Einde inhoudsopgave
Richtsnoeren 2013/C 25/01 voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken
3.2 Het onderscheid tussen witte, grijze en zwarte gebieden voor basisbreedbandnetwerken
Geldend
Geldend vanaf 27-01-2013
- Bronpublicatie:
26-01-2013, PbEU 2013, C 25 (uitgifte: 26-01-2013, regelingnummer: 2013/C 25/01)
- Inwerkingtreding
27-01-2013
- Bronpublicatie inwerkingtreding:
26-01-2013, PbEU 2013, C 25 (uitgifte: 26-01-2013, regelingnummer: 2013/C 25/01)
- Vakgebied(en)
Mededingingsrecht / EU-mededingingsrecht
Staatssteun (V)
Informatierecht / ICT
(61)
Bij het onderzoek naar marktfalen en naar rechtvaardigheidsdoelstellingen, kan er een onderscheid worden gemaakt tussen de soorten doelgebieden. Dit onderscheid wordt in de volgende delen toegelicht. Wanneer het overheidsoptreden beperkt is tot het backhaulgedeelte van het netwerk, zal bij de vaststelling van de doelgebieden de beoordeling uit oogpunt van staatssteun plaatsvinden met inachtneming van de situatie op zowel de backhaulmarkten als die voor toegang (1).
(62)
De verschillende criteria voor de rechtvaardiging van overheidsoptreden in deze geografische gebieden worden hieronder weergegeven.
(63)
Om geografische gebieden als wit, grijs of zwart gebied te kunnen aanmerken zoals hieronder wordt beschreven, moet de steunverlenende autoriteit vaststellen of er breedbandinfrastructuur in het betrokken gebied aanwezig is. Om er verder voor te zorgen dat de overheidsmaatregel particuliere investeringen in het gebied niet doorkruist, dient de steunverlenende autoriteit tevens na te gaan of er particuliere investeerders zijn die concrete plannen hebben om in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen. De term ‘in de nabije toekomst’ moet worden opgevat als ‘binnen een termijn van drie jaar’ (2). Indien de steunverlenende autoriteit een langere tijdshorizon hanteert voor de uitrol van de gesubsidieerde infrastructuur, moet dezelfde tijdshorizon worden gebruikt om commerciële investeringsprojecten te beoordelen.
(64)
Om zich ervan te vergewissen dat er geen particuliere investeerders voornemens zijn in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen, dient de steunverlenende autoriteit een samenvatting te publiceren van de voorgenomen steunmaatregel en belanghebbenden te verzoeken hun opmerkingen te maken.
(65)
Het gevaar bestaat dat een loutere ‘blijk van belangstelling’ van een particuliere investeerder de levering van breedbanddiensten in het doelgebied vertraagt wanneer deze investering vervolgens niet plaatsvindt en tegelijkertijd overheidsoptreden achterwege blijft. De steunverlenende autoriteit zou daarom kunnen verlangen dat de particuliere investeerder bepaalde toezeggingen doet alvorens het overheidsinitiatief op te schorten. Deze toezeggingen moeten garanderen dat er binnen de termijn van drie jaar dan wel binnen de voor de gesubsidieerde investering voorziene langere termijn aanzienlijke vooruitgang wordt geboekt qua dekking. Zij kan voorts van de betrokken exploitant verlangen dat hij een overeenkomst in die zin sluit waarin de toezeggingen inzake uitrol zijn vastgelegd. Deze overeenkomst zou kunnen voorzien in een aantal ‘mijlpalen’ die in deze periode van drie jaar zouden moeten worden bereikt (3), alsmede in de verplichting om verslag uit te brengen over de gemaakte vorderingen. Wanneer een mijlpaal niet wordt gehaald, kan de steunverlenende autoriteit het geplande overheidsoptreden doorzetten. Deze regel is zowel op basisbreedband- als op NGA-netwerken van toepassing.
‘Witte gebieden’: doelstelling in verband met het bevorderen van territoriale cohesie en de economische ontwikkeling
(66)
‘Witte gebieden’ zijn de gebieden waar geen breedbandinfrastructuur aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk ook niet zal worden ontwikkeld. Met de doelstellingen van de Commissie voor de Digitale Agenda voor Europa wordt gestreefd naar een totale dekking qua basisbreedbanddiensten in de EU in 2013 en een totale dekking van ten minste 30 Mbps in 2020. Er moet daarom met voorrang voor worden gezorgd dat op tijd wordt geïnvesteerd in gebieden die nog onvoldoende zijn gedekt. De Commissie erkent daarom dat lidstaten die financiële steun verlenen voor het aanbieden van breedbanddiensten in gebieden waar breedband momenteel niet beschikbaar is, werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreven, zodat hun optreden waarschijnlijk in overeenstemming is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de voorwaarden van onderdeel 3.4 wordt voldaan (4).
