Rb. Oost-Brabant, 13-06-2024, nr. 23/625, 23/799, 23/786, 23/793, 23/760, 23/844, 23/838, 23/898 enz

(gemachtigde: mr. M.C.J. Houben),

4. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/767

5. [eisers]uit [woonplaats] , eisers in de zaak SHE 23/768

6. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/770

7. [eiser]uit [woonplaats] , eiser in de zaak SHE 23/772

8. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/773

9. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/774

10. [eiser] (eenmanszaak)uit [woonplaats] , eiser in de zaak SHE 23/776

11. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/777

12. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/778

13. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/779

14. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/780

15. [eiseres]uit [woonplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/781

16. [eiseres]uit [woonplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/782

17. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/783

18. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/784

19. [eiseres] .uit [eiseres] , eiseres in de zaak SHE 23/785

20. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/795

21. [eiser]uit [woonplaats] , eiser in de zaak SHE 23/796

22. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/798

23. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/799

24. [eiser]uit [woonplaats] , eiser in de zaak SHE 23/800

25. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/801

26. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/802

27. [eiseres] ,uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/804

28. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/805

29. [eiser]uit [vestigingsplaats] , eiser in de zaak SHE 23/807

30. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/808

31. [eisers]uit [vestigingsplaats] , eisers in de zaak SHE 23/809

32. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/810

33. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/812

34. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/813

35. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/826

36. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/827

37. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/828

38. [eiser]uit [vestigingsplaats] , eiser in de zaak SHE 23/829

39. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/830

40. [eisers]uit [vestigingsplaats] , eisers in de zaak SHE 23/831

41. [eiseres] .uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/834

42. [eisers] .uit [vestigingsplaats] , eisers in de zaak SHE 23/835

43. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/836

44. [eisers] uit [woonplaats] (voorheen vennoten van v.o.f. [eisers] , uit [woonplaats] ) eisers in de zaak SHE 23/837

45. [eiser]uit [woonplaats] , eiser in de zaak SHE 23/839

46. [eisers], mede namens [eisers], uit [vestigingsplaats] , eisers in de zaak SHE 23/841

47. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres, in de zaak SHE 23/842

48. [eiseres] , uit [vestigingsplaats] (voorheen [eiseres] uit [vestigingsplaats] ), eiseres in de zaak SHE 23/843

(gemachtigden: mr. L. Pronk en mr. M. Stultiens)

49. [eiser] , uit [vestigingsplaats] , eiser in de zaak SHE 23/786,

50. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/818,

(gemachtigde mr. P.M.E.P.J. Joosten)

51. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/793, (gemachtigde mr. G.J.M. de Jager)

53. [eiseres]uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/844, (gemachtigde [naam] )

54. [eiseres] ), uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak SHE 23/898 (gemachtigde: [naam] )

(gezamenlijk te noemen: eisers)

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (GS NB) mede namens het college van gedeputeerde staten van Limburg, (GS L)

(gezamenlijk te noemen: de colleges)

(gemachtigden: A.W. Backbier-Dik en A.C.H. Lahaye).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de stichting Werkgroep Behoud de Peel, (verder: de Werkgroep) gemachtigde [naam]

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het besluit van 31 januari 2023 (het bestreden besluit) van de colleges om het Natura 2000 Beheerplan Groote Peel, Deurnsche Peel en Mariapeel (het beheerplan), op grond van artikel 2.3, zesde lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), te wijzigen.

Tegen dit besluit zijn in totaal 54 beroepen ingesteld. Op 29 februari 2024 is een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB heeft op 23 april 2024 verslag uitgebracht.

De rechtbank heeft de beroepen op 14 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: diverse eisers, de gemachtigden van eisers 3 t/m 48, van eisers 49 en 50, van eiser 53 en van eiseres 54, de gemachtigden van het college, vergezeld van deskundigen G. Schouten, R. van Ek, R.J. Stuurman en J. Roelofs, en de gemachtigde van de Werkgroep. [naam] en [naam] hebben het verslag van de StAB toegelicht.

Beoordeling door de rechtbank

Inleiding

De rechtbank beoordeelt de wijziging van het beheerplan en de daarin vervatte weigering om een algemene vrijstelling op te nemen voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van de beregening van open teelt in de gebieden rondom de Peelvenen. De colleges hebben dit gedaan omdat significante gevolgen door de grondwateronttrekkingen op de Peelvenen niet kunnen worden uitgesloten. Omdat grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening niet langer is beschreven in het beheerplan, is in beginsel hiervoor een natuurvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.7 tweede lid van de Wnb (en onder het nieuwe recht als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet). Eisers willen dit voorkomen en hebben daarom beroep ingesteld. Die beroepen zal de rechtbank hieronder beoordelen.

De uitspraak is als volgt opgebouwd. Eerst wordt een kort overzicht gegeven van de relevante feiten en omstandigheden en de totstandkoming van het bestreden besluit. Vervolgens bespreekt de rechtbank waartegen kan worden geprocedeerd en of kan worden geprocedeerd. Hierbij geeft de rechtbank in hoofdlijnen en met een voorbehoud aan of een agrariër een natuurvergunning nodig heeft voor het onttrekken van grondwater nabij de Peelvenen of dat hij of zij kunnen terugvallen op bestaande rechten (waarbij de rechtbank zal uitleggen wat bestaande rechten in dit geval zijn). Daarna behandelt de rechtbank de inhoudelijke beroepsgronden tegen de wijziging van het beheerplan. Die beroepsgronden slagen niet. Dat betekent dat er geen algehele, gedeeltelijke of tijdelijke vrijstelling komt voor grondwateronttrekkingen voor agrarische beregening in de bufferzones rondom beide Natura 2000-gebieden.

Inhoudsopgave:

Rechtsoverweging 3. Feiten en omstandigheden

Rechtsoverweging 4. Totstandkoming van het besluit

Rechtsoverweging 5. Waartegen kan worden geprocedeerd?

Rechtsoverweging 7. – 10. Bestaande rechten

Rechtsoverweging 11. – 21. De passende beoordeling

Rechtsoverweging 22. – 24. De belangenafweging

Rechtsoverweging 25. – 26. overige beroepsgronden

Conclusie

Bijlage regelgeving

Bijlage bestreden besluit

Feiten en omstandigheden

Het Natura 2000-gebied “Deurnsche Peel & Mariapeel” ligt op de grens tussen de provincies Noord-Brabant en Limburg en bestaat uit drie deelgebieden. Het gebied is in 1986 aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van Richtlijn 79/409/EEG (Vogelrichtlijn) en later aangewezen als beschermingszone ter uitvoering van Richtlijn 92/43/EEG (Habitatrichtlijn). De beide zones overlappen elkaar nagenoeg helemaal. De Deurnsche Peel bestaat uit een complex van fragmenten levend hoogveen, beginstadia van regenererend hoogveen, natte heide op rustend hoogveen en droge heide op minerale gronden, opgaand loof- en naaldbos, gras- en bouwlanden en open water (sloten, kanalen en plassen). Het landschap van de Mariapeel kenmerkt zich door een afwisseling van onder andere hogere, droge en lage, vochtige heideterreinen en moerasachtige gedeelten, open en gesloten bossen, veenputten, wijken, vennen en open water. Het derde deelgebied heet De Bult. De gebieden zijn ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied voor drie habitattypen, waaronder actieve hoogvenen en herstellende hoogvenen, en negen vogelsoorten. Het aanwijzingsbesluit dateert van 10 september 2009. Dat besluit is onherroepelijk geworden in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 15 juni 2011.1.

De Groote Peel ligt op korte afstand van de Deurnsche Peel en Mariapeel op de grens van Noord-Brabant en Limburg en is ook in 1986 aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het aanwijzingsbesluit dateert van 10 september 2009. Dat besluit is onherroepelijk geworden in de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011.2.De Groote Peel wordt gekenmerkt door een complex van horsten en slenken. Het gebied kent daardoor een grote landschappelijke afwisseling van open vochtige en droge heideterreinen, pijpestrootjessavannen, struwelen en bosjes en moerassige laagten met veenputten en plaatselijk bossen en natte heide. Dit gebied is, ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn, aangewezen als Natura 2000-gebied voor twee habitattypen, waaronder herstellende hoogvenen, en negen vogelsoorten.

De gebieden worden tezamen de Peelvenen genoemd. De delen van de gebieden in de provincie Limburg liggen in het beheergebied van Waterschap Limburg, terwijl de delen in de provincie Noord-Brabant liggen in het beheergebied van Waterschap Aa en Maas. De Peelvenen zijn een restant van wat ooit een uitgestrekt hoogveenmoeras was. Door turfwinning en de daarop volgende ontginning tot landbouwgrond is het karakter veranderd en de echte veenvorming grotendeels verdwenen. Rondom de Peelvenen liggen veel agrarische percelen. De percelen worden onder meer gebruikt als weiland voor het houden van vee, akkerbouw, vollegrondstuinbouw en andere teeltvormen. Ten behoeve van het agrarische gebruik zijn rondom de Peel veel putten geslagen om grondwater te onttrekken. Hiermee worden in droge periodes de agrarische percelen beregend.

De rechtbank houdt verder rekening met de volgende omstandigheden.

 De Werkgroep heeft diverse handhavingsverzoeken ingediend bij de afzonderlijke colleges met betrekking tot de afzonderlijke Natura 2000-gebieden: op 24 februari 2023 en 4 maart 2023 bij GS L met betrekking tot beregeningsputten bij de Mariapeel en de Deurnsche Peel, op 27 februari 2023 en 6 april 2024 bij GS NB met betrekking tot beregeningsputten in de bufferzones rondom respectievelijk de Deurnsche Peel en de Groote Peel. Op 14 mei 2024 hadden de colleges nog geen besluit genomen op de verzoeken om handhaving.

 Op 29 maart 2024 heeft een deskundige (Pouderoyen Tonnaer BV) op verzoek van de colleges een inventarisatie van beregeningsputten rondom de Peelvenen gemaakt.

De totstandkoming van de wijziging van het beheerplan.

Met het besluit van 5 april 2018 heeft GS NB, mede namens GS L, op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) het beheerplan vastgesteld. In het beheerplan is opgenomen welke maatregelen het bevoegd gezag wil treffen om de instandhoudingsdoelstellingen voor de daarin genoemde gebieden te bereiken. Het beheerplan voorziet onder meer in maatregelen die gericht zijn op de stabilisering van het waterpeil en de vernatting van deze gebieden. In het beheerplan is daarnaast ingegaan op de relatie tussen bestaande activiteiten in de omgeving van de Peelgebieden en de opgave voor natuurherstel. In het beheerplan uit 2018 was eerder bepaald dat sommige activiteiten, bijvoorbeeld het gebruik van bestaande beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregeningen open teelt – onder specifieke voorwaarden – waren vrijgesteld van de natuurvergunningplicht. Dat betekende dat agrariërs (als ze voldeden aan de voorwaarden) geen aparte natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb hoefden aan te vragen voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van beregening.

In de uitspraak van 20 december 20183.heeft deze rechtbank het beroep van de Werkgroep tegen deze vrijstelling gegrond verklaard en het besluit tot vaststelling van het beheerplan op dit onderdeel vernietigd. De rechtbank heeft hierbij geoordeeld dat de effecten van het gebruik van de beregeningsputten voor de Natura 2000-gebieden onvoldoende zijn onderzocht. De rechtbank heeft voorts een voorlopige voorziening getroffen dat het gebruik van legale beregeningsputten voor grondwateronttrekkingen voor beregening voor open teelt is uitgezonderd van de natuurvergunningplicht, indien voor het gebruik van deze beregeningsputten toestemming is verleend, dan wel het gebruik van deze beregeningsputten is geregistreerd in een register van GS NB of GS L, het waterschap Aa en Maas of het waterschap Limburg of het voormalige waterschap Peel en Maasvallei voor 1 januari 2001. In haar uitspraak van 24 februari 20214.heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. De Afdeling heeft zich onbevoegd verklaard te oordelen over de door de rechtbank getroffen voorlopige voorziening. De uitspraken hebben tot gevolg dat er nog wel een beheerplan was maar dan zonder vrijstelling voor beregeningen open teelt (want die was vernietigd). In beginsel is voor een grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening een natuurvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (en onder het nieuwe recht als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet) tenzij kan worden teruggevallen op een bestaand recht.

Op 17 mei 2022 hebben de colleges een ontwerpbesluit genomen over het gebruik van grondwater voor beregening van open teelt in de bufferzones van het Natura 2000-gebied “Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel”, dat van 30 mei 2022 tot en met 8 juli 2022 ter inzage heeft gelegen. Er zijn 272 zienswijzen ingediend, die de colleges in een Nota van Antwoord van 5 december 2022 hebben beantwoord. Het bestreden besluit met de bijbehorende stukken is gepubliceerd op 31 januari 2023. Met de bekendmaking van het bestreden besluit verviel de voorlopige voorziening die de rechtbank had getroffen in de uitspraak van 20 december 2018.

