Einde inhoudsopgave
Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/10.2
10.2 Het EHRM als ‘grensrechter’
T. de Jong, datum 01-03-2017
- Datum
01-03-2017
- Auteur
T. de Jong
- Vakgebied(en)
Internationaal publiekrecht / Mensenrechten
Staatsrecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Een van de respondenten gebruikte deze term tijdens een van de interviews om de rol van het Hof te duiden.
Citaat afkomstig uit een van de interviews gehouden in maart 2013 met diverse (voormalig) medewerkers van het EHRM in antwoord op de vraag (vraag 4, zie vragenlijst interviews) naar het geringe aantal hoorzittingen voor het Hof (zie ook verderop in dit hoofdstuk).
Haeck & Herrera 2011, p. 146-147. Anders en kritisch i.h.b. ten aanzien van de uitbreidende rol van het Hof in asielzaken: Bossuyt 2012, en ook recenter: Bossuyt 2014; Bossuyt 2015.
Zie de Practical Guide on Admissibility Criteria 2014: (http://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_ENG.pdf) van het EHRM, p. 83. Te raadplegen via: www.echr.coe.int. Zie ook: EHRM 21 januari 1999, zaaknr. 30544/96, par. 28 (Grote Kamer) (Garcia Ruiz t. Spanje): ‘In so far as the applicant’s complaint may be understood to concern assessment of the evidence and the result of the proceedings before the domestic courts, the Court reiterates that, according to Article 19 of the Convention, its duty is to ensure the observance of the engagements undertaken by the Contracting Parties to the Convention. In particular, it is not its function to deal with errors of fact or law allegedly committed by a national court unless and in so far as they may have infringed rights and freedoms protected by the Convention. Moreover, while Article 6 of the Convention guarantees the right to a fair hearing, it does not lay down any rules on the admissibility of evidence or the way it should be assessed, which are therefore primarily matters for regulation by national law and the national courts.’ Van latere datum: EHRM 15 januari 2007, zaaknr. 60654/00, par. 89 (Grote Kamer) (Sisojeva e.a. t. Letland): ‘In that connection it reiterates that, in accordance with Article 19 of the Convention, its sole duty is to ensure the observance of the engagements undertaken by the Contracting Parties to the Convention. In particular, it is not its function to deal with errors of fact or law allegedly committed by a national court or to substitute its own assessment for that of the national courts or other national authorities unless and in so far as they may have infringed rights and freedoms protected by the Convention (…). In other words, the Court cannot question the assessment of the domestic authorities unless there is clear evidence of arbitrariness, which there is not in the instant case.’
Zie de Practical Guide on Admissibility Criteria 2014: (http://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_ENG.pdf) van het EHRM, p. 83.
EHRM 24 november 1994, zaaknr. 17621/91, par. 44 (Kemmache t. Frankrijk).
Zie ook Mowbray over dit beginsel en het EVRM (Mowbray 2015).
Vgl. Haeck & Herrera 2011, p. 108; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 24; Barkhuysen & Van Emmerik 2017, p. 13; Leach 2011, p. 159-160.
Hack & Herrera 2011, p. 109-110; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 27; Barkhuysen & Van Emmerik 2017, p. 12 e.v. Zie ook over het subsidiariteitsprincipe en het EVRM: Mowbray 2015, p. 1-29.
Vgl. Den Houdijker 2012, p. 251; Leach 2011, p. 160; Haeck & Herrera 2011, p. 133.
Zie voor een heldere uiteenzetting van deze factoren: Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 25-26 en Haeck & Herrera 2011, p. 139-146. EHRM 7 december 1976, zaaknr. 5439/72, par. 48 (Grote Kamer) (Handyside t. Verenigd Koninkrijk). Zie over de margin of appreciation ook de recentere uitgave van Barkhuysen & Van Emmerik: Barkhuysen & Van Emmerik 2017, op p. 22-28, p. 123, p. 143 e.v.
Zie hoofdstuk 6 en 7.
Zie Stb. 2015, 228, Goedkeuring Protocol 15 EVRM.
Glas 2015, p. 58-61
Link naar de tekst: http://www.echr.coe.int/Documents/Protocol_16_ENG.pdf. Nederland heeft Protocol 16 tot op heden (maart 2017) nog niet goedgekeurd: Kamerstukken II, 34 235, 7 (NV).
Artikel 1 Protocol 16.
Protocol Zestien treedt in werking als tien Staten het Protocol hebben ondertekend en geratificeerd, voor zover het gaat om de betrokken Staten, zie: http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=court/reform&c=
Zie het NJB-vooraf van Wattel (Wattel 2016). Wattel pleit verder voor een nationaal grondwettelijk toetsingskader, en dus opheffing van het toetsingsverbod ex artikel 120 Gw op grond waarvan formele wetten nu niet aan de Grondwet, maar alleen (ex artikel 93/94 Gw) aan een ieder verbindende internationale bepalingen kunnen worden getoetst. Dit zou de bescherming van grondrechten op nationaal niveau vergroten, en daarmee niet beperkt blijven tot de (beperktere) bescherming die het EVRM biedt.
