ABRvS, 13-07-2011, nr. 200908107/1/R2.

ZLTO betoogt dat onvoldoende is gemotiveerd waarom in afwijking van het ontwerp-aanwijzingsbesluit de Groote Peel alsnog is aangewezen voor het habitattype ‘droge heiden’ (H4030). Hiertoe voert ZLTO aan dat de oppervlakte van dit habitattype binnen het aangewezen gebied minder dan 2% van het landelijke doel beslaat. Daarnaast komt volgens ZLTO het toevoegen van een instandhoudingsdoelstelling voor dit habitattype in conflict met het realiseren van de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype ‘herstellende hoogvenen’ (H7120), omdat volgens ZLTO beide habitattypen verschillende grondwaterstanden vereisen.

De minister stelt zich op het standpunt dat de Groote Peel — in afwijking van het ontwerp-aanwijzingsbesluit — alsnog is aangewezen voor het habitattype ‘droge heiden’ (H4030), omdat delen van het aangewezen gebied niet geschikt zijn voor hoogveenherstel, waardoor deze niet tot het habitattype ‘herstellende hoogvenen’ (H7120) kunnen worden gerekend. Het betreft gronden in het oosten en het zuiden van de Groote Peel — op zandruggen in het veenlandschap — waar het habitattype ‘droge heiden’ (H4030) onder andere over een totale oppervlakte van 150 hectare voorkomt. Dat de relatieve bijdrage van de Groote Peel aan de landelijke doelstelling voor dit habitattype minder dan 2% bedraagt, is volgens de minister geen reden om van de aanwijzing af te zien. In het geval dat een habitattype in dusdanig geringe mate voorkomt — over een oppervlakte van minder dan 100 m2 — waardoor sprake is van een verwaarloosbare bijdrage aan de landelijke doelstelling wordt volgens de minister van aanwijzing afgezien. Ook is in het aanwijzingsbesluit voor beide habitattypen rekening gehouden met de verschillende eisen die deze habitattypen stellen aan de grondwaterstand, aldus de minister.

In het aanwijzingsbesluit is als instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype ‘droge heiden’ (H4030) behoud van de oppervlakte en de kwaliteit van dit habitattype opgenomen. Blijkens het Natura 2000 Doelendocument verkeert dit habitattype momenteel in een zeer ongunstige staat van instandhouding en is op landelijk niveau hiervoor een verbeteropgave geformuleerd.

Door ZLTO wordt niet bestreden dat het habitattype ‘droge heiden’ voorkomt in de Groote Peel over een totale oppervlakte van 150 hectare. Dat de relatieve bijdrage van de Groote Peel aan de landelijke doelstelling minder dan 2% bedraagt is naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf geen reden om niet tot aanwijzing voor dit habitattype over te gaan, aangezien de oppervlakte meer dan de door de minister aangehouden minimumoppervlakte van 100 m2 bedraagt en het de Afdeling niet onredelijk voorkomt dat daarom in dit geval geen sprake is van een verwaarloosbare bijdrage. Dit geldt temeer gezien de landelijke ongunstige staat van instandhouding van ‘droge heiden’ en ook gezien het feit dat dit habitattype van belang is als leefgebied voor de roodborsttapuit, een van de kwalificerende soorten waarvoor de Groote Peel is aangewezen.

Verder is gezien de toelichting op de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitattypen ‘droge heiden’ en ‘herstellende hoogvenen’ onderkend dat ‘droge heiden’ voornamelijk voorkomt op zandruggen in de Groote Peel en ‘herstellende hoogvenen’ in de gebiedsdelen waar zich veengronden bevinden. Gelet op de verschillen in ligging van beide habitattypen en gezien de verschillen in waterabsorberend vermogen van zand- en veengronden, heeft ZLTO niet aannemelijk gemaakt dat het feit dat beide habitattypen een afwijkend grondwaterpeil vereisen een belemmering zal vormen voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype ‘droge heiden’.

Gelet op het voorgaande bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid tot aanwijzing van de Groote Peel voor het habitattype ‘droge heiden’ (H4030) heeft kunnen besluiten.