In het bestreden besluit hebben de colleges de tekst van het beheerplan uit 2018 gewijzigd. Kern van het bestreden besluit is dat er helemaal geen vrijstelling meer wordt verleend voor de onttrekking van grondwater in bufferzones ten behoeve van agrarische beregening. De colleges hebben dit besloten naar aanleiding van de passende beoordeling die zij hebben laten uitvoeren door Deltares. In het bestreden besluit is verder een nadere definitie van het begrip ‘bufferzones’ gegeven. Relevante stukken van het bestreden besluit zijn als bijlage aan de uitspraak toegevoegd.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Een onherroepelijk beheerplan van de provincie voor een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb geldt als beheerplan voor dat Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 3.8, derde lid, van de Omgevingswet op grond van artikel 2.2, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Het bestreden besluit is nog niet onherroepelijk want er wordt over geprocedeerd. Op basis van artikel 2.9, tweede lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet blijft het oude recht (het recht dat gold voor 1 januari 2024) van toepassing totdat het bestreden besluit onherroepelijk wordt. In deze uitspraak wordt daarom steeds verwezen naar de Wet natuurbescherming en niet naar de Omgevingswet.

Overigens hebben de colleges op 4 april 2024 het beheerplan uit 2018 inclusief de wijziging van het bestreden besluit opnieuw voor een periode van zes jaar vastgesteld. Het beheerplan is bij dit verlengingsbesluit inhoudelijk ongewijzigd gebleven.

Waartegen kan worden geprocedeerd?

In een beheerplan van een Natura 2000-gebied staan de maatregelen genoemd die worden getroffen om de natuurdoelen van het gebied te halen en wie die maatregelen gaan treffen. Ook staan in het beheerplan activiteiten die zonder vergunning in het gebied mogen worden uitgevoerd. De natuurdoelen worden niet vastgesteld in het beheerplan, want die zijn vastgesteld in het besluit waarin het Natura 2000-gebied is aangewezen. De bestuursrechter kan alleen oordelen over beroepen tegen nadrukkelijk in het beheerplan genoemde projecten, die de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied niet in gevaar brengen. Door het beheerplan worden deze projecten dan via artikel 2.9 van de Wnb uitgezonderd van de vergunningplicht op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en zijn de verboden in hoofdstuk 3 van de Wnb, die zien op soortenbescherming, er niet op van toepassing. Dat volgt ook uit artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb. Als men van mening is dat door projecten de instandhoudingsdoelstellingen wel in gevaar komen, zal men beroep moeten instellen tegen het beheerplan.

Op 1 januari 2020 is de in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb opgenomen vergunningplicht gewijzigd. Vergunningplichtig zijn projecten die niet direct verband houden met of die nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. De vergunningplicht voor andere handelingen die een verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied is vervallen. De grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening is een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 20215., waarin de Afdeling het beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank over de destijds opgenomen vrijstelling inhoudelijk behandelde.

In het bestreden besluit is de grondwateronttrekking voor beregening niet vrijgesteld en hiervoor is dus in beginsel een natuurvergunning nodig. De rechtbank is van oordeel dat tegen de weigering om een vrijstelling op te nemen ook kan worden geprocedeerd. Bij de totstandkoming van de voorganger van de Wnb (de Natuurbeschermingswet 1998, verder Nbw 1998) werd het beheerplan geïntroduceerd en ook de figuur van de vrijstelling. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt deze bepaling als volgt toegelicht:

“Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat (…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan die de beschrijving bevatten van het – op uitvoering gerichte – beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn dat niet. De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nb-wet regelt dat handelingen die overeenkomstig de beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet vergunningplichtig zijn.”

De Afdeling achtte zich in het verleden bevoegd om kennis te nemen van de weigering om handelingen in het beheerplan op te nemen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen (zie de uitspraken van de Afdeling van 28 december 20166.en 16 maart 20187.). De rechtbank ziet de weigering om een vrijstelling om een project (de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening) te beschrijven in een beheerplan daarom als een besluit en is bevoegd hierover te oordelen.

In het bestreden besluit worden ook de bufferzones beschreven. In het bestreden besluit zijn deze zones gedefinieerd als ‘de attentiezones en de invloedsgebieden Natura 2000’, die zijn vastgelegd in de Keur van het waterschap en de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant en als ‘bufferzones verdroogde gebieden’ in de Omgevingsverordening Limburg 2014. De bufferzones zijn ook aangewezen op een bijlage bij het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank kan tegen de begrenzing van bufferzones als zodanig geen beroep worden ingesteld. De bufferzones waren al aangewezen in de Keur van het waterschap en de provinciale verordeningen en het bestreden besluit brengt hierin geen verandering. Het definiëren van de bufferzones en de aanwijzing op een kaart als zodanig hebben geen rechtsgevolg en zijn geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017.8.De rechtbank acht zich wel bevoegd om te oordelen over beroepsgronden tegen de weigering om een algehele vrijstelling voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in een bufferzone op te nemen.

De Werkgroep heeft erop gewezen dat in het beheerplan uit 2018 de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in de Noord-Brabantse bufferzones ook niet waren vrijgesteld. De rechtbank heeft in haar eerdere uitspraak vastgesteld dat in het beheerplan niet duidelijk was aangegeven of vrijstelling was verleend voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in de Noord-Brabantse bufferzones. De Afdeling heeft in de eerder genoemde uitspraak van 24 februari 2021 overwogen dat in het beheerplan duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat de hiervoor bedoelde uitzonderingen op de vergunningplicht alleen van toepassing zijn op het gebruik of de verplaatsing van beregeningsputten in Limburg. De uitzondering op de vergunningplicht voor het vergroten van de hoeveelheid te onttrekken water geldt alleen voor Limburg. De vrijstelling voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in de bufferzones aan de Brabantse zijde was opgenomen in paragraaf 1 van de Regeling natuurbescherming Noord-Brabant. Hierin zijn regels opgenomen over het in bedrijf hebben van een onttrekkingsinrichting van grondwater voor agrarische beregening. Onder beschermingszones vallen tevens invloedgebieden en attentiegebieden. Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank zich afgevraagd of de eisers wel kunnen procederen tegen het bestreden besluit, omdat het bestreden besluit geen wijziging brengt in het beheerplan in de Noord-Brabantse bufferzones terwijl daarvoor eerder in het beheerplan ook al geen vrijstelling was opgenomen. In het bestreden besluit zijn echter wel de bufferzones gedefinieerd. Tevens is daarin gemotiveerd besloten om géén vrijstelling voor grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening op te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen eisers hier wel tegen procederen, omdat zij met een procedure kunnen bereiken wat zij willen, een uitzondering op de natuurvergunningsplicht voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in alle bufferzones in Noord-Brabant en Limburg.

Aan de verlenging van het beheerplan met het besluit van 4 april 2024 hebben geen inhoudelijke overwegingen ten grondslag gelegen. Tegen dit besluit zijn geen afzonderlijke nieuwe beroepen ingesteld bij deze rechtbank. Er komt niet alsnog een nieuwe vrijstelling voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in de bufferzones. Hiermee wordt niet tegemoet gekomen aan de beroepen van eisers. Dit besluit heeft in deze zaak verder geen gevolgen voor de beroepen van eisers.

Een individuele eiser en de NMV hebben kritiek op de bekendmaking van het bestreden besluit. Deze individuele eiser vindt het onvoldoende om het besluit met een dergelijke impact bekend te maken in een lokale krant. Mogelijk zijn andere bedrijven er niet van op de hoogte. De NMV wijst erop dat de bekendmaking van besluiten in milieuzaken in zijn algemeenheid gebrekkig is.

Het is de rechtbank niet gebleken dat het bestreden besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en in werking is getreden. Eisers kunnen er dus ook tegen procederen. Beide eisers hebben in ieder geval kennis genomen van het bestreden besluit en hebben tijdig beroep ingesteld. Dit raakt ook niet de rechtmatigheid van het bestreden besluit zelf, hoogstens de vraag of het in werking is getreden. De rechtbank ziet hierin geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.

Wanneer is sprake van bestaande rechten?

7. Deze rechtbank heeft uit de uitspraak van 21 juli 2022,9.uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 23 maart 2006 (Commissie/Oostenrijk)10.en uit het arrest van 14 januari 201011.(Stadt Papenburg), afgeleid dat, als voor een project toestemming is verleend voorafgaande aan het intreden van de Europese gebiedsbescherming, de in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vervatte procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied niet geldt. De achterliggende reden hiervoor is dat, als voor de aanwijzing van een gebied al een project wordt uitgevoerd, deze uitvoering ook is betrokken bij de aanwijzing van een gebied. Er is dan een recht om dat bestaande project uit te voeren. (Dat wordt ook wel een bestaand recht genoemd, een recht dat bestond toen het gebied bescherming kreeg). Voor de ongewijzigde uitvoering van dit project is géén natuurvergunning vereist. Als iemand een dergelijk bestaand recht heeft, kan deze persoon niets bereiken met een procedure over een vrijstelling van de vergunningplicht. Deze persoon heeft dan al een recht om het project uit te voeren.

Verschillende eisers voeren aan dat met de aanwijzing van de beide Vogelrichtlijngebieden slechts vogels werden beschermd en dat uit deze aanwijzingen niet kan worden opgemaakt dat de daarin beschreven waterhuishouding van belang is voor de daarin genoemde natuurwaarden, te weten als foerageer-, rust- en overwinteringsplaats voor vele vogelsoorten. Pas bij de aanwijzing van beide Habitatgebieden worden de natuurdoelen voor het (herstellend) hoogveen duidelijk. Volgens eisers is het redelijk om aan te sluiten bij de datum van aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden (7 december 2004).

Volgens de colleges geldt voor zowel het Natura 2000-gebied “Groote Peel” als het Natura 2000-gebied “Deurnsche Peel & Mariapeel” als relevante Europese referentiedatum 10 juni 1994.

Naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangesloten bij de datum waarop de beide Vogelrichtlijngebieden onder de bescherming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn zijn komen te vallen en dat is op 10 juni 1994. Grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening kunnen invloed hebben op de leefgebieden van de vogels ten behoeve waarvan de beide gebieden in het kader van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen. Dat bij de aanwijzing van de beide gebieden in kader van de Vogelrichtlijn niet wordt gerept over (herstellend) hoogveen, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat beide gebieden zijn aangewezen omdat hierin vogels voorkomen met de Peelvenen en het daarin voorkomende (herstellend) hoogveen als habitat en acht het daarnaast onwaarschijnlijk dat dit habitattype op 10 juni 1994 niet in beide gebieden voorkwam en op 7 december 2004 (de datum van aanwijzing van beide gebieden in kader van de Habitatrichtlijn) wel. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel over de vaststelling van de peildatum in de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024.12.

Een aantal eisers vinden dat de colleges in het bestreden besluit hadden moeten aanduiden of zij beschikken over een bestaand recht. Zij vinden verder dat de colleges hadden moeten onderzoeken wat het effect is van de uitoefening van deze bestaande rechten alvorens het bestreden besluit te nemen. Eiser LLTB vindt ook dat het college rekening had moeten houden met de verplaatsing van oude putten naar een locatie verder weg gelegen van de Peelvenen. Andere eisers stellen voor om aan te sluiten bij de bepaling van bestaande rechten in de uitspraken van de Afdeling13.over het bemesten van agrarische percelen en te kijken naar de bestemming van de gronden waar de putten liggen.

De colleges geven aan dat sprake kan zijn van bestaande rechten. Zij hebben echter nog niet kunnen vaststellen welke eisers nu beschikken over een bestaand recht, mede vanwege de langere periode, de wijzigende regelgeving en de leemtes in de registratie van en vergunningverlening voor de putten. Een bestaand recht kan volgens de colleges worden ontleend aan een natuurvergunning of een toestemming naar nationaal recht. Dit kan ook een melding zijn of een toestemming op grond van algemene regels waarbij het strengste regime bepalend is. De colleges verwijzen ook naar de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 202214.over bemesting van agrarische percelen. Als sprake is van een bestaand recht, is er in beginsel geen natuurvergunning nodig en kan dat gebruik alleen al om die reden niet worden vrijgesteld in het beheerplan. Als er sprake is van legaal (agrarisch) grondgebruik op de referentiedatum zou, ook zonder aanwezigheid van een vergunning, ervan uit moeten worden gegaan dat beregening toen was toegestaan en zou de beregening nu nog steeds moeten worden geacht te zijn toegestaan. In de passende beoordeling is uitgegaan van een worst-case situatie waarbij alle bestaande putten zijn meegenomen.

Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie hebben de colleges een historisch overzicht van de regelgeving over grondwateronttrekkingen overgelegd. Ter zitting heeft GS L een kopie van de vergunning voor lokale onttrekkingen op basis van de Nbw 1998 van 5 juni 2008 overgelegd.

De Werkgroep wijst erop dat in Limburg door de verantwoordelijke Ministers en GS L in het verleden tientallen natuurvergunningen zijn verleend voor beregening rond de Mariapeel en Groote Peel, op voorwaarde dat de beregeningsputten van vóór 1 januari 2001 waren en onder de voorwaarde van hogere slootstuwpeilen. Deze vergunningen werden eerst tijdelijk verleend tot januari 2008. Later zijn deze vergunningen verlengd, tot de definitieve vaststelling van het beheerplan. De tijdelijkheid van deze vergunningen was bewust aangebracht, omdat het volgens het ministerie en de provincies niet zeker was dat de aan de vergunningen gekoppelde bedrijfswaterplannen het nadeel voor de Peel zouden kunnen wegnemen. De Werkgroep betwist dat een agrarische bestemming op een landbouwperceel voor 10 juni 1994 een bestaand recht oplevert.

Een beroep op bestaande rechten kan in verschillende procedures worden gedaan. In een handhavingsprocedure kan worden aangevoerd dat er geen natuurvergunning nodig is, omdat er al een bestaand recht is om het project uit te voeren. In een vergunningsprocedure kan de aanvraag voor een natuurvergunning worden geweigerd, omdat er geen vergunning nodig is (een positieve weigering). Ook kan een college afzien van het beschrijven van een project in een beheerplan (het verlenen van een vrijstelling), omdat er geen vergunning nodig is.

De rechtbank is van oordeel dat de colleges bij het nemen van het bestreden besluit niet in kaart behoefden te brengen wat de bestaande rechten waren en wat het effect van de uitoefening van de bestaande rechten was. Of je wel of niet een bestaand recht hebt, volgt namelijk uit de wet en uit de bestaande rechtspraak en niet uit een besluit. De rechtbank zal dit hieronder uitleggen. Er zijn veel verschillende vormen van grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening in de bufferzones rondom de Peelvenen. De grondwaterputten van agrariërs in de bufferzones rondom de Peelvenen zijn in de loop der jaren aangelegd. Door de jaren heen kunnen er wijzigingen optreden. De putten kunnen worden verplaatst, ze kunnen dieper worden geboord, of er kan meer water uit worden gewonnen doordat de percelen die worden beregend meer water nodig hebben. De Werkgroep stelt dat er zelfs koppelingen (hydranten genaamd) naar andere percelen zijn gelegd, zodat met dezelfde put meer percelen kunnen worden beregend. Er zijn grote onttrekkingen, kleine onttrekkingen, oude onttrekkingen, recente onttrekkingen, verplaatste onttrekkingen en ga zo maar door. Bovendien zijn er niet alleen de onttrekkingen van eisers, maar ook onttrekkingen van derden die geen beroep hebben ingesteld. Er zijn dus heel veel verschillende putten en grondwateronttrekkingen. Daarmee verschillen deze zaken van de zaak over de industriële grondwateronttrekkingen in de uitspraak van deze rechtbank van 21 juli 2022. Mede omdat het project dat eisers willen (een algemene vrijstelling voor grondwateronttrekkingen voor agrarische percelen in de bufferzones rondom de Peelvenen) zo omvangrijk en gevarieerd is, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval niet van de colleges kan worden verlangd om in dit kader in zijn algemeenheid vast te stellen wanneer sprake is van een bestaand recht voor grondwateronttrekkingen voor agrarische percelen in de bufferzones rondom de Peelvenen. Dit vereist maatwerk en kan alleen plaatsvinden in concrete gevallen, namelijk in handhavingsprocedures of vergunningprocedures. Eisers weten na het bestreden besluit nog niet waar ze aan toe zijn en of zij beschikken over een bestaand recht. De rechtbank kan zich goed voorstellen dat dit veel onzekerheid oplevert voor eisers. Dit neemt echter niet weg dat de rechtbank in deze kritiek van eisers geen aanleiding ziet om het bestreden besluit te vernietigen.

De rechtbank heeft ter zitting toegezegd om eisers meer duidelijkheid te verschaffen. De rechtbank heeft namelijk ook een zelfstandige taak. Als eisers bestaande rechten hebben (en zij willen slechts deze bestaande rechten behouden en er niets bij) dan hebben zij geen procesbelang bij hun beroep (want ze kunnen met dit beroep niet meer bereiken dan ze al hebben). Dan is hun beroep niet-ontvankelijk en wordt hun beroep niet inhoudelijk behandeld. Deze beoordeling geeft de rechtbank ambtshalve (zelf). De uitkomst van de beoordeling moet wel 100% zeker vaststaan. Bij enige twijfel zal de rechtbank het beroep wel inhoudelijk behandelen. Voor de goede orde merkt de rechtbank op dat het bestaan van procesbelang wordt beoordeeld ten tijde van de datum van de zitting, dus op 14 mei 2024. Dat betekent dat de rechtbank ook rekening houdt met de huidige regelgeving, ofwel de Omgevingsverordening Noord-Brabant en de Omgevingsverordening Limburg.

De rechtbank heeft een overzicht gekregen van de colleges van lokale regelgeving, lokaal beleid en vergunningen. Dit overzicht is niet volledig. De rechtbank heeft niet de beschikking over de tekst van de verordening waterhuishouding die gold vóór de Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997 en ook niet over het provinciale beleid van Noord-Brabant in de periode vóór 1994 (de rechtbank heeft alleen een beschrijving van dit beleid). De rechtbank heeft ook niet de beschikking over de Verordening Waterhuishouding Limburg die in Limburg gold voor de Verordening Waterhuishouding Limburg 1997. De rechtbank volstaat daarom met de volgende beschrijving van de regelgeving.

Voorafgaand aan 10 juni 1994 gold de Grondwaterwet. Hierbij waren de colleges aangewezen als het bevoegde gezag. Artikel 11 van de Grondwaterwet voorzag in een registratieverplichting. Artikel 14 van de Grondwaterwet voorzag in een algeheel verbod om grondwater te onttrekken behoudens vergunning. In artikel 15, eerste lid, van de Grondwaterwet was bepaald dat de vergunningplicht voor het onttrekken van grondwater niet geldt ten aanzien van het onttrekken van grondwater in de door provinciale staten bij verordening aangewezen gevallen.

In Noord-Brabant heeft de lokale regelgeving zich als volgt ontwikkeld:

- Uit een uitspraak van de Afdeling van 6 mei 200415.leidt de rechtbank af dat in Noord-Brabant daarvoor de Grondwaterverordening Noord-Brabant gold en dat per 27 maart 1991 onttrekkingen van grondwater bedoeld voor beregening en/of bevloeiing met een werk met een pompcapaciteit van meer dan 10 m3 per uur, vergunningplichtig werden. In artikel 14 van de gewijzigde Grondwaterverordening Noord-Brabant was een overgangsregeling opgenomen. Hierin was bepaald dat voor deze onttrekkingen geacht werd een vergunning krachtens de Grondwaterwet te zijn verleend, indien het werk bestemd tot het onttrekken van grondwater voor het in werking treden van dit artikel bij gedeputeerde staten was gemeld.

In Limburg ontwikkelde de lokale regelgeving zich als volgt:

- Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat in artikel 4.4 van de Omgevingsverordening Limburg vanaf 1 januari 2024 ook instructieregels zijn opgenomen voor het Waterschap Limburg voor grondwateronttrekkingen. De waterschapsverordening moet bepalen dat het in de bufferzone grondwaterafhankelijke natuur en in de boringsvrije zone Roerdalslenk verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken. De waterschapsverordening bepaalt dat buiten de bufferzone grondwaterafhankelijke natuur, het verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken met een capaciteit van meer dan 10 m³ per uur voor andere doeleinden dan beregening en bevloeiing in de landbouw.

De rechtbank plaatst de volgende kanttekeningen bij het overzicht.

De rechtbank benadrukt tot slot dat een bestaand recht niet eeuwig is. Er moet wel doorlopend gebruik worden gemaakt van het bestaande recht, ofwel een put moet al die jaren daadwerkelijk worden gebruikt om grondwater te onttrekken Als een put jarenlang niet wordt gebruikt, dan kan de hervatting van het gebruik reeds getroffen passende herstelmaatregelen voor de Natura 2000-gebieden frustreren. De rechtbank is van oordeel dat alleen mag worden vergeleken met bestaande rechten die daadwerkelijk worden gebruikt of kunnen worden gebruikt zonder dat hier een nieuwe omgevings- of natuurvergunning voor nodig is. ‘Bestaande rechten’ die je niet zomaar kunt gebruiken zonder een toestemming, mag je alleen gebruiken als je aantoont dat Natura 2000-gebieden door de verandering van het project niet (verder) in de problemen komen en de herstelmaatregelen die worden getroffen om Natura 2000-gebieden te redden niet voor niets zijn. De gevolgen van het gebruik van die ‘bestaande rechten’ voor Natura 2000-gebieden zijn immers nooit passend (ecologisch) beoordeeld, niet bij de aanwijzing van het gebied en ook niet daarna. Als de gevolgen niet zijn onderzocht, weet je ook niet wat er gebeurt als er wel daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van die slapende ‘bestaande rechten’. Deze onderzoeksplicht volgt niet uit de Wnb, maar wel uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Op basis van het overzicht van de regelgeving en de vergunningen en de hierboven geplaatste kanttekeningen kan de rechtbank slechts in hoofdlijnen aangeven wanneer sprake is van bestaande rechten. De rechtbank heeft niet het volledige overzicht van de regelgeving en maakt daarom een uitdrukkelijk voorbehoud. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat in latere procedures in handhavingszaken of in vergunningszaken in individuele gevallen een ander oordeel wordt gegeven. Het overzicht is dus slechts richtinggevend en bindt deze rechtbank dan wel de rechtbank Limburg in latere procedures niet. De rechtbank let op de volgende bijzonderheden:

Kort samengevat komt het erop neer dat sprake is van een bestaand recht voor de grondwateronttrekkingen in de bufferzones die zijn aangevangen voor 10 juni 1994 als:

 als de put daarna is geregistreerd of vergund in kader van de Grondwaterwet, de Waterwet, de Natuurbeschermingswet, de Nbw 1998 of de Wnb

 In Brabantse bufferzones is daarnaast een bestaand recht voor putten die geslagen zijn voor 10 juni 1994 die niet zijn geregistreerd maar een capaciteit hebben die niet groter is (en ook niet groter is geworden) dan 10 m3 per uur en de put niet dieper is dan 30 meter beneden maaiveld én de put niet nadien is verplaatst.

 In Limburgse bufferzones is ook een bestaand recht als de oorspronkelijke put is geslagen voor 10 juni 1994 maar de put later is verplaatst naar een locatie verder weg van beide Natura 2000-gebieden door de rechthebbende die de oorspronkelijke put heeft geslagen en dat de oorspronkelijke put is gesaneerd .

Voor grondwateronttrekkingen die zijn aangevangen na 10 juni 1994 zijn dus géén bestaande rechten. Als de grondwateronttrekking is gestopt en slechts is hervat of kon worden hervat na een nieuwe registratie of vergunningverlening op grond van de Grondwaterwet, de Waterwet, de Wnb of de Omgevingswet, dan moet het bestaande recht worden geacht niet meer te bestaan. Uitoefening van een slapend bestaand recht is in strijd met artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn.

Wat betekent dit voor de beroepen van eisers?

Eisers hebben naar aanleiding van de inlichtingencomparitie zo veel als mogelijk aangegeven waar hun putten liggen, wanneer ze zijn geslagen en wanneer hiervoor toestemming is verleend.

Op basis van de stukken acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat de eisers in de hieronder genoemde beroepen beschikken over een grondwateronttrekking die is aangevangen voor 10 juni 1994 en die daarna is geregistreerd of vergund of niet registratie plichtig was:

Deze beroepen, met uitzondering van beroep SHE 23/625 worden niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belang hebben bij het verkrijgen van een algemene vrijstelling. Zij hebben namelijk al een bestaand recht voor hun grondwateronttrekking en ze hebben voor deze onttrekking geen natuurvergunning nodig. De rechtbank kan niet uitsluiten dat het beroep SHE 23/625 betrekking heeft op andere putten dan de onttrekking die is vergund in de Grondwaterwet-vergunning van 9 juni 1993 en daarom heeft deze eiseres wel recht en belang bij een inhoudelijke beoordeling.