‘Grijze gebieden’: noodzaak van een grondiger beoordeling
(67)
‘Grijze gebieden’ zijn de gebieden waarin één netwerkexploitant aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld (5). Het feit dat er slechts één netwerkexploitant aanwezig is (6), betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen probleem is op het gebied van marktfalen of wat betreft cohesie. Wanneer die exploitant marktmacht (een monopoliepositie) heeft, kan hij burgers een combinatie van kwaliteit van het dienstenpakket en tarieven bieden die niet optimaal is. Het is mogelijk dat bepaalde categorieën gebruikers niet goed worden bediend of dat het retailtarief, wegens het ontbreken van gereguleerde wholesaletarieven, veel hoger is dan het tarief dat voor dezelfde diensten wordt berekend in gebieden of regio's van het land die meer concurrentie kennen maar overigens vergelijkbaar zijn. Indien er daarnaast slechts een kleine kans is dat alternatieve exploitanten de markt zullen betreden, kan de financiering van een alternatieve infrastructuur een geschikte maatregel zijn (7).
(68)
Anderzijds zouden subsidies voor de aanleg van een alternatief netwerk in gebieden waar al een breedbandnetwerkexploitant aanwezig is, de marktdynamiek kunnen verstoren. Staatssteun voor de uitrol van breedbandnetwerken in ‘grijze’ gebieden is dus alleen gerechtvaardigd wanneer duidelijk kan worden aangetoond dat marktfalen aanhoudt. Een nauwkeuriger analyse en een grondige beoordeling van de verenigbaarheid zullen nodig zijn.
(69)
Grijze gebieden zouden voor staatssteun in aanmerking kunnen komen, mits aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van onderdeel 3.4. is voldaan, wanneer is aangetoond dat i) er geen betaalbare of geschikte diensten worden aangeboden die voldoen aan de behoeften van burgers of zakelijke gebruikers (8), en dat ii) er geen minder verstorende maatregelen kunnen worden genomen (waaronder ex-anteregulering) om dezelfde doelen te bereiken.
(70)
Om vast te stellen of aan de punten i) en ii) is voldaan, zal de Commissie met name beoordelen of:
- a)
de algemene marktvoorwaarden niet toereikend zijn, waarbij zij onder meer zal kijken naar het niveau van de huidige tarieven voor breedband, het soort diensten dat aan eindgebruikers wordt aangeboden (particulieren en zakelijke gebruikers) en de gestelde voorwaarden;
- b)
bij ontbreken van ex-anteregulering die door een NRI is opgelegd, er niet aan derden werkelijke netwerktoegang wordt aangeboden, en of de toegangsvoorwaarden niet tot een daadwerkelijke mededinging leiden;
- c)
algemene toetredingsdrempels de mogelijke toetreding van andere exploitanten van elektronischecommunicatienetwerken belemmeren (9), en of
- d)
de maatregelen of oplossingen die door de bevoegde NRI of mededingingsautoriteit ten aanzien van de bestaande netwerkexploitant worden opgelegd, die problemen niet hebben kunnen oplossen.
(71)
Alleen grijze gebieden die aan de in de voorgaande punten genoemde subsidiabiliteitscriteria voldoen, zullen aan de hierna in onderdeel 3.9 beschreven verenigbaarheidsbeoordeling worden onderworpen.
‘Zwarte gebieden’: geen overheidsoptreden nodig
(72)
Wanneer in een bepaalde geografische zone ten minste twee basisbreedbandnetwerken van verschillende exploitanten aanwezig zijn of er in de nabije toekomst zullen komen, en breedbanddiensten onder concurrerende voorwaarden worden aangeboden (concurrentie op basis van infrastructuur (10)), kan worden aangenomen dat er zich geen marktfalen voordoet. Bijgevolg bestaat er slechts een zeer kleine mogelijkheid dat overheidsoptreden extra voordelen oplevert. Staatssteun voor de financiering van de aanleg van een extra breedbandnetwerk met vergelijkbare mogelijkheden zal integendeel in beginsel juist tot een onaanvaardbare vervalsing van de mededinging leiden en particuliere investeerders wegdrukken. Wanneer niet duidelijk kan worden aangetoond dat er zich marktfalen voordoet, zal de Commissie bijgevolg maatregelen ter financiering van de uitrol van extra breedbandinfrastructuur in een ‘zwart gebied’ negatief beoordelen (11).
Voetnoten
Besluiten van de Commissie in de zaken N 407/09 — Spanje — Fibra óptica en Cataluña (Xarxa Oberta) en SA.33438 — Polen — Sieć szerokopasmowa Polski Wschodniej.
Deze periode van drie jaar zou ingaan op het tijdstip van de bekendmaking van de voorgenomen steunmaatregel.
In dit verband moet een exploitant kunnen aantonen dat hij binnen die periode van drie jaar dekking zal bieden voor een aanzienlijk deel van het grondgebied en de betrokken bevolking. De steunverlenende autoriteit kan bijvoorbeeld verlangen dat een exploitant die belangstelling laat blijken om in het steungebied zijn eigen infrastructuur aan te leggen, binnen twee maanden een geloofwaardig businessplan, bewijsstukken als kredietovereenkomsten met een bank, en een gedetailleerd tijdschema voor de uitrol overlegt. Bovendien moet binnen twaalf maanden met de investering worden begonnen en toestemming worden verkregen voor het merendeel van de doorgangsrechten die voor het project nodig zijn. Per periode van zes maanden kunnen aanvullende mijlpalen inzake de voortgang van de maatregel worden overeengekomen.
