Rb. Midden-Nederland, 14-04-2023, nr. UTR 23/797, UTR 23/280, UTR 23/288 en UTR 22/5318

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 23/797, UTR 23/280, UTR 23/288 en UTR 22/5318

(gemachtigde: mr. W.H. Boomsma),

(gemachtigde: mr. W. Kort),

(gemachtigde: mr. D.D. Pietersz),

(gemachtigde: mr. F. Boukich)

en

(gemachtigden: mr. drs. [gemachtigde 1] , mr. [gemachtigde 2] en mr. [gemachtigde 3] ).

Deze uitspraak gaat over de vraag of de bestuursrechter ervoor kan zorgen dat slachtoffers van de kinderopvangtoeslagaffaire sneller duidelijkheid krijgen over compensatie en herstel van hun schade. De conclusie in deze uitspraak is dat er hard gewerkt wordt om de betrokken ouders zo snel mogelijk duidelijkheid te geven, maar dat de wetgever met te korte beslistermijnen iets belooft wat niet kan worden waargemaakt en dat de bestuursrechter geen mogelijkheden heeft om de hersteloperatie als geheel te versnellen. De rechtbank vindt het niet goed om individuele procedures van gedupeerde ouders te blijven versnellen, omdat de UHT daardoor steeds minder tijd aan inhoudelijke beoordelingen kan besteden, omdat het andere ouders benadeelt en omdat het ertoe leidt dat deze procedures na verloop van tijd geen effect meer zullen hebben. De rechtbank gaat de UHT daarom vanaf nu veel meer tijd geven in alle procedures over niet tijdig beslissen: namelijk tot 1 juli 2024. Hierdoor is voor álle gedupeerde ouders duidelijk op welk moment zij uiterlijk een besluit krijgen over hun compensatie, terwijl de UHT ervoor kan zorgen dat die besluiten goed en zorgvuldig tot stand komen.

1. Tussen 2004 en 2019 is de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders onterecht stopgezet en is eerder verleende kinderopvangtoeslag van hen teruggevorderd. De ouders zijn door de aanpak van de Belastingdienst/Toeslagen in die tijd langdurig in een onmogelijke positie, in grote financiële problemen en in grote onzekerheid gebracht. Zij hebben financiële schade en zijn aangetast in hun rechtsgevoel, omdat zij zijn bestempeld als fraudeur. Het kabinet heeft hiervoor excuses aangeboden en wil de problemen van gedupeerde ouders oplossen.

2. Het herstelproces wordt uitgevoerd door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT), namens het bestuursorgaan Belastingdienst/Toeslagen. De staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane is daarvoor politiek verantwoordelijk. Zij en haar rechtsvoorganger hebben de Tweede Kamer sinds 2020 met voortgangsrapportages periodiek geïnformeerd over de hersteloperatie toeslagen.

3. Naast andere vormen van hulp zijn er regelingen tot stand gekomen om gedupeerde ouders financieel te compenseren. Deze uitspraak gaat over de compensatieregelingen voor ouders bij wie sprake was van een behandeling op basis van institutionele vooringenomenheid of bij wie de hardheid van het wettelijke systeem tot onbillijkheden van overwegende aard leidde. Deze regelingen voor institutionele vooringenomenheid en hardheid bieden compensatie voor de onterecht misgelopen kinderopvangtoeslag, voor materiële en immateriële schade en voor bijkomende kosten. In aanvulling daarop kwam in december 2020 de Catshuisregeling. Op grond van deze regeling konden gedupeerde ouders snel een forfaitair bedrag van € 30.000,- ontvangen, vooruitlopend op een verdere beoordeling. Er zijn daarnaast nog andere regelingen waarop de rechtbank in deze uitspraak niet ingaat. Sinds eind vorig jaar zijn alle regelingen opgenomen in de nieuwe Wet hersteloperatie toeslagen.