De overige beroepen worden inhoudelijk beoordeeld omdat de rechtbank op basis van de beschikbare stukken niet met voldoende zekerheid kan vaststellen of deze eisers beschikken over een bestaand recht en hier dus ook geen oordeel over geeft. De rechtbank merkt hierbij op dat enkele eisers wel over vergunningen beschikken voor een grondwateronttrekking waarin er melding van wordt gemaakt dat een bestaande vergunning wordt gewijzigd of die lijken te worden genoemd in de natuurvergunning van GS L van 5 juni 2008. Op basis van de beschikbare stukken kan de rechtbank evenwel niet vaststellen wanneer de daarvoor verleende vergunning is verleend of wanneer de onttrekking is aangevangen. De rechtbank kan dus ook niet vaststellen of de betreffende eisers beschikken over een bestaand recht. De rechtbank zal daarom de beroepen van deze eisers inhoudelijk beoordelen.

De passende beoordeling

11. Het bestreden besluit is genomen op basis van een passende beoordeling, waaruit is gebleken dat er geen zekerheid is verkregen dat de grondwateronttrekkingen de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten. De passende beoordeling is gemaakt door Deltares en Witteveen & Bos in opdracht van de colleges.

Allereerst wordt daarin met grondwater- en oppervlaktewatermetingen vastgesteld dat de grondwatersituatie in de Peelvenen niet voldoet aan de hoogveencriteria.

Verder wordt aangegeven dat de staat van instandhouding van de Peelvenen ontoereikend is, mede vanwege verdroging. Op basis van de regionale modelstudies wordt geconcludeerd dat beregening binnen de bufferzones een effect heeft op de grondwatersituatie in de Peelvenen.

Gelet op deze drie bevindingen luidt de eindconclusie in de passende beoordeling dat een significant effect door de onttrekking van grondwater uit beregeningsputten in de bufferzones ten behoeve van de beregening van open teelt niet kan worden uitgesloten. Er is redelijk wetenschappelijk inzicht dat grondwateronttrekkingen in de bufferzones rond de Peelvenen bijdragen aan de cumulatieve negatieve effecten die er gezamenlijk voor zorgen dat de instandhoudingsdoelen, zoals die staan in de Natura 2000-beheerplannen, vooralsnog niet behaald worden.

De LLTB heeft een contra-expertise laten verrichten door het bureau Bakelse Stroom genaamd: “Hydrologische analyse van onderbouwing van effecten van beregening rondom de Peelvenen”. Eisers 3. tot en met 46. hebben zelf kritiek op de passende beoordeling, in het bijzonder op de vraag wanneer wel (of niet) sprake is van een significant effect. Ook de NMV wijst daar op. Eiser 49. verwijst naar de GGOR-inrichtingsvisie Deurnsche Peel van 21 februari 2011, waarin het stopzetten van grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening als één van de minst effectieve eco-hydrologische maatregelen voor de hydrologische situatie in de Peelvenen werd gezien.

De Werkgroep betwist dat de invloed van de beregening op de waterstand in de Peel slechts gering is. Volgens de vele onderzoeken die aan het effect van beregening op de Peelgebieden en op de natuur in het algemeen gedaan zijn, is dat niet juist. De invloed is (in delen van de Peel) juist groot, zeker in droge tijden. De Werkgroep onderschrijft de onderzoeken van Artesia, Witteveen & Bos en de passende beoordeling van Deltares en wijst op oudere onderzoeken van Haskoning uit 2014 in opdracht van GS L, waarin de negatieve invloed van alleen al de ondiepe onttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening op de grondwaterstanden in de Deurnsche Peel en Mariapeel werd geraamd op 38 cm en op de Groote Peel op 22 cm. De Werkgroep heeft ook gewezen op de recente natuurdoelanalyses van beide Natura 2000-gebieden.

De rechtbank heeft, naar aanleiding van de inlichtingencomparitie, de StAB ingeschakeld met de volgende vraagstelling: “De rechtbank verzoekt u een advies uit te brengen over de door Deltares/Witteveen uitgevoerde passende beoordeling ten behoeve van de vaststelling van de wijziging van het Beheerplan Groote Peel, Deurnsche Peel & Mariapeel gelet op de kritiek in het rapport van de Bakelse Stroom. De rechtbank wil ook weten of het technisch mogelijk is om een voldoende onderbouwde passende beoordeling ten behoeve van een gedeeltelijke algemene vrijstelling te maken (bijvoorbeeld een vrijstelling waarbij onderscheid wordt gemaakt in beregeningsprojecten op basis van de leeftijd van de beregeningsput).”

De StAB heeft op 23 april 2024 een advies uitgebracht. Partijen hebben de gelegenheid gehad om op het advies te reageren en het advies is besproken op de zitting. Hoewel de StAB de kritiek van de Bakelse Stroom op sommige punten deelt, doet deze kritiek volgens de StAB niet af aan de conclusie in de passende beoordeling, te weten dat aantasting van de natuurwaarden niet kan worden uitgesloten. De bestaande modellen en meetreeksen zijn onvoldoende om in een passende beoordeling te kunnen vaststellen dat bij een gedeeltelijke algemene vrijstelling negatieve effecten voor de grondwaterstanden kunnen worden uitgesloten en dat de natuurwaarden in de Peelvenen niet worden aangetast.

De rechtbank zal hieronder de passende beoordeling en de kritiek daarop van eisers aan de hand van het advies van de StAB bespreken. De rechtbank zal de onderdelen afzonderlijk bespreken, vervolgens de conclusie aan de hand van de daartegen gerichte kritiek en tot slot de mogelijkheden voor een gedeeltelijke vrijstelling.

De bevindingen over de metingen

In de passende beoordeling is aangegeven dat de grondwatersituatie in de Peelvenen niet voldoet aan de hoogveencriteria. Dit is gebaseerd op de analyse van een selectie van beschikbare meetreeksen voor de deelgebieden Deurnsche Peel, Mariapeel en Groote Peel. Deze meetreeksen zijn voor elk gebied afzonderlijk getoetst aan onderdelen van de hoogveencriteria. De hoogveencriteria zijn in het voorliggende beheerplan als volgt beschreven:

• de gemiddeld hoogste grondwaterstand (GHG) moet boven maaiveld staan, maximaal 30 cm;

• de gemiddelde seizoensmatige peilfluctuatie is kleiner dan 30 cm, op basis van het verschil tussen gemiddeld hoogste grondwaterstand (GHG) en gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG);

• de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) in de veenlaag moet hoger zijn dan de basis van het veenpakket;

• de gemiddelde wegzijging vanuit het veenpakket naar de zandondergrond mag op jaarbasis niet meer dan 40 cm bedragen

Ter zitting hebben de colleges toegelicht dat dit kwantitatieve criteria zijn, die elkaar aanvullen. Voor zover de StAB bekend is, staan de hoogveencriteria in de wetenschap niet ter discussie. Eisers hebben de juistheid van de hoogveencriteria zelf niet met zoveel woorden bestreden. De Bakelse Stroom geeft weliswaar aan dat er toch sprake is geweest van een toename van het hoogveenareaal, ook al wordt niet voldaan aan de hoogveencriteria en zegt dat ook andere factoren als klimaatveranderingen of stikstofbelasting een rol spelen, maar dit doet volgens de StAB en de rechtbank niet af aan de juistheid van de hoogveencriteria. De rechtbank gaat daarom uit van de juistheid van de hoogveencriteria.

Op basis van de passende beoordeling en de beschrijving van de meetpunten in het advies van de StAB en de daarin weergegeven kritiek van de hydrologisch deskundige van de colleges en de toelichting op de selectie van de meetpunten ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat de selectie in de passende beoordeling van de meetpunten niet optimaal en eenduidig is en dat op basis van de meetreeksen slechts globale uitspraken kunnen worden gedaan. De StAB merkt bovendien op dat de meetreeksen niet zijn bewerkt naar de GLG of GHG waardoor een extreem droog jaar meer betekenis krijgt dan zou moeten in de toetsing aan de hoogveencriteria. De kritiek op dit onderdeel van de Bakelse Stroom is terecht. Deze kritiek heeft volgens de StAB echter geen gevolgen voor de eindconclusie in de passende beoordeling. Ook de deskundige van de colleges blijft van mening dat de gemeten grondwaterstand in de Peelvenen, met name in de droge zomerperiode, onvoldoende is voor hoogveengroei. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de meetreeksen daarom ten grondslag worden gelegd aan de passende beoordeling, ondanks dat op basis hiervan slechts globale uitspraken kunnen worden gedaan.

De bevindingen over de staat van instandhouding

Aan de hand van de monitoring van de huidige toestand en trend van de instandhoudingsdoelstellingen wordt in hoofdstuk 4 van de passende beoordeling geconstateerd dat er weliswaar sprake is van enig herstel in met name een gedeelte van de Groote Peel, maar ook van een verslechtering in de Mariapeel van het habitattype actieve hoogvenen en dat de doelen van het Natura 2000-beheerplan buiten bereik zijn. De staat van instandhouding is, wat de ecologie betreft, vanwege de sterke verdroging nog steeds ontoereikend. Ook is aangegeven dat beide gebieden te kampen hebben met een hoge stikstofdepositie.

De LLTB heeft aangevoerd dat de referentiesituatie ten tijde van de aanwijzing van het gebied niet goed in kaart is gebracht. De LLTB heeft verder aangegeven dat de veldbezoeken hebben plaatsgevonden in de verkeerde periode van het jaar (de winter) waarin het hoogveen zich terugtrekt. Een andere eiser had, zoals aangegeven, verwezen naar de GGOR-inrichtingsvisie Deurnsche Peel van 21 februari 2011.

De stand van zaken in de Peelvenen ten tijde van de referentiesituatie (toen de gebieden werden aangewezen), acht de rechtbank niet van belang. Het gaat om de juistheid van de beschrijving van de staat van instandhouding van beide gebieden ten tijde van het bestreden besluit. Daarom ziet de rechtbank ook in de GGOR-inrichtingsvisie Deurnsche Peel van 21 februari 2011 geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de uitkomst van de passende beoordeling. De colleges hebben hieraan niet de waarde te behoeven te hechten die eiser 49. daaraan hecht. De visie is al meer dan 10 jaar oud en hierin is geen rekening gehouden met de actuele staat van instandhouding in de Peelvenen. Dat is wel gebeurd in de passende beoordeling..

Om de juistheid van de beschrijving van de staat van instandhouding te kunnen beoordelen heeft de rechtbank ter zitting mede daarom de staat van instandhouding met partijen besproken aan de hand van de adviezen van de Ecologische Autoriteit over de meest recente natuurdoelanalyses. In beide adviezen van de Ecologische Autoriteit over de natuurdoelanalyses van de Peelvenen wordt aangegeven dat klimaatverandering en (mede daardoor) een toenemende droogte in de zomer, en het onttrekken van grondwater en een hoge stikstofbelasting belangrijke knelpunten vormen voor herstel van hoogveen en dat de waterstand nog te veel fluctueert om hoogveen in het gebied te laten ontstaan en vervolgens duurzaam in stand te houden. De Werkgroep heeft dit bevestigd. De rechtbank is van oordeel dat de staat van instandhouding van de Peelvenen juist is beschreven in de passende beoordeling. In de kritiek van eiser LLTB ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. De overige eisers hebben de juistheid van de beschrijving van de staat van instandhouding niet bestreden.

De bevindingen over de modelstudies

In de passende beoordeling is tot slot aangegeven dat de beschikbare modelstudies beperkingen hebben, waardoor het niet mogelijk is om op basis daarvan een betrouwbaar effect, uitgedrukt in centimeters, van grondwateronttrekkingen te berekenen. De volgende modellen zijn betrokken bij de passende beoordeling:

Uit alle modelstudies blijkt dat grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening een verlagend effect heeft op de freatische grondwaterstand in de Peelvenen.

De Bakelse Stroom heeft kritiek op de modelstudies, omdat onjuiste modelparameters en aannames gebruikt zijn. Deze kritiek wordt gedeeld door de onderzoekers in de passende beoordeling. De StAB heeft in reactie hierop benadrukt dat de modelstudies in samenhang met andere recente modelstudies slechts richtinggevend zijn. In de passende beoordeling is niet iedere verlaging significant verklaard, maar is een significant effect in combinatie met de beoordeling van de actuele grondwaterstanden en de huidige staat van instandhouding niet uitgesloten. De rechtbank volgt hierin het StAB-advies en ziet in de kritiek van de Bakelse Stroom geen aanleiding voor het oordeel dat de colleges het bestreden besluit niet mochten baseren op de uitgevoerde passende beoordeling.

