HR, 13-02-2015, nr. 14/04325

In een brief van 7 augustus 2012 en daarop volgende correspondentie met het Functioneel Parket heeft klager aangifte gedaan van onregelmatigheden die bij de afwikkeling van het faillissement van Eco Care B.V. zouden hebben plaatsgevonden door toedoen van de curator in dat faillissement en een of meer andere personen. De aangifte omvatte 28 punten. In het kort zouden, volgens klager, activa van deze vennootschap ver onder de werkelijke waarde zijn overgedragen aan derden in het kader van een zgn. ‘doorstart’. Volgens klager zijn de schuldeisers van Eco Care B.V., waaronder hijzelf, hierdoor benadeeld. De Stichting stelt zich ten doel, op te komen voor de belangen van deze schuldeisers1.. Klager heeft verzocht om vervolging van de curator en van een voormalig bestuurder van de vennootschap. De officier van justitie heeft dit verzoek niet ingewilligd.

Nadat klager namens de Stichting tegen deze beslissing tot niet vervolging beklag had gedaan op de voet van art. 12 Sv, heeft het gerechtshof Den Haag bij beschikking van 16 juli 2013 (nr. K 13/0017) het beklag afgewezen.

Bij brief van 17 oktober 2013 heeft klager bij het Openbaar Ministerie aangifte gedaan tegen de voormalig minister van Justitie E.M.H. Hirsch Ballin en tegen de drie leden van het gerechtshof Den Haag die de beschikking van 16 juli 2013 hadden gegeven, alsmede tegen de (waarnemend) griffier van het hof die deze beschikking mede had ondertekend. Deze aangifte werd gedaan ter zake van “ambtsmisbruik door aansturing en inmenging van Politiek met de Rechterlijke macht”. In de aangifte legt klager verband met een vermeende circulaire van de minister aan het College van Procureurs-Generaal omtrent de afhandeling van aangiften ter zake van faillissementsfraude. Klager heeft hieruit blijkbaar afgeleid dat de minister opdracht zou hebben gegeven om zaken als die, waarvan hij in augustus 2012 aangifte had gedaan, niet te vervolgen2.. De aangifte tegen de leden en de gerechtsambtenaar van het hof behelsde ook bezwaren van klager tegen de behandeling van zijn eerdere beklag en tegen de beslissing van 16 juli 20133..

Bij schrijven van 27 november 2013 heeft een officier van justitie in het Functioneel Parket aan klager laten weten dat aan de aangifte van 17 oktober 2013 geen gevolg zal worden gegeven “omdat uit uw aangifte geen feiten en omstandigheden blijken die duiden op het zijn begaan van een strafbaar feit”.

Bij schrijven van 3 januari 2014 heeft klager namens de Stichting bij het gerechtshof Den Haag beklag gedaan over de beslissing om de voormalig minister van Justitie, de drie leden van het gerechtshof en de desbetreffende gerechtsambtenaar niet te vervolgen ter zake van machtsmisbruik door aansturing en inmenging van de politiek met de rechterlijke macht. Nadat het Openbaar Ministerie op 19 mei 2014 verslag aan het hof had uitgebracht, heeft het hof − in een andere samenstelling − bij beschikking van 12 augustus 2014 (nr. K 14/0014) zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beklag. Ten aanzien van de verzochte vervolging van de voormalig minister verwees het hof naar art. 76 RO en art. 13a Sv. Ten aanzien van de verzochte vervolging van de drie betrokken leden van het hof en de gerechtsambtenaar overwoog het hof dat ‘bepleit kan worden’ dat sprake is van mede-verdachten als bedoeld in art. 485 Sv, ingevolge welk artikel de Hoge Raad ook ten aanzien van deze personen de exclusieve bevoegdheid heeft.

De Hoge Raad heeft het klaagschrift in handen van de procureur-generaal bij de Hoge Raad gesteld voor het uitbrengen van een verslag4..