De positie van het Hof is een bijzondere en kan, in navolging van een van de geïnterviewden voor dit onderzoek, worden getypeerd als die van ‘grensrechter.’1 In de eerste plaats is de positie van het Hof bijzonder en bovendien begrensd, omdat de rechters in Straatsburg er niet zitten om een oordeel te geven over de feiten. Treffend is het volgende citaat van een van de medewerkers van het EHRM:
‘De rechters van het EHRM gaan puur voort op wat er op nationaal niveau gebeurd is. De rechters nemen ook niet de beslissing ten gronde. Ze zeggen alleen of wat er gebeurd is verenigbaar is met de mensenrechten. De rechters kunnen zelfs geen beslissingen vernietigen. Puur afstandelijk onderzoek op basis van een situatie die – los van de artikel 2 en 3 EVRM zaken – eigenlijk versteend is op het ogenblik dat het bij het Hof terecht komt.’2
Vooral dit laatste, dat de situatie versteend is op het moment dat het EHRM de klacht moet beoordelen, geeft de (bijzondere) positie van het Hof helder weer en toont aan dat het Hof dus geen ‘fourth instance’ is.3 Het Hof kijkt niet opnieuw naar de feiten. Het Hof oordeelt evenmin over de interpretatie en toepassing van het nationale recht of over de toelaatbaarheid van het bewijs in de nationale rechterlijke procedure.4 De taak van het Hof is dus begrensd.
De term ‘fourth instance’ is niet als zodanig terug te vinden in de tekst van de Conventie, maar is in de jurisprudentie ontwikkeld en behoort inmiddels tot vaste Straatsburgse rechtspraak.5 In de woorden van het Hof:
‘In principle, and without prejudice to its power to examine the compatibility of national decisions with the Convention, it is not the Court’s role to assess itself the facts which have led a national court to adopt one decision rather than another. If it were otherwise, the Court would be acting as a court of third or fourth instance, which would be to disregard the limits imposed on its action [cursivering: TdJ].’6
Wat maakt de positie van het Hof nog meer bijzonder en die van een ‘grensrechter’? Kenmerkend voor het toezicht van het Hof is verder dat dit subsidiair is.7 Dit principe vindt zijn grondslag in het feit dat (i) de nationale autoriteiten beter in staat zijn om de belangenafweging (individueel tegenover het algemene belang) te maken en daarnaast (ii) zijn de Staten vrij om meer bescherming te bieden dan het minimumniveau geboden door het EHRM (artikel 53 EVRM).8 Het subsidiaire karakter van het toezichtsmechanisme van het Straatsburgse Hof vinden we ook terug in andere Verdragsartikelen (naast artikel 53 EVRM). Zo is de strekking van artikel 1 EVRM dat het aan de Verdragsstaten is om de rechten en vrijheden van hun onderdanen te verzekeren. De Staten zijn vrij om te kiezen op welke wijze zij dit doen. Op grond van artikel 13 EVRM geldt dat naar nationaal recht moet zijn voorzien in een effectief rechtsmiddel. Opnieuw geldt ook hier dat het EHRM de Staten ruimte laat bij de invulling en vormgeving van dit rechtsmiddel. Tot slot kan gewezen worden op artikel 35 EVRM: pas na uitputting van de nationale rechtsmiddelen staat de weg naar Straatsburg open.9
Nauw verband met het subsidiaire toezicht door het EHRM houdt de margin of appreciation doctrine.10 Op grond van deze doctrine wordt aan de Staten ruimte gelaten bij het beoordelen van onder meer politiek en sociaal economisch gevoelige kwesties. Deze doctrine verklaart dus tegelijkertijd de soms terughoudende opstelling van het Hof. Diverse factoren zijn van invloed op de omvang van de margin of appreciation.11
In deel I van dit onderzoek ben ik ook onder de artikelen 8 EVRM en 1 EP EVRM ingegaan op deze doctrine12 en daarom ga ik hier op deze plek niet uitvoerig in. De vormgeving en invulling van het procesrecht ligt überhaupt minder politiek en sociaal gevoelig in vergelijking met meer inhoudelijke keuzes. Bij het maken van deze inhoudelijke economische en politieke (beleids)keuzes geeft het Hof de Staten doorgaans meer (beoordelings)ruimte.
Illustratief tot slot voor het belang dat de landen hechten aan het subsidiariteitsbeginsel en de margin is het in Protocol Vijftien opgenomen voorstel om deze beginselen op te nemen in de preambule bij het Verdrag.13 Naar mijn opvatting heeft deze codificatie vooral een symbolische waarde: deze beginselen behoren tenslotte al tot de standaardjurisprudentie van het Hof.
Overigens is in 2013 naast dit Vijftiende Protocol ook Protocol Zestien tot stand gekomen.14 In Protocol 1615 is onder meer het volgende bepaald:
‘Highest courts and tribunals of a High Contracting Party (…) may request the Court to give advisory opinions on questions of principle relating to the interpretation or application of the rights and freedoms defined in the Convention or the protocols thereto.’16
Het vragen om een ‘advisory opinion’ vertoont overeenkomsten met de prejudiciële procedure voor het Hof van Justitie in Luxemburg.17 Een belangrijk verschil met de prejudiciële procedure in Luxemburg is dat voor het EHRM alleen de hoogste nationale rechter om een advies kan vragen. Dit maakt dat het langer kan duren voordat er duidelijkheid komt over interpretatiekwesties rond EVRM-bepalingen, en ook dat minder kwesties het EHRM zullen bereiken.18
Bij het schetsen van de context van het Hof valt op dat de nadruk toch vooral lag op wat het EHRM niet is. Zo is het Hof geen feitenrechter en begrenzen de margin of appreciation en het subsidiariteitsbeginsel de rechtsprekende taak van het Hof. Hoewel de hoofdvraag van deel II juist ziet op wat wel uit de toetsingspraktijk van het Hof is af te leiden, is het goed om de bijzondere positie van het Hof daarbij niet uit het oog te verliezen.