De beoordeling van de eindconclusie van de passende beoordeling

16. De eindconclusie in de passende beoordeling wordt hieronder letterlijk weergegeven: “Onttrekking van grondwater voor beregening zorgt, in meer of mindere mate, voor het verlies van voor natuur beschikbaar grondwater. Anders geformuleerd zorgen onttrekkingen voor beregening er hoe dan ook voor dat de (freatische) grondwaterstanden extra verlagen en er onvoldoende stagnatie van regenwater en grondwater optreedt in de Natura 2000 gebieden. In combinatie met de andere negatief op het grondwatersysteem inwerkende factoren is het uitsluiten van een negatief significant effect daarom niet mogelijk. De ecologische meetgegevens laten zien dat er dankzij vernattingsmaatregelen een toename is van veenmos, maar ook dat de Peelvenen nog steeds sterk verdroogd zijn en dat daarmee de doelen uit het beheerplan niet binnen bereik zijn. De mate van verdroging zorgt er ook voor dat het gebied kwetsbaar is voor droogte (een toenemende zorg). Er is redelijk wetenschappelijk inzicht dat grondwateronttrekkingen voor beregening van open teelten rond de Peelvenen bijdragen aan de cumulatieve negatieve effecten die gezamenlijk ervoor zorgen dat de instandhoudingsdoelen zoals die staan in de Natura 2000 beheerplannen vooralsnog niet behaald worden. Het risico bestaat immers dat de doelen mede niet gehaald worden als gevolg van de onttrekkingen door beregening.”

De rechtbank bespreekt hierna de overige kritiekpunten van eisers.

Volgens eisers zijn de reeds getroffen beheersmaatregelen onvoldoende meegenomen in de passende beoordeling. Zij missen reeds getroffen beheersmaatregelen in de passende beoordeling, in het bijzonder de door de agrariërs vrijwillig getroffen maatregelen in de bufferzones, waaronder het aanpassen van drainages en het aanbrengen van zogenoemde ‘boerenstuwen’ om meer water vast te houden.

Volgens de colleges zijn de effecten van alle uitgevoerde hydrologische maatregelen en ingrepen verdisconteerd in de gemeten grondwaterstanden, stijghoogten en de staat van instandhouding. Bovendien zijn de maatregelen op een eenvoudige manier in de modellen ingevoerd. Ter zitting hebben de opstellers van de passende beoordeling aangegeven dat zij in veel gesprekken ter plaatse kennis hebben genomen van de vrijwillig genomen maatregelen en dat zij deze maatregelen hebben betrokken bij de conclusies van de passende beoordeling.

De StAB stelt vast dat het effect van de vernattingsmaatregelen is verdisconteerd in de gemeten grondwaterstanden.

De rechtbank sluit niet uit dat niet alle beheersmaatregelen zijn beschreven in de passende beoordeling. Het effect van de vernattingsmaatregelen zou evenwel moeten blijken uit de meetreeksen. De rechtbank is namelijk niet gebleken dat de vernattingsmaatregelen zeer recent zijn getroffen. De rechtbank volgt daarom de StAB en gaat ervan uit dat het effect van de vernattingsmaatregelen is verdisconteerd in de gemeten grondwaterstanden, met inachtneming van de kritiek van de StAB op de representativiteit van deze grondwaterstanden. Overigens merkt de rechtbank op dat er geen verplichting is om maatregelen op basis van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn te betrekken bij een uitkomst van een passende beoordeling op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zij kunnen slechts worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De rechtbank wijst in dit kader op rechtsoverweging 16 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.17.De rechtbank ziet in deze kritiek van eisers geen aanleiding om de passende beoordeling te diskwalificeren.

Eisers vinden bovendien dat de vergunde grondwateronttrekkingen (dan wel de bestaande rechten) niet in de passende beoordeling hadden mogen worden meegenomen.

De colleges merken op dat noch de bestaande rechten, noch de vergunde grondwateronttrekkingen onder een algemene vrijstelling op basis van artikel 2.9 van de Wnb kunnen vallen.

De StAB constateert dat in de modelstudies geen onderscheid is gemaakt naar de beregeningshoeveelheden die vallen onder bestaande rechten dan wel onder de generieke vrijstellingen. Daarmee kunnen de effecten van een generieke vrijstelling in de modelstudies worden overschat.

Uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt dat moet worden beoordeeld of een plan of project zelfstandig of in combinatie met andere plannen of projecten (mogelijk) significante gevolgen kan hebben, dat wil zeggen gevaar kan opleveren voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen. In de cumulatietoets moeten plannen en projecten worden betrokken waarvoor al wel toestemming is verleend, maar die nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Bij de vaststelling van een project of programma in een beheerplan wordt deze eis niet uitdrukkelijk gesteld in artikel 2.9, eerste lid, onder a, van de Wnb.

De rechtbank maakt op basis van het advies van de StAB op dat de effecten van de bestaande rechten ook zijn meegenomen doordat de effecten van grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening in zijn totaliteit zijn beoordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft dit echter geen gevolgen. Weliswaar worden de gevolgen van een algehele vrijstelling voor grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening hiermee wellicht overschat, maar daarmee is niet gezegd dat significante gevolgen in de Peelvenen door het geven van een algehele vrijstelling voor grondwateronttrekking ten behoeve van de overige agrarische beregening in de bufferzone kunnen worden uitgesloten. Bovendien hebben de effecten van het gebruik van bestaande rechten al gevolgen voor de natuurwaarden binnen de Peelvenen en zullen zij daarom moeten worden betrokken bij een beslissing over de aanvaardbaarheid van een project of programma dat wordt beschreven en uitgevoerd in een beheerplan. Als de grondwaterstand door de uitoefening van bestaande rechten al te laag is en hierdoor significante gevolgen optreden, verwacht de rechtbank niet dat de grondwaterstand door het opnemen van een vrijstelling voor grondwateronttrekking hoger wordt en significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.

Eisers vragen zich ook af wanneer sprake is van significante gevolgen. Hoe groot moeten die gevolgen dan zijn? De LLTB betwijfelt of een verlaging van de grondwaterstand met 0,5 centimeter meetbaar is en kan worden gezien als een significant gevolg. Andere eisers vrezen dat het lastig (vrijwel niet mogelijk) zal zijn om alsnog een natuurvergunning voor een onttrekking te krijgen. Zij hebben ook kritiek op, wat zij noemen, de keuze om iedere verlaging van de grondwaterstand als significant aan te merken, terwijl in de Peelvenen wordt gewerkt met zogenoemde cut off criteria van 0,5 cm.

In de passende beoordeling is een algemene uiteenzetting over het begrip ‘significant effect’ gegeven. Verder is ter toelichting een overzicht gegeven van eerdere passende beoordelingen, waaronder de ‘passende beoordeling voorberegeningsbeleid Noord-Brabant’ uit 2014. Hierin zijn ‘cut off criteria’ benoemd waarbij voor de Peelvenen een ‘cut off’ van 5 mm is bepaald in Noord-Brabant. In Limburg daarentegen werd in het Provinciaal Waterplan 2016-2021 een maximale verlaging van 5 cm gehanteerd. In de conclusie van de passende beoordeling wordt geen absolute grens genoemd of definitie gegeven van significant effect, maar wordt slechts aangegeven dat het uitsluiten van een negatief significant effect niet mogelijk is. In het bestreden besluit wordt ook geen definitie gegeven van significant effect. In het verweer hebben de colleges aangegeven dat het al dan niet significant verklaren van een verlaging, hoe klein de grondwaterstandsverlaging ook is, niet conform het door STOWA ontwikkelde instrumentarium Waterwijzer Natuur is.

In het arrest van 7 september 2004 van het Hof18.is gesteld dat een plan of project dat de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar dreigt te brengen, noodzakelijkerwijs moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied. Dit moet worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied.

De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit of de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling geen definitie wordt gegeven van ‘significant effect’ van een verlaging uitgedrukt in millimeters of centimeters. In de passende beoordeling wordt echter wel aangesloten bij de hoogveencriteria en wordt geconcludeerd dat hieraan niet wordt voldaan. De rechtbank gaat uit van de juistheid van de hoogveencriteria. Het college heeft hierbij kunnen aansluiten en de hoogveencriteria als ondergrens kunnen hanteren. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet aan de colleges om in het bestreden besluit nog meer in detail te duiden wat als negatief significant effect van een individuele grondwateronttrekking moet worden beschouwd. Dat kan slechts aan de orde komen bij de beslissing over een individuele natuurvergunning. Gelet op het arrest van het Hof moet dit worden bekeken op basis van het project. Het project in kwestie is het verlenen van een algemene vrijstelling voor grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening in de bufferzones en niet van een toestemming voor een individuele grondwaterput.

De rechtbank concludeert dat er best een en ander valt aan te merken op de passende beoordeling, waaronder de representativiteit van de meetresultaten en de resultaten van de modelstudies. De hoofdconclusies blijven echter staan ondanks de kritiek van eisers:

Mede op basis van het advies van de StAB is de rechtbank van oordeel dat de conclusie van de passende beoordeling daarmee voldoende is onderbouwd en dat significante gevolgen op de Peelvenen vanwege een algehele vrijstelling voor grondwateronttrekking voor agrarische beregening in de bufferzones rondom de Peelvenen niet zijn uit te sluiten. Uit de kritiek van eisers kan niet de conclusie worden getrokken dat er wel zekerheid bestaat dat grondwateronttrekking voor agrarische beregening in de bufferzones de natuurlijke kenmerken van de Peelvenen niet zal aantasten. Het ligt niet in de rede dat de grondwaterstand door het opnemen van een vrijstelling voor grondwateronttrekking hoger wordt en dat een vrijstelling toelaatbaar is. De rechtbank is daarom van oordeel dat de colleges de passende beoordeling ten grondslag hebben mogen leggen aan hun besluit om geen algehele vrijstelling voor grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische berekening op te nemen.

Gedeeltelijke vrijstelling

De LLTB wijzen erop dat de Peelvenen een groot gebied zijn en niet overal de beschermde habitattypes actief en/of herstellend hoogveen voorkomen.

De rechtbank heeft zich naar aanleiding van deze beroepsgrond afgevraagd of er voor de colleges aanleiding zou bestaan om een gedeeltelijke vrijstelling op te nemen en een onderscheid te maken naar de hoeveelheid te onttrekken grondwater, of de plek van de put (en de afstand tot de beschermde habitattypen). De rechtbank heeft deze vraag ook aan de StAB gesteld.

De StAB heeft aangegeven dat, voor zover niet wordt voldaan aan de instandhoudingsdoelstellingen, de bestaande modellen en meetreeksen onvoldoende zijn om in een passende beoordeling te kunnen vaststellen dat bij een gedeeltelijke algemene vrijstelling negatieve effecten voor de grondwaterstanden kunnen worden uitgesloten en dat de natuurwaarden in de Peelvenen niet worden aangetast. Het is met de beschikbare meetreeksen en modellen technisch niet mogelijk om een voldoende onderbouwde passende beoordeling ten behoeve van een gedeeltelijke algemene vrijstelling te maken.

Aan een gedeeltelijke algemene vrijstelling worden dezelfde eisen gesteld als aan een algehele algemene vrijstelling. Ook ten behoeve van een gedeeltelijke algemene vrijstelling zal op basis van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb uit een passende beoordeling de zekerheid moeten zijn verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

De rechtbank is het eens met de StAB. Gelet op de staat van instandhouding van de Peelvenen, als weergegeven in de passende beoordeling en de recente natuurdoelanalyses, hebben de colleges kunnen afzien van het opnemen van een gedeeltelijke algemene vrijstelling.

Verdere gevolgen van de uitkomst van de passende beoordeling

Veel eisers vrezen dat zij door de uitkomst van de passende beoordeling nooit in aanmerking zullen komen voor een natuurvergunning.

De colleges erkennen dat het opnemen van een vrijstelling in een beheerplan op basis van artikel 2.9, eerste lid van de Wnb veel gemakkelijker is voor ondernemers dan het vragen van een individuele vergunning. De colleges merken ook op dat het niet opnemen van een vrijstelling niet betekent dat er geen vergunning kan worden aangevraagd.

Ook de Werkgroep benadrukt dat het enige gevolg van het bestreden besluit is dat voor individuele onttrekkingen een natuurvergunning is vereist.