Voorts betoogt ZLTO dat de toename van het aantal ganzen in het gebied voor een dusdanige vermesting leidt dat dit een negatieve invloed heeft op het herstel van het hoogveen, waardoor volgens ZLTO de instandhoudingsdoelstellingen voor ‘herstellende hoogvenen’ en de diverse ganzensoorten met elkaar in strijd zijn.

Ten aanzien van de mogelijke vermesting van het gebied door toename van het aantal ganzen stelt de minister zich op het standpunt dat deze problematiek voornamelijk ziet op eutrofiëring van sommige plassen in het gebied die door de ganzen als slaapplaats worden gebruikt, maar dat de hoogveengebieden zich elders bevinden. Bovendien vindt afstroming plaats vanuit de hoogveengebieden naar die plassen en niet omgekeerd, zo stelt de minister.

Wat betreft de gestelde toename van de vermesting van de Groote Peel door de toename van het aantal ganzen in het gebied, heeft ZLTO niet aannemelijk gemaakt dat de aanwijzing van het gebied voor de taigarietgans, toendrarietgans en kolgans een belemmering vormt voor verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype ‘herstellende hoogvenen’ (H7120) in de Groote Peel.

ZLTO betoogt dat het bestaande agrarische gebruik van de gronden rondom het aangewezen gebied in gevaar komt door de aanwijzing van de Groote Peel. Hiertoe voert ZLTO aan dat het (grond)waterpeil zal moeten worden verhoogd om de instandhoudingsdoelstellingen van het aanwijzingsbesluit te kunnen verwezenlijken en dat deze maatregel een negatieve invloed zal hebben op de landbouw in de omgeving. Daarnaast verwacht ZLTO dat het aanwijzingsbesluit — mede gelet op de huidige ammoniakdepositie — ertoe zal leiden dat veel bedrijfsactiviteiten vergunningplichtig zullen worden op grond van de Nbw 1998 en dat dit zal zorgen voor een beperking van de ontwikkeling van deze agrarische bedrijven en hun toekomstperspectief zal schaden. Volgens ZLTO zijn de economische gevolgen van de aanwijzing onvoldoende inzichtelijk gemaakt in het besluit en had naast de ecologische afweging ook een economische paragraaf in het aanwijzingsbesluit moeten worden opgenomen.

De minister stelt zich op het standpunt dat slechts de aanwijzing van het gebied aan de orde is en dat de nadere uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen in tijd, ruimte en omvang pas bij het beheerplan wordt vastgesteld en dit derhalve nu niet ter discussie kan staan. Tevens stelt de minister zich op het standpunt dat bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden slechts rekening mag worden gehouden met ecologische criteria en dat het besluit derhalve niet onrechtmatig kan zijn omdat geen rekening is gehouden met de economische gevolgen hiervan. Daarom hoeft volgens de minister geen financiële paragraaf aan het besluit te worden toegevoegd.

De Groote Peel is reeds als Vogelrichtlijngebied aangewezen en wordt bij dit besluit tevens aangewezen als Habitatrichtlijngebied.

De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4 van de Vogelrichtlijn, bij de selectie van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90) (www.curia.europa.eu).

Daarnaast kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu).

Anders dan ZLTO betoogt, mag bij de selectie en begrenzing van een Natura 2000-gebied derhalve geen rekening worden gehouden met de eventuele gevolgen voor het bestaande gebruik van de omliggende gronden door agrarische bedrijven en hun toekomstperspectief. Mogelijke nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van omliggende agrarische bedrijven mogen geen reden zijn om van aanwijzing van de Groote Peel af te zien.

Nu economische vereisten geen rol mogen spelen bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat aan het aanwijzingsbesluit een economische dan wel financiële paragraaf had moeten worden toegevoegd.

Wat betreft de mogelijkheden tot voortzetting van het bestaande agrarische gebruik van de gronden rondom de Groote Peel, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit nader zal worden uitgewerkt in het beheerplan, aangezien eerst in het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor het bestaande gebruik kan plaatsvinden.