4. De procedure bij deze regelingen is dat een gedupeerde ouder zich eerst meldt bij de UHT. Na de aanmelding doet de UHT de eerste toets. In de eerste toets wordt beoordeeld of iemand recht heeft op de € 30.000,- van de Catshuisregeling. Daarbij wordt bekeken of iemand aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag voldoet en of diegene ooit onterecht kinderopvangtoeslag moest terugbetalen. Na deze eerste toets kan in de integrale beoordeling worden bekeken of iemand recht heeft op een vergoeding op basis van de compensatieregeling. Een toegekende vergoeding op basis van de Catshuisregeling hoeft daarbij in ieder geval niet te worden terugbetaald. Als ouders vinden dat hun schade met de uitkomst van de integrale beoordeling niet volledig is vergoed, dan kunnen zij een verzoek om aanvullende compensatie doen bij de commissie werkelijke schade.

5. Over de uitkomsten van deze beoordelingen door de UHT kunnen ouders een juridische procedure starten. Dat kan als zij het niet eens zijn met een afwijzing na een eerste toets of als zij het niet eens zijn met de uitkomst van de integrale beoordeling of van de beoordeling van hun werkelijke schade. Zo’n procedure volgt de regels van het bestuursrecht, waarbij eerst bezwaar wordt gemaakt dat tot een heroverweging en een beslissing op bezwaar van de Belastingdienst/Toeslagen moet leiden. Als dat niet tot het gewenste resultaat leidt, kan een ouder beroep instellen bij de bestuursrechter. Die kan dan toetsen of de beoordeling die de UHT heeft gemaakt inhoudelijk juist is.

6. In de praktijk blijkt dat alle ouders lang moeten wachten op beslissingen in UHT-zaken: dat gaat om beslissingen over een integrale beoordeling of werkelijke schade, maar ook om beslissingen in bezwaarprocedures. Zolang zij daarop wachten, kan een inhoudelijk verschil van mening over de schade nog niet aan de bestuursrechter worden voorgelegd.

7. Ouders hebben in de tussentijd wel de mogelijkheid om aan de bestuursrechter te vragen om de beoordeling die de UHT moet doen, te versnellen. Zij kunnen daarvoor een beroep vanwege niet tijdig beslissen indienen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft hiervoor een regeling in afdeling 8.2.4a. De bestuursrechter kijkt dan niet naar de inhoudelijke zaak, maar beoordeelt of het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een beslissing. Als dat het geval is, dan zal de bestuursrechter nog een termijn geven voor die beslissing, waaraan een dwangsom wordt verbonden.

8. De regeling in de Awb bepaalt als uitgangspunt dat zaken over niet tijdig beslissen op een vereenvoudigde wijze door de rechtbank worden behandeld: de zaken worden schriftelijk afgedaan, zonder dat er een zitting wordt gehouden waar partijen hun standpunten kunnen toelichten. Hiervan kan worden afgeweken als de bestuursrechter vindt dat er toch een zitting nodig is. Beroepen over niet tijdig beslissen moeten sneller worden behandeld dan reguliere zaken bij de bestuursrechter: de wet schrijft voor dat binnen acht weken uitspraak wordt gedaan, of binnen dertien weken als er een zitting wordt gehouden.

9. De rechtbank Midden-Nederland heeft gemerkt dat er juist bij het herstel van de toeslagenaffaire steeds meer wordt geprocedeerd over het niet nemen van besluiten. Vanaf 2022 liep het aantal zaken sterk op. In dat jaar werden bij deze rechtbank 4451.beroepen vanwege niet tijdig beslissen in UHT-zaken ingesteld. In 2023 zijn er, gerekend tot 24 maart 2023, al 193 beroepen ingesteld. Het lukt de rechtbank niet om in deze zaken tijdig, binnen acht weken, uitspraak te doen. Dit betekent dat mensen niet alleen lang wachten op een beslissing van de UHT, maar ook op een uitspraak van de rechtbank.