De rechtbank benadrukt dat het onttrekken van grondwater voor agrarische beregening door het bestreden besluit niet onmogelijk wordt gemaakt. Als eisers of derden niet beschikken over een bestaand recht, dan hebben zij hiervoor wel een natuurvergunning nodig en zullen zij die moeten aanvragen. Dan moet op basis van een individueel geval passend worden beoordeeld of de grondwateronttrekking op een bepaalde plek met een bepaalde hoeveelheid significante gevolgen heeft. De rechtbank is niet van oordeel dat op basis van de passende beoordeling van Deltares of de bevindingen van de StAB iedere aanvraag voor een natuurvergunning voor een grondwateronttrekking in een bufferzone rondom de Peelvenen bij voorbaat kansloos is. Dat zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Bij deze beoordeling kunnen ook beschermingsmaatregelen worden getroffen, waaronder bijvoorbeeld een monitoringsregeling (om goed te meten en beter te weten wat de gevolgen zijn van een individuele grondwateronttrekking op de grondwaterstand binnen de Peelvenen) of extra maatregelen om oppervlaktewater meer en langer vast te houden.

Belangenafweging

De NMV, de LLTB en enkele andere eisers stellen vraagtekens bij de noodzaak van het besluit. Zij wijzen erop dat de grondwaterstand in de Peelvenen in 2018, 2019 en 2020 ver onder kritische laagste grondwaterstand was gedaald. Bovendien zijn er meerdere andere factoren van invloed op de grondwaterstand, waaronder de grote drinkwater- en industriële onttrekkingen en de bodemsituatie onder de Groote Peel en de ‘lekken’ onder de Peelvenen waardoor veel grondwater weg zijgt. Zij wijzen ook op de hoge stikstofdepositie en klimaatverandering. Onder deze omstandigheden kan niet verwacht worden dat nog enig herstel van het actieve en herstellende hoogveen optreedt. De hoeveelheid hoogveen in de Peelvenen is gedaald tot onder de 100 m2 in totaal, minder dan een gemiddelde achtertuin.. De LLTB vindt dat onvoldoende rekening wordt gehouden met de mate van geschiktheid van de Natura 2000-gebieden voor toename Actief Hoogveen en herstel van Herstellend Hoogveen, mede gelet op de regionale verschillen in de Peelvenen en dat er meer maatwerk had moeten worden verricht.

De colleges benadrukken dat het opnemen van een vrijstellingstellingsregeling in een beheerplan een bevoegdheid is en geen verplichting. Bovendien moet worden voldaan aan diverse voorwaarden (waaronder een passende beoordeling). Het besluit over het opnemen van een vrijstelling kan en mag alleen gebaseerd zijn op ecologische argumenten. De effecten op Natura 2000-gebieden zijn leidend.

Deze zaak gaat niet over de aanwijzing van de Peelvenen als Natura 2000-gebied en ook niet over de wijziging of het schrappen van de aanwijzing van de Peelvenen. Beide Natura 2000-gebieden zijn al aangewezen, de Groote Peel voor herstellende hoogvenen en de Deurnsche en Mariapeel voor actieve en herstellende hoogvenen. Bij die aanwijzing zijn de instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd, waarbij is bepaald wat moet worden behouden en wat moet worden verbeterd. De aanwijzing van beide gebieden en de instandhoudingsdoelstellingen staan in deze procedure niet ter discussie. Beide gebieden krijgen daarom de volle 100% bescherming van de nationale regelgeving en de Europese Habitatrichtlijn. De hoeveelheid beschermde natuur (de oppervlakte van het (herstellend) hoogveen is hierbij niet van belang. Al zou sprake zijn van een snipper natuur, deze snipper is wel beschermd en is niet ondergeschikt aan andere belangen. Het verlenen van een vrijstelling kan niet ten koste gaan van de aangewezen beschermde habitattypen. Een dergelijke vrijstelling is in strijd met artikel 2.9, eerste lid van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en kan leiden tot een Europese inbreukprocedure. De rechtbank wijst op de uitspraak van het Hof van 20 november 201719.(Europese Commissie/Polen), waarin het Hof Polen een dwangsom oplegde vanwege het opnemen van een vrijstelling in een bosbeheerplan voor houtkap van bomen in het oerbos van het Natura 2000-gebied ‘Białowieża’. Naar het oordeel van de rechtbank hebben de colleges in de huidige staat van instandhouding van de Peelvenen terecht geen aanleiding gezien om een algehele vrijstelling op te nemen.

Eisers vragen aandacht voor de sociaaleconomische gevolgen van het bestreden besluit. Als zij geen grondwater meer kunnen onttrekken voor de beregening van hun agrarische percelen, zijn ze mogelijk gedwongen om te stoppen. Veel gewassen kunnen niet meer worden geteeld. Hun bedrijfsvoeringen zijn lang geleden ingericht op het gebruik van beregening via een beregeningsput en kan niet zomaar worden gewijzigd. Het hardst wordt dit gevoeld door die agrariërs die langjarige teelten hebben of die langjarige teeltcontracten hebben afgesloten. Sommige eisers staan voor grote investeringsbeslissingen maar weten niet wat ze moeten gaan doen. NMV vreest dat zo duizenden hectares goede landbouwgrond worden afgewaardeerd en dat de transitie naar duurzame landbouw gevaar kan lopen. Eisers zijn bang dat ze nooit een natuurvergunning krijgen en ze vrezen ook de administratieve rompslomp van het aanvragen van een natuurvergunning (en de mogelijke procedures). Een algemene vrijstellingsregeling is veel eenvoudiger. Eisers wijzen op de voorlopige voorziening die de rechtbank had getroffen in de eerdere uitspraak in 2018 en vinden dat, als er geen algemene vrijstelling wordt opgenomen, zij erop mogen vertrouwen dat er een individuele vrijstelling in het beheerplan voor de betrokken eisers wordt opgenomen.

De colleges benadrukken dat het opnemen van een vrijstellingstellingsregeling in een beheerplan een bevoegdheid is en géén verplichting. Aan het gebruik van deze bevoegdheid zijn voorwaarden verbonden, waaronder het uitvoeren van een passende beoordeling. Uit de uitgevoerde passende beoordeling door Deltares blijkt dat het niet mogelijk is om significant negatieve effecten uit te sluiten. Volgens de colleges kan het besluit over het opnemen van een vrijstelling alleen worden gebaseerd op ecologische argumenten. Zij beseffen dat het opnemen van een vrijstelling in een beheerplan lastenverlichting oplevert en duidelijkheid kan verschaffen voor een grote groep initiatiefnemers. Maar de belangen van ondernemers kunnen geen rol spelen in het bestreden besluit. De effecten op Natura 2000-gebieden zijn leidend.

De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.9 van de Wnb geen ruimte biedt om de sociaal- economische belangen mee te wegen bij het besluit om al dan niet een project te beschrijven in een beheerplan. Artikel 2.9, eerste lid, onder a, van de Wnb bepaalt wel dat een project pas kan worden beschreven als een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De rechtbank voegt daar aan toe dat het bevoegd gezag (de Minister) bij het aanwijzen van een gebied (of bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied) dan wel bij het wijzigen van een aanwijzing uitsluitend overwegingen van ecologische aard mag betrekken. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste rechtspraak van de Afdeling.20.De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2 van de Habitatrichtlijn in de Wnb onjuist is geïmplementeerd. Artikel 2 van de Habitatrichtlijn kan betrekking hebben op maatregelen ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (instandhoudingsmaatregelen). De verwachte voordelen van instandhoudings-, passende en beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen mogen alleen dan in een passende beoordeling worden betrokken als deze voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.21.Overigens hebben eisers geen maatregelen genoemd die significante gevolgen van grondwateronttrekkingen in de bufferzones op de Peelvenen zeker uitsluiten.

Met de colleges beseft de rechtbank dat het bestreden besluit grote sociale en economische gevolgen kan hebben voor eisers. Dat neemt niet weg dat de colleges terecht de sociale en economische belangen van eisers niet betrokken hebben bij het bestreden besluit omdat de Wnb en de Habitatrichtlijn daarvoor geen mogelijkheden bieden.

Eisers vinden niet dat de colleges de vrijstelling zonder meer uit het beheerplan konden schrappen zonder een vorm van compensatie aan te bieden. Het beheerplan voorziet niet in een schadevergoedingsregeling. De NMV is van mening dat grondeigenaren en grondgebruikers de enorme schade die ze lijden door deze maatregelen voor het algemeen belang, vergoed moeten krijgen en er wordt een inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht.

De colleges zien geen aanleiding voor een verplichting tot schadevergoeding. Zij hebben gedaan wat in de wet staat en wat voortvloeit uit de eerdere uitspraken van deze rechtbank en de Afdeling over het beheerplan. Schadevergoeding is dus in dit geval niet aan de orde. Dit kan anders zijn wanneer een bestaande natuurvergunning wordt ingetrokken of gewijzigd op grond van artikel 5.4 van de Wnb of door als middel van een aanschrijving als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb bestaande rechten worden beperkt. In dat geval zal de agrariër mogelijk aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie. Overigens bevat artikel 6.3 van de Wnb volgens de colleges een wettelijke grondslag voor de schadevergoedingsplicht die per geval (en niet collectief) wordt beoordeeld.

De rechtbank is van oordeel dat met het bestreden besluit niet wordt ingegrepen in verleende natuurvergunningen of bestaande rechten. Strikt genomen bevatte het oude beheerplan geen vrijstellingsregeling meer want die heeft deze rechtbank vernietigd in de uitspraak van 2018. In zoverre verandert het bestreden besluit niets. Hoofdstuk 6 van de Wnb en hoofdstuk 15 van de Omgevingswet voorzien al in een aparte regeling voor schadevergoeding dan wel nadeelcompensatie en de rechtbank ziet niet in hoe onder deze omstandigheden een onaanvaardbare inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht (naar de rechtbank aanneemt als bedoeld in het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens). Dit eigendomsrecht is overigens niet absoluut. De rechtbank concludeert dat het college bij het bestreden besluit niet hoefden te voorzien in een soort algemene aanvullende compensatieregeling.

Overige beroepsgronden

De LLTB stelt dat is afgesproken dat agrariërs konden blijven beregenen als ze de maatregelen zouden uitvoeren zoals peil gestuurde drainage en het aanbrengen van stuwen om water vast te houden (boerenstuwen). Het handelen in strijd met die afspraak is in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Ook andere eisers stellen dat zij erop mochten vertrouwen dat de bestaande praktijk mocht worden voortgezet.

De colleges benadrukken dat het bestreden besluit geen enkele verandering brengt in de bestaande rechten (de rechten die agrariërs al hebben los van de vrijstelling in het beheerplan).

Hoewel de rechtbank niet uitsluit dat de colleges samen met de waterschappen afspraken hebben gemaakt met agrariërs over waterbesparende maatregelen of maatregelen om water langer vast te houden (en minder te beregenen), is de rechtbank niet gebleken dat de colleges op enig moment hebben toegezegd dat, als de agrariërs bepaalde maatregelen zouden treffen, zij tot in de lengte der dagen zouden mogen doorgaan met grondwateronttrekkingen ten behoeve van agrarische beregening zonder natuurvergunning. Bovendien is de staat van instandhouding van de Peelvenen niet goed (zie hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de beschrijving van de staat van instandhouding in de passende beoordeling) en kan van de colleges niet worden verlangd dat zij de staat van de Peelvenen niet betrekken in een passende beoordeling. Daarnaast ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel zou moeten leiden tot een besluit in strijd met de Habitatrichtlijn. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Meerdere eisers vinden dat in het bestreden besluit een overgangsperiode had moeten worden opgenomen. In de beantwoording van zienswijzen is gewezen op een overgangsperiode van twee jaar. Deze is niet in het bestreden besluit opgenomen maar volgt uit een aparte intentieovereenkomst die is gesloten tussen de provincies Noord-Brabant en Limburg en de waterschappen Aa en Maas en Limburg. Omdat dit onvoldoende is geborgd in het bestreden besluit, komt de rechtszekerheid van agrarische ondernemers in het gebied in gevaar. Het is niet mogelijk om effectief te anticiperen met het oog op bedrijfsvoering en bedrijfscontinuïteit, terwijl dat gezien de Nota van Antwoord wel beoogd is. Uit onderzoek blijkt dat het stopzetten van alle (over)onttrekkingen tot grote schade leidt bij de agrarische sector die voornamelijk afhankelijk is van beregening. Bij een meer realistische overgangsperiode, kan gezocht worden naar oplossingen met minder ingrijpende economische gevolgen.

De colleges hebben de intentieovereenkomst naar aanleiding van de inlichtingencomparitie desgevraagd overgelegd. Beide provincies, Waterschap Aa en Maas en Waterschap Limburg hebben een intentieovereenkomst gesloten over de onttrekking van grondwater in de bufferzones rondom de Natura 2000-gebieden. In de overeenkomst staan afspraken om gedurende een periode van twee jaar het waterbeheer verder te verbeteren en om voorbereidingen te treffen voor de vernieuwing van het Beheerplan. In de deze periode kunnen de agrarische ondernemers zich voorbereiden op een bedrijfsvoering die minder of niet afhankelijk is van beregening en die samenwerkt met natuurlijke water- en bodemsysteem. In aanvulling daarop werken de provincies aan een methode om beregening te beperken gedurende deze twee jaar. Deze tweejaarstermijn volgt uit de intentieovereenkomst. Deze overeenkomst maakt volgens de colleges geen deel uit van het wijzigingsbesluit.