Voor zover ZLTO betoogt dat het bestreden besluit leidt tot een vergunningplicht, overweegt de Afdeling dat artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich brengt dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is, en of in voorkomend geval vergunning al dan niet kan worden verleend, kan niet op voorhand in een aanwijzingsbesluit in algemene zin worden vastgesteld, maar zal van geval tot geval dienen te worden bepaald.

Voor zover ZLTO betoogt dat als gevolg van het aanwijzingsbesluit bij de vergunningverlening in het kader van de Nbw 1998 een bufferzone van 2 kilometer zal moeten worden aangehouden, overweegt de Afdeling dat het voorliggende aanwijzingsbesluit niet voorziet in een bufferzone. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 5 november 2008 in zaak nr. 200802546/1 en van 16 maart 2011 in zaak nr. 200902378/1/R2) met betrekking tot eventuele bufferzones, is een begrenzing waarbij een vaste afstand tot inritten, wegen of bebouwing — in dit geval agrarische bedrijfsbebouwing — wordt aangehouden onverenigbaar met het uitgangspunt dat bij de vaststelling van de begrenzing uitsluitend rekening mag worden gehouden met ecologische en ornithologische criteria, omdat niet in algemene zin ten behoeve van de in het gebied gelegen inritten, wegen of bebouwing kan worden vastgesteld in hoeverre de binnen die afstand gelegen gronden naar ecologische maatstaven al dan niet tot het aan te wijzen gebied moeten worden gerekend.

De beroepen van [appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6], [appellant sub 3] en [appellante sub 1]

[appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6] en [appellant sub 3] betogen dat alle gronden die momenteel in gebruik zijn voor landbouwdoeleinden buiten de begrenzing van het aangewezen gebied dienen te vallen, omdat deze gronden benodigd zijn voor de extensivering van de intensieve veehouderij.

De minister stelt zich op het standpunt dat agrarische terreinen alleen buiten de aanwijzing kunnen worden gehouden als zij geen betekenis hebben voor de natuurwaarden waarvoor een Natura 2000-gebied wordt aangewezen.

Zoals hiervoor onder 2.9.2. is overwogen, mogen bij de begrenzing van een Natura 2000-gebied slechts ornithologische en ecologische criteria worden gehanteerd. Nu door [appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6] en [appellant sub 3] de ecologische noodzaak om delen van de agrarische gronden die aan de Groote Peel grenzen aan te wijzen niet wordt bestreden, heeft de minister bij de vaststelling van de begrenzing terecht de gronden die in gebruik zijn voor agrarische doeleinden niet uitgezonderd van het aangewezen gebied.

[appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6], [appellant sub 3] en [appellante sub 1] voeren aan dat de consequenties voor de omgeving van de aanwijzing van de Groote Peel als Natura 2000-gebied pas duidelijk worden bij de vaststelling van het beheerplan en dat de minister daarom ten onrechte het gebied reeds heeft aangewezen voordat het beheerplan voor de Groote Peel is vastgesteld, omdat dit leidt tot rechtsonzekerheid.

Tevens zal volgens [appellante sub 4], [appellante sub 5], [appellante sub 6] en [appellant sub 3] de aanwijzing van het gebied leiden tot een waardedaling van de omliggende bedrijven en daarom ontbreekt ten onrechte een financiële paragraaf in het aanwijzingsbesluit.

De minister stelt zich op het standpunt dat de systematiek waarbij het aanwijzingsbesluit wordt vastgesteld voorafgaand aan de vaststelling van het beheerplan niet onjuist is.

Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen bij uitspraak van 5 november 2008 (zaak nr. 200802545/1) volgt noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan voor een gebied gelijktijdig moeten worden vastgesteld. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in redelijkheid reeds voor de totstandkoming van het beheerplan kunnen overgaan tot aanwijzing van het onderhavige gebied. Daarbij betrekt de Afdeling dat, zoals de minister terecht heeft gesteld, uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor Nederland de verplichting voortvloeit om de gebieden die tot gebied van communautair belang zijn verklaard zo spoedig mogelijk als speciale beschermingszone aan te wijzen en de prioriteiten voor het betrokken gebied vast te stellen.

Ten aanzien van het ontbreken van een financiële paragraaf in het aanwijzingsbesluit verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.9.2. is overwogen.