Op grond van art. 119 Grondwet en art. 76 Wet op de rechterlijke organisatie (RO) neemt de Hoge Raad, ook na hun aftreden, in eerste instantie en tevens in hoogste ressort kennis van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door ministers, staatssecretarissen en leden van de Staten-Generaal5.. De procedure is geregeld in art. 483 Sv in verbinding met de art. 4 - 19 van de nog steeds geldende Wet van 22 april 1855, Stb. 33, houdende regeling der verantwoordelijkheid van de hoofden der Ministeriëele Departementen. Betreft een beklag als bedoeld in art. 12 Sv een strafbaar feit waarvan de Hoge Raad in eerste aanleg kennis neemt, dan geldt hetgeen in de artikelen 12 - 12j Sv voorkomt ten aanzien van de Hoge Raad en zijn leden, respectievelijk ten aanzien van de procureur-generaal, en is de Hoge Raad bevoegd tot kennisneming van het beklag (art. 13a Sv). Een vervolging van een minister ter zake van ambtsdelicten als bedoeld in art. 119 Gw en art. 76 RO is slechts mogelijk nadat daartoe last is gegeven bij Koninklijk Besluit of bij besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal6.. De regeling van de vervolging en berechting van ministers, staatssecretarissen en leden van de Staten-Generaal is in de vakliteratuur meermalen beschreven7..

Klager heeft geen nadere strafrechtelijke kwalificatie verbonden aan het door hem gestelde “ambtsmisbruik”. Hij behoefde dat ook niet te doen. De advocaat-generaal bij het hof heeft gesteld dat het misdrijf ter zake waarvan klager de vervolging van de voormalig minister van Justitie verlangt, te kwalificeren is als een ambtsmisdrijf in de zin van art. 119 Gw en art. 76 RO8.. Het hof heeft zich hierbij aangesloten.

Tot een vervolging van de voormalig minister ter zake van een ambtsmisdrijf zal het niet kunnen komen. In dit geval is niet bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal de wettelijk vereiste last tot vervolging gegeven. Bij gebreke van een zodanige last tot vervolging kan klager naar vaste rechtspraak niet worden ontvangen in zijn desbetreffend beklag9.. Daartoe zal deze conclusie strekken.

Art. 485 Sv bepaalt dat de vervolging van de medeverdachten van degene die voor de Hoge Raad terechtstaat plaatsvindt voor hetzelfde college. Wat betreft de verzochte vervolging van de drie leden van het gerechtshof en de gerechtsambtenaar, heeft het hof kennelijk voor ogen gehad dat het klagers bedoeling is dat dezen gelijktijdig worden vervolgd ter zake van deelneming aan een door de voormalig minister begaan misdrijf van ambtsmisbruik althans ter zake van een misdrijf dat daarmee nauw samenhangt. Kunnen zij − in dit stadium van de procedure − worden aangemerkt als ‘mede-verdachten’ in de zin van art. 485 Sv?

Deelneming aan een strafbaar feit is een materieel strafrechtelijk begrip. Het omvat medeplegen, doen plegen of uitlokken van het feit of medeplichtigheid aan het feit (art. 47 - 48 Sr). Deelneming aan een ambtsmisdrijf is in beginsel mogelijk10..

Het woord ‘mede-verdachte’ in art. 485 Sv duidt op een strafprocesrechtelijk begrip. Indien verscheidene verdachten tegelijk terechtstaan, worden zij in de wet medeverdachten genoemd11.. Door de dagvaarding en de daarin opgenomen telastelegging12.wordt bekend wie de verdachte is en wie de medeverdachten zullen zijn. Een positie als medeverdachte kan gevolgen hebben voor de mogelijkheden om de betrokkene als getuige te horen13..

De geschiedenis van art. 485 Sv gaat terug tot het eerste Nederlandse Wetboek van Strafvordering, dat in 1838 de Code de l’ instruction criminelle verving. Art. 336 van dit wetboek luidde:

“De medepligtigen van alle personen die voor den hoogen raad te regt staan, zullen insgelijks voor dat kollegie worden te regt gesteld.”

