeggingsgrond oplevert —, dat aan dat vereiste van een zwaarwegende opzeggingsgrond niet is voldaan, en/of dat de opzegging gepaard dient te gaan met een schadevergoeding.

Kort samengevat houdt dat betoog het volgende in.

Conclusie van antwoord sub 22 t/m 24:

De opzegging is erop gebaseerd dat de bijdrage de gemeente Amsterdam ‘te veel geld kost’. Het budgettaire voordeel van de gemeente Amsterdam bij de opzegging vertaalt zich in een onmiddellijk nadeel voor de overige participanten, die een veel bescheidener begroting hebben, en het nadeel moeten opvangen. Als opzegging op deze wijze toelaatbaar zou zijn, geldt dat ook voor de overige participanten, en wel — na de opzegging door de gemeente Amsterdam — in sterkere mate. GNR zou daardoor haar bestaansrecht verliezen.

Conclusie van antwoord sub 49 t/m 70:

Uit de (toelichting op de) overeenkomst en de statuten blijkt dat partijen een langdurige samenwerking voor ogen heeft gestaan. Een zwaarwegende opzeggingsgrond is vereist omdat tussen partijen een Langdurige en hechte relatie bestaat, die dateert van 1932 en in 1992 schriftelijk is vastgelegd, partijen erop hebben mogen vertrouwen dat de overeenkomst tot in Lengte van jaren zou blijven bestaan, en tussen partijen een afhankelijkheid bestaat. De argumenten die de Provincie c.s. ten grondslag hebben gelegd aan de onopzegbaarheid, liggen tevens ten grondslag aan het vereiste van een zwaarwegende opzegginsgrond. De opzegging door de gemeente Amsterdam moet worden bezien in het licht van de mogelijkheid dat ook andere participanten dan kunnen opzeggen, en de gevolgen die dat zou hebben voor de stichting. De stichting heeft forse investeringen gedaan op basis van de overeenkomst en het vertrouwen dat zij had in de Langdurige samenwerking. Zij heeft grondaankopen gedaan en haar organisatie ingericht, en zij heeft door de CAO en de rechtspositieregeling langlopende personele verplichtingen op zich genomen zoals doorbetaling van het salaris gedurende 38 maanden. De gemeente Amsterdam heeft als lid van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de stichting aan de wieg gestaan van deze ontwikkelingen en daaraan haar goedkeuring verleend. GNR loopt thans het risico dat zij dit beleid niet meer kan uitvoeren. Een bezuiniging van 10 % terwijl de gemeente Amsterdam een bezuiniging van 15 % heeft gevraagd kan geen breekpunt/opzeggingsgrond zijn. De gemeente Amsterdam handelt in strijd met de jegens de collega-overheden te betrachten redelijkheid en billijkheid. Ook zij worden geconfronteerd met noodzakelijke bezuinigingen. Om deze redenen is een zwaarwegende opzeggingsgrond vereist.

De gemeente Amsterdam heeft niet gekeken naar mogelijkheden om haar eigen beleid te realiseren binnen het beleid van GNR. De gemeente Amsterdam heeft onverminderd belang bij GNR. Inwoners van Amsterdam maken onverminderd gebruik van de terreinen van GNR. Bezuinigingen bij de gemeente Amsterdam vormen geen argument. Ook de overige participanten moeten bezuinigen. Sinds 1932 hebben de participanten vaker te maken gehad met economische tegenslag en crisis. Waarom de huidige bezuinigingen zouden nopen tot opzegging maakt de gemeente Amsterdam niet duidelijk. In 1987 meenden de participanten, waaronder de gemeente Amsterdam, dat financiële moeilijkheden bij de gemeente Hilversum geen verlaging van haar bijdrage konden rechtvaardigen. Dan valt niet in te zien dat de gemeente Amsterdam nu de overeenkomst zou kunnen opzeggen.

Conclusie van antwoord sub 71 t/m 83:

Het effect van de opzegging wordt slechts weggenomen als daar een gekapitaliseerd bedrag van € 24,5 miljoen tegenover staat. De gemeente Amsterdam dient de volledige schade te vergoeden. Bij een duurovereenkomst onderhavige kan de partij tot wie de opzegging is gericht, met het oog op het voortduren van de overeenkomst investeringen hebben gedaan welke niet worden gecompenseerd door, of zijn verdisconteerd in, een bepaalde opzegtermijn. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kunnen ondanks de redelijke duur van de opzegtermijn de eisen van redelijkheid en billijkheid nopen tot toekenning van een schadevergoeding.

Spreekaantekeningen ter comparitie:

Bouwt voort op de stellingen in de conclusie van antwoord.

Memorie van antwoord sub 19 t/m 42:

De onderhavige overeenkomst is een bijzondere. Het betreft geen commerciële handelsrelatie, het is een afspraak over het delen van kosten die partijen anders ieder voor zich zouden moeten maken. Partijen hebben in feite niet de keuze het natuurgebied van GNR niet te beheren en te onderhouden. GNR kan de bakens niet verzetten. Het voortbestaan van het reservaat staat op het spel, want als opzegging mogelijk is op grond van de enkele beleidskeuze van een participant om de focus te verleggen van regionaal groen naar stadsgroen, dan is elke volgende opzegging dichtbij, en worden de financiële gevolgen van een volgende opzegging al snel ondraaglijk voor de overblijvers. De gemeente Amsterdam behoudt de lusten, maar gooit de lasten ‘over de schutting’. De lange geschiedenis van het reservaat en de duur van de participatie zijn relevant omdat daardoor de afhankelijkheid van de participanten steeds verder is vergroot. De grondaankopen zijn, ook na het aangaan van de overeenkomst; doorgegaan en daardoor zijn de beheers- en organisatiekosten navenant toegenomen.

Memorie van antwoord sub 43 t/m 47:

Beleidswijzigingen kunnen onder omstandigheden gelden als onvoorziene omstandigheden in de zin van art. 6:258 BW die meebrengen dat een overheidslichaam niet meer aan een overeenkomst kan worden gehouden. De hoofdregel is dan echter wel dat dat het betreffende overheidslichaam de wederpartij schadeloos dient te stellen. Een beleidswijziging is op zichzelf beschouwd echter onvoldoende om te kunnen gelden als onvoorziene omstandigheid. De gemeente Amsterdam kan dus niet de overeenkomst ter zijde schuiven omdat zij — al dan niet gerechtvaardigd — haar beleid wijzigt, zonder rekening te houden met de gevolgen daarvan voor de exploitatie van GNR en/of zonder te onderzoeken of de bijdrage van de gemeente Amsterdam op andere wijze kan worden verlaagd.

Pleitnotities in hoger beroep sub 9 t/m 15:

Bouwt voort op de eerder aangevoerde stellingen.

Resumerend: het hof heeft bij zijn oordeel dat dat de grond die Amsterdam heeft aangevoerd voor haar opzegging, te weten een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen die haar ertoe heeft gebracht haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden, toereikend is om deze opzegging te rechtvaardigen, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en/of zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd. Dit laatste betreft mede de mogelijkheid dat de opzegging vergezeld diende te gaan van een aanbod tot schadevergoeding.

te horen eisen en concluderen dat de Hoge Raad het bestreden arrest zal vernietigen met zodanige verdere beslissing als de Hoge Raad juist zal oordelen; kosten rechtens, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten vanaf veertien dagen na arrest.

Kosten dezes zijn: [€ 77,52]

Deurwaarder