De intentieovereenkomst maakt inderdaad geen deel uit van het bestreden besluit. Dat betekent dat de rechtbank geen oordeel kan geven over de inhoud van de intentieovereenkomst. De vraag die de rechtbank wel kan beantwoorden is of de intentieovereenkomst onderdeel had moeten zijn van het bestreden besluit. Eisers zijn geen partij bij de intentieovereenkomst en kunnen geen nakoming van de intentieovereenkomst verlangen. De rechtbank overweegt dat niet alle afspraken in de intentieovereenkomst zich lenen om te worden opgenomen in een beheerplan. Een beheerplan heeft namelijk een ander doel. Wat eisers eigenlijk willen is een overgangsperiode in het beheerplan. Dat is niets meer of minder dan een beschrijving van een project, ofwel een tijdelijke vrijstelling in het beheerplan. Hiervoor gelden dezelfde eisen als voor een algehele vrijstelling, namelijk dat uit een passende beoordeling moet blijken dat er geen significante gevolgen zijn voor de Peelvenen. Gelet op de uitkomst van de uitgevoerde passende beoordeling, ziet de rechtbank niet in hoe een passende beoordeling voor een overgangsperiode, als die was uitgevoerd, anders had moeten luiden dan de passende beoordeling die ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit.

De rechtbank voegt daar aan toe dat in de toekomst, bij een eventueel besluit om handhavend op te treden, al dan niet op een verzoek van de Werkgroep, de beide colleges zullen moeten beoordelen of handhavend optreden al of niet onevenredig is. Hierbij zullen zij ook een oordeel moeten geven over het opnemen van een begunstigingstermijn en de lengte van een dergelijke begunstigingstermijn. Dat doen zij dan in individuele gevallen en niet over de volle linie. Hierbij kunnen zij ook de individuele gevolgen van een illegale grondwateronttrekking betrekken (die van geval tot geval zouden kunnen verschillen) en maatwerk geven. Daarom ziet de rechtbank niet in waarom de colleges de intentieovereenkomst in het bestreden besluit hadden moeten opnemen.

De rechtbank kan zelf door middel van een voorlopige voorziening een overgangsperiode bewerkstelligen. Gelet op de uitkomst van de passende beoordeling en het gegeven oordeel hierover ziet de rechtbank geen aanleiding om dit te doen. De rechtbank kan significante gevolgen voor de Peelvenen als gevolg van een voorlopige voorziening niet uitsluiten.

Conclusie en gevolgen

De beroepen van eisers in de zaken SHE 23/760, SHE 23/766, SHE 23/768, SHE 23/785, SHE 23796, SHE 23/813, SHE 23/842 en SHE 23/844 zijn niet-ontvankelijk want zij hebben bestaande rechten. Zij mogen dus verder gaan met de in het verleden gestarte en geregistreerde dan wel vergunde dan wel niet registratie plichtige grondwateronttrekkingen voor agrarische beregening in de bufferzones rondom de Peelvenen.

De beroepen van de overige eisers zijn ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat er geen gehele, gedeeltelijke of tijdelijke vrijstelling komt voor grondwateronttrekkingen voor agrarische beregening in de bufferzones rondom beide Natura 2000-gebieden. De rechtbank benadrukt dat dit nog niet wil zeggen dat deze grondwateronttrekkingen helemaal niet meer mogelijk zijn. Mogelijk hebben deze eisers of andere agrariërs in de bufferzones bestaande rechten die op dit moment onvoldoende vaststaan. In ieder geval kunnen zij een natuurvergunning aanvragen. Hierbij zal moeten worden onderzocht of vanwege de aangevraagde grondwateronttrekking significante gevolgen optreden op de Peelvenen en kunnen beschermingsmaatregelen worden betrokken.

De rechtbank ziet geen aanleiding om de colleges in de behandelde zaken te veroordelen tot terugbetaling van betaalde griffierechten dan wel vergoeding van proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter en mr. D.J. de Lange en mr. R. Grimbergen, leden, in aanwezigheid van mr A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2024.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Habitatrichtlijn

Artikel 2

1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.

2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantesoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.3

1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.

2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:

a. nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;

b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.

Artikel 2.7, tweede lid

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 2.9 eerste tot en met derde lid

1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 of een programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste, zevende, of achtste lid, of een plan of programma als bedoeld in artikel 2.3, vijfde lid, indien:

a. ten aanzien van het plan of het programma, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en

b. het bestuursorgaan dat het plan of het programma heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan of programma dat betrekking heeft op het project.

2. Het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten, behorende tot door provinciale staten bij verordening of, indien dat in het algemeen belang geboden is, bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van projecten, indien ten aanzien van het project is voldaan aan bij of krachtens die verordening of bij ministeriële regeling gestelde regels. Deze regels kunnen in elk geval betrekking hebben op:

a. een drempelwaarde die door het project niet mag worden overschreden;

b. de wijze waarop een project wordt gerealiseerd;

c. de ligging van de locatie waar een project wordt gerealiseerd ten opzichte van een Natura 2000-gebied, een natuurlijke habitat of een habitat van een soort in dat gebied;

d. de te verrichten onderzoeken naar de gevolgen van de realisatie van een projecthandeling voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied;

e. de voorafgaand aan of tijdens de realisatie van een project te treffen maatregelen om te voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied worden aangetast; en

f. de melding van het voornemen een project te realiseren aan een bij of krachtens de verordening of ministeriële regeling aangewezen bestuursorgaan, de termijn waarbinnen en de wijze waarop de melding wordt gedaan, en de daarbij te overleggen gegevens.

3. Op grond van het tweede lid kunnen uitsluitend categorieën van projecten als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, worden aangewezen:

a. ten aanzien waarvan op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat zij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significant negatieve gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben;

b. ten aanzien waarvan een passende beoordeling is gemaakt waaruit zekerheid is verkregen dat de projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten; of

c. waarvoor de afwijking van artikel 2.7, tweede lid, met inachtneming van artikel 2.8, vijfde lid, kan worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van groot openbaar belang, het ontbreken van alternatieve oplossingen en het treffen van compenserende maatregelen die waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. [*]

Artikel 6.3, eerste lid

Het bevoegd gezag kent degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een krachtens deze wet door hem genomen, of door hem geacht te zijn genomen besluit, met uitzondering van een besluit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

Artikel 8.1, tweede lid

Een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, of van een programma als bedoeld in artikel 1.13 heeft uitsluitend betrekking op de beschrijvingen van projecten als bedoeld in artikel 2.9, eerste lid, handelingen als bedoeld in artikel 3.3, zevende lid, onderdeel b, artikel 3.8, zevende lid, onderdeel b, al dan niet in samenhang met artikel 3.10, tweede lid.

Omgevingswet

Artikel 5.1, aanhef en eerste lid onder e

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

e. een Natura 2000-activiteit

Grondwaterwet (zoals deze gold tussen 1 januari 2002 en 31 december 2002)

Artikel 11, eerste en derde lid

1. Hij die grondwater onttrekt is verplicht:

a. de inrichting op te geven aan gedeputeerde staten van de provincie of de provincies, waarin de inrichting is gelegen;

b. de hoeveelheden grondwater die worden onttrokken, te meten en daarvan aantekening te houden;

c. telkenmale in de maand januari of, bij beëindiging van de onttrekking, binnen een maand na die beëindiging, aan gedeputeerde staten van de provincie of provincies, waarin de inrichting is gelegen, opgave te verstrekken van de in het voorafgaande onderscheidenlijk het lopende kalenderjaar per kwartaal onttrokken hoeveelheden grondwater;

d. bij de onder c. bedoelde opgave kennis te geven van wijzigingen die zich in het voorafgaande onderscheidenlijk het lopende kalenderjaar hebben voorgedaan met betrekking tot de bij de opgave, als bedoeld onder a., verstrekte gegevens.

(…)

3 Provinciale staten kunnen bij verordening gevallen aanwijzen, waarvoor de in het eerste lid omschreven verplichting niet geldt.

Artikel 14 eerste lid

Het is verboden grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij daarvoor door gedeputeerde staten een vergunning is verleend.

Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997 per 1 oktober 2000:

Artikel 5.2. 1 Uitzondering registratieplicht

De in artikel 11, eerste lid, van de wet genoemde verplichtingen zijn niet vereist ten aanzien van:

a. inrichtingen waarvan de pompcapaciteit niet meer bedraagt dan 10 m3 per uur, voor zover de onttrekkingsput niet dieper is dan 30 meter minus maaiveld;

b. noodvoorzieningen

Artikel 5.3. 1 Uitzondering vergunningplicht

Een vergunning tot het onttrekken van grondwater als bedoeld in artikel 14, eerste lid van de wet is niet vereist ten aanzien van:

a. inrichtingen waarvan de te onttrekken hoeveelheid grondwater niet meer bedraagt dan 10 m3 per uur, voor zover deze inrichtingen gelegen zijn buiten de functiegebieden en de onttrekkingsput niet dieper is dan 30 meter minus maaiveld;

b. veedrenkputten, voor zover de put niet dieper is dan 30 meter minus maaiveld;

c. noodvoorzieningen, voor zover de put niet dieper is dan 30 meter minus maaiveld.

Verordening waterhuishouding Limburg 1997 geldend vanaf 11 januari 2008

Artikel 4.1 Begripsomschrijving

1. Onder gebieden wordt verstaan de ecologische beschermingsgebieden en de prioritaire verdrogingsgebieden met de daaromheen gelegen bufferzones die als zodanig zijn aangeduid op de bij deze verordening behorende kaarten.

2. Gedeputeerde Staten kunnen de begrenzing van de in het eerste lid bedoelde gebieden en de in dat lid bedoelde kaarten wijzigen.

Artikel 5.1 Uitzondering registratieplicht

1. De in artikel 11, eerste lid, van de wet genoemde verplichting tot registratie is niet vereist voor:

a. inrichtingen waarvan de pompcapaciteit niet meer bedraagt dan 10 m³ per uur;

b. veedrenkputten;

c. noodvoorzieningen.

2. Het gestelde in het eerste lid, onder a, is niet van toepassing op inrichtingen gelegen binnen de gebieden zoals bedoeld in artikel 4.1.

Artikel 5.3 Ambtshalve inschrijving

1. Gedeputeerde Staten kunnen een inrichting die niet volgens artikel 11 van de wet is opgegeven, ambtshalve in het register, als bedoelt in artikel 13 van de wet, inschrijven.

2. Bij een inschrijving zoals bedoeld in het eerste lid wordt als datum van inschrijving aangehouden 1 januari van het jaar waarin de inschrijving plaatsvindt.

Artikel 3.97 Omgevingsverordening Noord-Brabant.

Aanwijzen vergunningvrije Natura 2000-activiteit

1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de wet geldt niet voor agrarische beregening uit grondwater als dit geen significant negatief effect veroorzaakt op Natura 2000-gebied .

2 Er is geen significant effect op Natura 2000-gebied als is voldaan aan de volgende voorwaarden:

3. Het tweede lid, onder a, geldt niet voor een wateronttrekkingsactiviteit die binnen een door het waterschap De Dommel aangewezen beperkt invloedgebied Natura 2000 wordt verricht wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:

Omgevingsverordening Limburg

Artikel 4.4 Verboden en vergunningplichtige grondwateronttrekkingen

1. De waterschapsverordening bepaalt dat het in de bufferzone grondwaterafhankelijke natuur verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken.

2. De waterschapsverordening bepaalt dat buiten de bufferzone grondwaterafhankelijke natuur, het verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken met een capaciteit van meer dan 10 m3per uur voor andere doeleinden dan beregening en bevloeiing in de landbouw.

3. De waterschapsverordening bepaalt dat in het gebied ten noorden van de Feldbiss en de Eerste Noord-Oost Hoofdbreuk buiten een bufferzone grondwaterafhankelijke natuur verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken met een capaciteit van meer dan 10 m3per uur voor beregening en bevloeiing in de landbouw.

4. De waterschapsverordening bepaalt dat het in de boringsvrije zone Roerdalslenk beneden de bovenkant van de Bovenste Brunssumklei verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken of water te infiltreren.

5. De waterschapsverordening bepaalt dat het in de boringsvrije zone Venloschol dieper dan vijf meter boven NAP verboden is zonder omgevingsvergunning grondwater te onttrekken of water te infiltreren.

6. Ten aanzien van de grondwateronttrekkingen bedoeld in het tweede en derde lid, mag de waterschapsverordening in plaats van een omgevingsvergunning bepalen dat algemene regels in acht moet worden genomen.