Deze bepaling maakte deel uit van de veertiende titel (art. 317 - 336), waarin de berechting was geregeld van personen die ingevolge de Grondwet en de toenmalige Wet op de regterlijke organisatie in eerste aanleg voor de Hoge Raad terecht staan. In vergelijking met de huidige wettelijke regeling ging het in die periode om een groot aantal functionarissen14.. De Grondwet verplichtte de wetgever niet om medeplichtigen van de aldus bevoorrechte verdachten ook in eerste aanleg door de Hoge Raad te doen berechten. De reden voor de wetgever om medeplichtigen in eerste aanleg te laten berechten door de Hoge Raad lijkt vooral een praktische te zijn geweest15.. Naast de doelmatigheid van een gelijktijdige berechting speelt een rol dat het concentreren van de vervolging bij één rechterlijk college het risico van onderling tegenstrijdige vonnissen doet verminderen. Praktijkvoorbeelden zijn schaars. Bij arrest van 6 maart 1880 heeft de Hoge Raad een medeverdachte veroordeeld ter zake van het desbewust gebruik maken van vervalste geschriften van koophandel. Deze persoon werd tegelijk met het lid van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Pincoffs vervolgd. Nadat de Hoge Raad had geconstateerd dat het verdachte parlementslid voortvluchtig was, is de behandeling van de strafzaak door de Hoge Raad voortgezet tegen de mede beklaagde16..

Bij de herziening van het Wetboek van Strafvordering in verband met de invoering van het Wetboek van Strafrecht17.is de bepaling vernummerd tot art. 328 (weer later tot art. 307) en komen te luiden als volgt:

“De vervolging der medeverdachten van dengene, die voor den hoogen raad te regt staat, heeft bij hetzelfde kollegie plaats.”

De gekozen bewoordingen veronderstellen min of meer dat reeds besloten is tot vervolging van ten minste één andere persoon ten overstaan van de Hoge Raad. De regering achtte de term ‘medepligtigen’ in art. 336 van het bestaande wetboek minder geschikt: het woord ‘medepligtigen’ gaf aanleiding tot de opvatting dat, bij samenhangende misdrijven, medebeklaagden daaronder niet konden worden begrepen. De toelichting op de voorgestelde wijziging18.hield in dat de gekozen uitdrukking ‘medebeklaagden’ allen omvat die, uit welken hoofde ook, tegelijk in dezelfde aanklacht zijn begrepen. Volgens de regering kan ook in dat geval het belang van het onderzoek gelijktijdige berechting raadzaam maken. Later is, op verzoek van de commissie van rapporteurs, het woord ‘medebeklaagden’ vervangen door het woord ‘mede-verdachten’19..

Het huidige Wetboek van Strafvordering20.is ingevoerd in 1926, met in art. 485 de tekst zoals deze nu nog geldt behoudens een wijziging van zuiver redactionele aard. Ik noteer dat in art. 27 van het huidige Wetboek van Strafvordering het begrip ‘verdachte’ aanzienlijk is verruimd. Vanaf de aanvang van de vervolging wordt als verdachte aangemerkt: degene tegen wie de vervolging is gericht. Voordat de vervolging is aangevangen wordt als verdachte aangemerkt: degene te wiens aanzien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit voortvloeit (art. 27 Sv). In de dagelijkse praktijk wordt de term ‘medeverdachten’, vooruitlopend op de fase van de berechting, dan ook gebruikt om personen aan te duiden die in hetzelfde opsporingsonderzoek zijn betrokken: hetzij als verdacht van deelneming aan het strafbare feit (bijv. uitlokking), hetzij als verdacht van daarmee samenhangende zelfstandige strafbare feiten (zoals heling). Het wetboek stelt niet een voorafgaande verwijzing door de rechter naar de terechtzitting verplicht bij wijze van rechtsingang: de officier van justitie kan een verdachte rechtstreeks dagvaarden. Wel maakt het wetboek een vorm van rechterlijke controle op de vervolgingsbeslissing mogelijk: enerzijds door het beklag van een belanghebbende over de beslissing om niet te vervolgen (art. 12 Sv), anderzijds door de mogelijkheid van een bezwaarschrift van de verdachte tegen de dagvaarding of kennisgeving van verdere vervolging (art. 250 (oud) resp. 262 Sv). Een bezwaarschrift tegen de dagvaarding is niet mogelijk indien last tot vervolging is gegeven bij Koninklijk Besluit of bij besluit van de Tweede Kamer (art. 12 Sv). In verband met deze regels is art. 13 (oud), thans art. 13a, in het Wetboek van Strafvordering opgenomen. Art. 13 (oud) luidde:

“Betreft het beklag een strafbaar feit waarvan de Hooge Raad in eerste aanleg kennis neemt, dan geldt hetgeen in artikel 12 ten aanzien van het gerechtshof, de leden en den procureur-generaal voorkomt, ten aanzien van den Hoogen Raad, de leden en den procureur-generaal bij dien Raad.”21.