Zie bijv. de besluiten van de Commissie betreffende steunmaatregel N 607/09 — Ierland — Rural Broadband Reach, en betreffende steunmaatregel N 172/09 Slovenië — Razvoj širokopasovnega omrežja v Sloveniji.
Dezelfde onderneming kan afzonderlijke vaste en mobiele netwerken in hetzelfde gebied exploiteren, maar dat heeft geen invloed op de ‘kleur’ van dat gebied.
De mededingingssituatie wordt beoordeeld aan de hand van het aantal bestaande infrastructuurexploitanten. In het besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel N 330/10 — Frankrijk — Programme national Très Haut Débit, werd toegelicht dat de aanwezigheid van meerdere retailproviders op één netwerk (waaronder Local Loop Unbundling (LLU)) het gebied niet tot een zwart gebied maakt, maar dat het gebied grijs blijft omdat er maar één infrastructuur was. Tegelijkertijd zal de aanwezigheid van concurrerende exploitanten (op retailniveau) worden gezien als een aanwijzing dat het betrokken gebied dan wel grijs is, maar misschien niet problematisch is in de zin dat er van marktfalen sprake is. Er zal overtuigend bewijs moeten worden geleverd van problemen inzake toegang of de kwaliteit van de dienst.
In haar besluit betreffende zaak N 131/05 — Verenigd Koninkrijk — FibreSpeed Broadband Project Wales, moest de Commissie nagaan of de financiële steun die door de Welshe autoriteiten werd verleend voor de aanleg van een open en carrier-neutraal glasvezelnetwerk dat 14 bedrijvenparken zou verbinden, ook verenigbaar kon worden verklaard indien de betrokken locaties reeds door de gevestigde netwerkexploitant werden bediend met prijsgereguleerde huurlijnen. De Commissie was van oordeel dat de huurlijnen die door de gevestigde exploitant werden aangeboden, zeer duur waren en zo goed als onbetaalbaar voor kleine en middelgrote ondernemingen. Zie ook besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel N 890/06 — Frankrijk — Aide du Sicoval pour un réseau de très haut débit, en besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel N 284/05 — Ierland — Regional Broadband Programme: Metropolitan Area Networks (‘MANs’), phases II and III.
Afgezien van de specificaties van punt 70 zouden de steunverlenende autoriteiten rekening kunnen houden met indicatoren zoals: de penetratiegraad van de meest performante diensten, extreem hoge tarieven voor hoogwaardige diensten (waaronder huurlijnen voor eindgebruikers zoals in de vorige voetnoot uiteengezet) die de verbreiding van innovatie ontmoedigen, e-overheidsdiensten die in ontwikkeling zijn en waarvoor betere prestaties nodig zijn dan die welke door het bestaande netwerk worden geleverd. Wanneer in het doelgebied een aanzienlijk aantal burgers en ondernemingen reeds voldoende worden bediend, moet ervoor worden gezorgd dat het optreden van de overheid niet leidt tot een ongerechtvaardige overbebouwing van de bestaande infrastructuur. In dat geval kan het overheidsoptreden beperkt blijven tot maatregelen waarbij uitsluitend de ‘gaten’ worden opgevuld.
Bijvoorbeeld of het reeds bestaande breedbandnetwerk aangelegd is op basis van een bevoorrecht gebruik of een bevoorrechte toegang tot buizen die niet toegankelijk zijn voor of niet gedeeld worden met andere netwerkexploitanten.
Indien er slechts één infrastructuur aanwezig is, zelfs indien deze — via ontbundeling (LLU) — door verscheidene elektronische-communicatie-exploitanten wordt gebruikt, zal dit soort situatie als een concurrerend grijs gebied worden beschouwd. Het wordt niet als een ‘zwart gebied’ beschouwd in de zin van deze richtsnoeren. Zie ook het besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel SA. 31316 — Frankrijk — Programme national ‘Très haut débit’.
Zie Beschikking van de Commissie van 19 juli 2006 inzake maatregel nr. C 35/05 (ex N 59/05) — Breedbandnetwerk in Appingedam, PB L 86 van 27.3.2007, blz. 1. In deze beschikking merkte de Commissie op dat niet naar behoren rekening was gehouden met de concurrentieverhoudingen op de specifieke markt. Met name werd opgemerkt dat de Nederlandse breedbandmarkt zich kenmerkte door snelle ontwikkelingen en dat aanbieders van elektronische-communicatiediensten, waaronder kabelexploitanten en Internet Service Providers (ISP's), op het punt stonden om zonder staatssteun breedbanddiensten met zeer hoge capaciteit op de markt te introduceren.