7. Als in de waterschapsverordening het zesde lid wordt toegepast bevat de waterschapsverordening een bepaling dat ten aanzien van de betreffende grondwateronttrekkingen het dagelijks bestuur van het waterschap maatwerkvoorschriften kan stellen.

Bijlage: samenvatting uit het bestreden besluit:

Wijzigingen in tekst van het beheerplan

- Op pagina 89 (paragraaf 4.1.4) van het beheerplan, wordt onder het kopje ‘Beregeningsbeleid in Noord-Brabant’ in de laatste zin, de verwijzing naar ‘www.brabant.nl/beregening’, vervangen door de verwijzing: ‘https://www.brabant.nl/onderwerpen/water/voldoende-water/çirondwater

onttrekken’;

- Op pagina 102 (paragraaf 4.3) van het Natura2000-beheerplan 2017 wordt de gehele tekst onder het kopje ‘Beregening’ tot aan pagina 106 ‘Grotere winningen (waterwinning, industrie)’, vervangen door de onderstaande tekst vanaf kopje Agrarische beregening binnen de bufferzones (incl. Bijbehorende tekst) tot en met het kopje Agrarische beregening buiten de bufferzones (incl. Bijbehorende tekst):

Agrarische beregening binnen de bufferzones

Grondwateronttrekking voor beregening is gerelateerd aan landbouwkundig gebruik voor

beregening van open teelten. Op grond van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn en artikel

2.7, lid 2 Wet natuurbescherming (Wnb), mogen activiteiten die uitgevoerd worden in en

nabij een Natura 2000-gebied er niet toe leiden dat deze de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen in de weg staan. Als er een kans is op significante negatieve effecten van de activiteit is een vergunning op grond van de Wnb vereist. Deze vergunning is bijvoorbeeld niet vereist als voor deze activiteit een vrijstelling in het beheerplan is opgenomen.

Bij de vraag of in het beheerplan het huidige gebruik van grondwateronttrekking in de bufferzones ten behoeve van beregening open teelt kan worden vrijgesteld van de Wnb-vergunningplicht is het - conform artikel 2.9, lid 1 Wnb- van belang om middels een passende beoordeling in beeld te brengen wat de effecten van de betreffende grondwateronttrekkingen zijn in het gebied en of deze mogelijk significante negatieve effecten hebben op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied.

In dit kader is een passende beoordeling uitgevoerd op basis van hydrologische onderzoeken. Uitgangspunt hierbij (zoals ook bevestigd in de jurisprudentie) is dat de grondwateronttrekkingen zoals die in de bufferzone plaatsvinden, de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet mogen aantasten. De wetenschappelijke zekerheid is verkregen wanneer uit volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening van open teelten, zijn weggenomen. Voordat we hieronder verder ingaan op de passende beoordeling, gaan we eerst in op de definitie van een bufferzone.

Bufferzones

In het beheerplan uit 2017 was geen eenduidige definitie opgenomen om de zone aan te

duiden waarbinnen de grondwaterafhankelijke natuur wordt beschermd. Om dit te duiden,

zullen we hiervoor de term bufferzone gebruiken en lichten wij nader toe welke termen in

beide provincies hiermee bedoeld worden. Aan Brabantse zijde wordt met de term bufferzones bedoeld de attentiezones en de invloedsgebieden Natura 2000, die zijn vastgelegd in de Keur van het waterschap en die de wettelijke basis vormen voor de vergunningen voor grondwateronttrekkingen. In de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant zijn deze termen ook opgenomen. In de Omgevingsverordening Limburg 2014 wordt gesproken over bufferzones verdroogde natuurgebieden. Ter verduidelijking is als bijlage bij dit wijzigingsbesluit een kaart gevoegd waarmee de bufferzones in beide provincies worden weergeven.

Overigens wordt in het beheerplan uit 2017 de term bufferzone ook op twee andere manieren gebruikt, namelijk om daarmee gronden aan te geven binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN) die verworven moeten worden en waarop peilverhoging dient plaats te vinden en om zones aan te duiden rondom natte natuurparels om een verdere verslechtering van de hydrologische situatie tegen te gaan. Dit komt niet overeen met de term bufferzone die dient voor de bescherming van grondwaterafhankelijke natuur, zoals hierboven beschreven. Dit wordt bij de herziening van het volgende beheerplan aangepast.

Passende beoordeling

Deltares heeft in opdracht van beide provincies een passende beoordeling opgesteld voor

grondwateronttrekking in de bufferzones rondom de Peelvenen ten behoeve van beregening

van open teelten. De passende beoordeling (als bijlage opgenomen) moet, zoals hierboven

aangegeven, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid onderbouwen of de huidige

beregening, onder alle situaties, wel of geen significant negatief effect heeft op de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Voor de passende beoordeling zijn de volgende beschikbare gegevens en bronnen geanalyseerd en beoordeeld:

- hydrologische modelstudies - waaronder hydrologische onderzoeken van Witte

veen+Bos en Artesia - en literatuur;

- recente kennis over grondwaterdynamiek in en rond hoogveen lichamen;

- vegetatiekarteringen.

De hydrologische onderzoeken zijn in opdracht van de provincie Noord-Brabant en Limburg uitgevoerd door Artesia en Witteveen+Bos op basis van beschikbare lokale grondwatermodellen voor de Mariapeel - Deurnsche Peel en de Groote Peel. Deze zijn gebaseerd op invoer van lokale hydrologische gegevens zoals waterlopen, ontwateringsmiddelen, peilen, buffer zones en gewaskeuze. De modellen zijn bekend bij de gebiedspartijen vanuit eerdere analyses en onderzoeken. De modellen zijn aangepast om extreem droge situaties te kunnen doorrekenen. Hiervoor zijn de jaren 2018 en 2019 gebruikt. De uitgangspunten van de modellen zijn beschreven in de betreffende onderzoeken. Er is een inschatting gemaakt van het ecologisch doelbereik op basis van hydrologische hoogveencriteria.

Met de modellen zijn verschillende situaties (scenario’s) doorgerekend:

- met de uitgevoerde en bestuurlijk vastgestelde hydrologische maatregelen;

- met en zonder beregening;

- in gemiddelde en extreem droge jaren.

Hiermee is inzichtelijk gemaakt:

- wat de veranderingen op de grondwaterstanden en stijghoogten zijn van beregening

in gemiddelde en extreem droge jaren;

- aan welke van de hoogveencriteria wordt voldaan.

Aan de hand van grondwater- en oppervlaktewatermetingen is in de passende beoordeling

geconcludeerd dat de grondwatersituatie in de Peelvenen niet voldoet aan de hoogveencriteria. Verder wordt aangegeven dat de staat van instandhouding van de Peelvenen ontoereikend is, mede vanwege verdroging. Ook staat op basis van de regionale modelstudies van Peelvenen vast, dat kan worden geconcludeerd dat grondwateronttrekking binnen de bufferzones effect heeft op de grondwatersituatie in de Natura 2000-gebieden.

Conclusie

Gelet op deze bevindingen luidt de eindconclusie in de passende beoordeling dat het niet mogelijk is om met wetenschappelijke zekerheid een significant negatief effect door de grondwateronttrekking in de bufferzones ten behoeve van beregening van open teelten uit

te sluiten. Dit betekent dat er op basis van artikel 2.9 lid 1 sub a van de Wnb geen vrijstelling van de vergunningplicht kan worden opgenomen in dit beheerplan.

Verduidelijking status bestaande rechten

Met dit besluit wordt geen verbod ingesteld op grond van de Wnb. Niet langer vrijstellen

betekent dat de reguliere systematiek ten aanzien van vergunningverlening geldt vanuit de

Wnb. Dat betekent dat per individueel geval moet worden bekeken in hoeverre deze van

toepassing is op de betreffende grondwateronttrekking.

Dit kan betekenen dat er op grond van artikel 2.7, lid 2 Wnb een vergunningplicht geldt als

significant negatieve effecten op voorhand niet zijn uit te sluiten. Tegelijkertijd kan het zo

zijn dat er sprake is van bestaande rechten uit het verleden (kort gezegd: een Wnb-vergunning of toestemming van voor de referentiedatum 10 juni1994) waardoor wellicht geen (nieuwe) vergunning aangevraagd hoeft te worden. Deze bestaande rechten worden door het besluit niet aangetast.

Definitie open teelten

Onder open teelten vallen alle teelten (akkerbouw, weilanden, vollegrondstuinbouw) die niet onder glas of in tunnels worden geteeld. Er is in deze teelten een continu open contact met de atmosfeer. Bedekte teelten zijn bedrijfsmatige teelten onder glas of in tunnels waarbij geen continu open contact met de atmosfeer is. Hieronder vallen ook teelten in bedekte ruimten niet zijnde kassen of tunnels. Tunnels kunnen dus ook onder de bedekte teelt vallen, mits de tunnel afgesloten is en gedurende de teeltperiode blijft staan. Teelten waarbij het plastic tijdens de teelt wordt verwijderd, moeten worden gezien als onbedekte teelt.

Agrarische beregening buiten de bufferzones

Zoals hierboven aangegeven kan er geen vrijstelling worden opgenomen voor grondwater

onttrekkingen binnen de bufferzones ten behoeve van beregening open teelten. Voor de

volledigheid nemen we hier ook op wat de regels zijn in Noord-Brabant voor grondwater

onttrekkingen buiten de bufferzones ten behoeve van agrarische beregening.

Provincie Noord-Brabant

Hiervoor zijn regels opgenomen in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant en de

Regeling natuurbescherming Noord-Brabant. Op basis van deze regelgeving geldt een vrijstelling voor agrarische beregening uit grondwater onder voorwaarden, gesteld in artikel

van de Regeling natuurbescherming Noord-Brabant. Onttrekkingen mogen geen significant negatief effect op een Natura 2000-gebied veroorzaken. Indien wordt voldaan aan de overige vereisten zoals deze zijn opgenomen in artikel 1.3 van de Regeling natuurbescherming Noord-Brabant, geldt de vrijstelling. Dit geldt zowel voor bestaande, als voor nieuwe grondwateronttrekkingen buitende de bufferzones ten behoeve van agrarische beregening.

Waterschap de Dommel hanteert per 1 maart 2015 voor agrarische beregening een nieuw

flexibeler beleid voor agrarische beregening buiten de beschermingszones en voor overgangszones binnen beschermde gebieden, in combinatie met waterconservering en besparing.

Overigens wordt het beregeningsbeleid ook beschreven op pagina 89 van het beheerplan.

Voor meer informatie werd er verwezen naar www.brabant.nl/beregening. Deze verwijzing

is inmiddels niet meer actueel. Informatie over grondwateronttrekkingen voor de landbouw

is nu te raadplegen op: https://www.brabant.nl/onderwerpen/water/voldoende-water/çirond

water-onttrekken.

Provincie Limburg

Aan Limburgse zijn geen nadere regels gesteld ten aanzien van het vrijstellen van de ver

gunningplicht voor grondwateronttrekkingen buiten de bufferzones ten behoeve van beregening van open teelten. In de Omgevingsverordening Limburg 2014 zijn in paragraaf 5.8 echter wel instructieregels opgenomen voor het waterschap. Volgens het derde lid moet

het waterschap invulling geven aan het stand still-beleid rond de natuurgebieden en in het

overige gebied. Het totale aantal putten en pompen mag niet toenemen, ook niet buiten de

bufferzone. Voor het gebruik van een nieuwe put of pomp, zonder een bestaande geregistreerde put of pomp te vervangen, geldt op basis van het stand still-beleid een algemeen verbod. Dit is nader uitgewerkt in de uitvoeringsregels behorende bij de Keur van het Waterschap Limburg (deel 5, hoofdstuk 3);

- Op pagina 224 (paragraaf 7.6) wordt de volgende tekst uit het Natura 2000-beheerplan-2017 verwijderd: “Concreet betekent dit dat huidige grondwateronttrekkingen vooralsnog vrijgesteld zijn van de vergunningplicht, onder de voorwaarde dat er maatregelen worden uitgevoerd die herstel van het hoogveen verder brengen. Als uit onderzoek en monitoring naar voren komt dat de het herstel niet of onvoldoende behaald worden met uitsluitend lokale maatregelen, zullen de effecten van de grondwaterwinning alsnog aan de bron aangepakt kunnen worden. Bijvoorbeeld door beregeningsputten nabij de Peelgebieden te sluiten. De verwachting is echter dat, ook met alle bestaande grondwateronttrekkingen, het herstel van het hoogveen zal doorzetten. De laatste jaren is er nl. al voorzichtig herstel van het hoogveen gaande en lokale vernattingsmaatregelen blijken goede effecten te hebben:’