Een beklag op grond van art. 13 (oud), thans art. 13a Sv, heeft weinig nut voor een belanghebbende die vervolging van een minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal verlangt: zolang niet bij Koninklijk Besluit of bij besluit van de Tweede Kamer de vereiste last tot vervolging is gegeven, is het beklag niet-ontvankelijk. Over het uitblijven van een Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer kan op de voet van art. 13a Sv niet met succes worden geklaagd. Corstens heeft erop gewezen dat art. 13a Sv betekenis heeft in het denkbeeldige geval dat bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal last is gegeven tot vervolging van een minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal ter zake van een ambtsmisdrijf als bedoeld in art. 76 RO en de procureur-generaal bij de Hoge Raad daarna zou weigeren de vervolging aan te vangen of een aangevangen vervolging door te zetten. Daarnaast kan art. 13, thans 13a, Sv betekenis hebben indien de procureur-generaal weigert een medeverdachte te vervolgen22.. Wanneer geen verdenking bestaat van een ambtsmisdrijf, ambtsovertreding of ‘oneigenlijk’ ambtsdelict, begaan door een minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal, komt men aan art. 13a Sv niet toe23..

Op grond van art. 111 RO is de procureur-generaal bij de Hoge Raad belast met de vervolging van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen, begaan door de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen. Op grond van art. 7 Sv, iets ruimer geformuleerd, is de procureur-generaal bij de Hoge Raad belast met de vervolging van strafbare feiten waarvan de Hoge Raad in eerste aanleg kennis neemt. Indien eenmaal bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal last is gegeven tot vervolging van een minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal in eerste en enige aanleg voor de Hoge Raad, is geen afzonderlijke last meer nodig voor de vervolging, als medeverdachte, van personen die zelf geen minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal zijn. Een eventueel beklag tegen de beslissing tot niet vervolging richt zich in dat geval tegen een beslissing van de procureur-generaal bij de Hoge Raad.

Dan blijft nog de vraag of de procureur-generaal bij de Hoge Raad gerechtigd is tot vervolging van een medeverdachte in eerste aanleg voor de Hoge Raad indien een last tot vervolging van een minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal ontbreekt. Een dergelijke situatie zou zich kunnen voordoen, bijvoorbeeld, indien de verdachte bewindspersoon is overleden (in welk geval iedere vervolging onvermijdelijk zou uitmonden in een niet-ontvankelijkverklaring op grond van art. 69 Sr), maar de deelnemers aan diens ambtsmisdrijf, zoals een uitlokker of medepleger, zich nog steeds voor de strafrechter hebben te verantwoorden. Blok en Besier merkten op dat de woordkeus van de wetgever (van 1921) te verklaren is doordat hij art. 307 (oud) Sv klakkeloos naschreef. Hun betoog vervolgt:

“Om den deelnemer tot medeverdachte te maken is het niet noodig, dat zijne zaak met die van den ander, wiens hoedanigheid in verband met het begane feit den Hoogen Raad tot kennisneming der zaak roept, gevoegd aan den Hoogen Raad onderworpen worde. De bevoegdheid van denzelfden rechter is een vereischte voor de mogelijkheid van voeging, doch de voeging kan niet omgekeerd de bevoegdheid van den rechter bepalen. (…) Voor onze stelling, dat twee personen medeverdachten kunnen zijn in den zin, waarin het Wetboek dit woord bezigt, zonder dat hunne vervolgingen gevoegd zijn, kunnen wij nog een argument putten uit art. 510, dat evenals art. 485 een rechter, die ten aanzien van een verdachte bevoegd is, ook bevoegd maakt ten aanzien van diens ‘medeverdachten’. Immers in het geval van art. 510 ontstaan de bevoegdheid ten aanzien der medeverdachten in een stadium, waarin van voeging nog geen sprake kan zijn.”24.

Om een ‘medeverdachte’ in de zin van art. 485 Sv te kunnen zijn, is volgens Blok en Besier niet nodig dat beider zaken op hetzelfde moment aan de rechter worden voorgelegd. Die zienswijze deel ik. Stel, bijvoorbeeld, dat een minister op grond van een last bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer in eerste en enige aanleg voor de Hoge Raad wordt vervolgd en uit het strafrechtelijk onderzoek door tien raadsheren25.blijkt dat er een medepleger of uitlokker is geweest, dan moet ook die medepleger of uitlokker nadien voor de Hoge Raad kunnen worden vervolgd. In deze veronderstelde situatie blijft de vervolging van de medeverdachte in eerste aanleg voor de Hoge Raad afhankelijk van het bestaan van een last bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer tot vervolging van de hoofdverdachte.

Zolang een Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met last tot vervolging van de (voormalig) minister ontbreekt, gelden voor de vervolging van personen die zelf geen minister, staatssecretaris of lid van de Staten-Generaal zijn (geweest), de gewone competentieregels: zij hebben geen aanspraak op een forum privilegiatum en kunnen door het Openbaar Ministerie in eerste aanleg worden vervolgd voor de rechtbank26.. Indien wordt geklaagd over niet-vervolging, kan het hof in geen geval bevelen dat de personen tegen wie het beklag mede is gericht (hier: de drie betrokken leden van het hof en de gerechtsambtenaar) als medeverdachte in de zin van art. 485 Sv in eerste aanleg zullen worden vervolgd voor de Hoge Raad. Een zodanig bevel kan slechts door de Hoge Raad worden gegeven (art. 13a Sv). Zodra bij Koninklijk Besluit of bij besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een last tot vervolging van de voormalig minister is gegeven, is de procureur-generaal bevoegd deze oud-bewindspersoon in eerste aanleg voor de Hoge Raad te vervolgen en daarmee ook de medeverdachten.

Het verdient aanbeveling dat in voorkomend geval overleg tussen de betrokken autoriteiten plaatsvindt vóórdat de vervolgingsbeslissing wordt genomen. Indien de officier van justitie zou besluiten tot vervolging van een persoon, in eerste aanleg voor de rechtbank, ter zake van uitlokking van of medeplichtigheid aan een door een bewindspersoon gepleegd ambtsmisdrijf (of indien het hof op grond van art. 12 Sv aan de officier van justitie een bevel zou hebben gegeven tot vervolging van een persoon ter zake van medeplichtigheid aan een door een bewindspersoon gepleegd ambtsmisdrijf), zou de rechtbank zich in een bewezenverklaring indirect moeten uitspreken over een door de bewindspersoon gepleegd ambtsmisdrijf. Omgekeerd, indien het hof een op grond van art. 12 Sv ingediend beklag over niet-vervolging ter zake van medeplichtigheid aan een door een bewindspersoon gepleegd ambtsmisdrijf ongegrond zou verklaren, zou die beslissing in het grondwettelijk systeem m.i. niet in de weg staan aan een last tot vervolging van de betrokken bewindspersoon bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer en een daarop volgend besluit van de procureur-generaal bij de Hoge Raad tot vervolging van een medeverdachte. Hoe dan ook, het hof heeft in het onderhavige klaagschrift blijkbaar geen ander strafrechtelijk verwijt van klager aan deze vier personen gelezen dan het verzoek hen als medeverdachte in eerste aanleg voor de Hoge Raad te vervolgen indien de voormalig minister ter zake van genoemd ambtsmisdrijf zou worden vervolgd. Daarvan uitgaande, moet het beklag niet-ontvankelijk worden verklaard omdat niet gebleken is van een last tot vervolging van de oud-minister, verstrekt bij Koninklijk Besluit of besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en een zodanige last ook niet binnen afzienbare termijn te verwachten is.

Indien de Hoge Raad met mij van oordeel is dat het beklag kennelijk niet-ontvankelijk is, kan een oproeping van klager achterwege blijven27..

Ten overvloede nog dit: indien een rechterlijk ambtenaar voor zijn gerechtshof of voor een gerecht binnen het ressort van zijn gerechtshof zou moeten worden vervolgd en berecht wordt − op verzoekschrift van het openbaar ministerie dat naar de gewone regelen met de vervolging is belast − door de Hoge Raad een ander gerecht van gelijke rang aangewezen, voor hetwelk de vervolging en berechting van de zaak zal plaatshebben (art. 510 Sv)28.. Wordt een verzoek als bedoeld in art. 510 Sv niet ingediend door het openbaar ministerie, dan kan de rechtstreeks belanghebbende daarover beklag doen bij het gerechtshof binnen het rechtsgebied waarvan de indiening zou behoren te geschieden (art. 13 lid 1 Sv)29..

De conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van het beklag.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

a. - g.