10. De hiervoor genoemde aantallen zaken en de toename van deze procedures over niet tijdig beslissen bij de Belastingdienst/Toeslagen zijn afwijkend van wat de rechtbank bij andere bestuursorganen ziet. Hoewel het de taak van de rechtbank is om elke individuele zaak op zichzelf te beoordelen, heeft de rechtbank hierin aanleiding gezien om de procedures in een bredere context te willen bespreken. Dat vond zij ook nodig vanwege de beladen achtergrond van de inhoudelijke kant van de zaken, waarin het gaat om herstel van groot onrecht. Uit de reflectie door de rechtbanken op de kinderopvangtoeslagaffaire blijkt namelijk dat het standaardmatig afdoen van zaken een valkuil kan zijn.2.

11. Gelet hierop heeft de rechtbank de zaken die in deze uitspraak worden afgedaan geselecteerd voor een behandeling op een zitting van een meervoudige kamer. Deze zitting was op 24 maart 2023. Eiseres 1 was aanwezig via een beeldverbinding en werd bijgestaan door de kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. K.J. de Vaan, die in de zittingszaal aanwezig was. Eiseres 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Eiseres 3 was aanwezig en werd bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 4 en haar gemachtigde hebben de avond voor de zitting laten weten niet aanwezig te zullen zijn. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

12. Het volledige procesverloop in de vier zaken staat bij de beoordeling van de afzonderlijke zaken in het laatste deel van deze uitspraak.

13. In de loop van de tijd is de hersteloperatie op verschillende manieren geregeld in juridische en beleidsmatige regelingen. Eind vorig jaar is de Wet hersteloperatie toeslagen in werking getreden, die alle eerdere regelingen vervangt. De grondslag voor compensatie vanwege institutionele vooringenomenheid en hardheid is nu opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, van deze wet. De grondslag voor compensatie van werkelijke schade is in het derde lid van deze bepaling opgenomen. De eerder voor deze regelingen al gehanteerde beslistermijn van zes maanden met een verlengingsmogelijk van zes maanden staat nu in artikel 6.2, eerste lid, van deze wet. Omdat op dit punt niet is voorzien in overgangsrecht, is deze bepaling nu de grondslag voor de wettelijke beslistermijn van aanvragen waarop nog geen beslissing is genomen.

14. De Wet hersteloperatie toeslagen en de regelingen die daaraan vooraf gingen, kennen geen bijzondere beslistermijn voor besluiten op bezwaren. Daarvoor geldt de algemene wettelijke regeling. Omdat de UHT een onafhankelijke bezwaaradviescommissie heeft, geldt op grond van artikel 7.10, eerste lid, van de Awb een beslistermijn van twaalf weken, gerekend vanaf het einde van de bezwaartermijn. Op grond van het derde lid kan deze termijn met zes weken verlengd worden.

15. De beslistermijn voor beslissingen op aanvragen om compensatie en werkelijke schade wordt nooit gehaald, ondanks dat in alle gevallen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om de termijn van zes maanden met zes maanden te verlengen. Ook de beslistermijn voor beslissingen op bezwaar van twaalf weken wordt nooit gehaald, ondanks dat gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om deze termijn met zes weken te verlengen. Op de website van de Belastingdienst/Toeslagen staat nu de volgende planning voor de hersteloperatie:

Op de zitting is door de Belastingdienst/Toeslagen bevestigd dat in 100% van de gevallen sprake is van een overschrijding van de beslistermijn en dat deze situatie ook de komende tijd nog zo zal blijven. Hiermee is het beeld bevestigd dat de rechtbank al had op basis van de vele beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen en de berichten in de media: er is sprake van een grootschalige en structurele situatie van niet tijdig beslissen in UHT-zaken. Het gaat dus niet om een kortdurende achterstand of om incidentele gevallen.

16. De instrumenten die de bestuursrechter heeft in procedures over niet tijdig beslissen zijn beperkt. Artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat de rechtbank bij een gegrond beroep bepaalt dat de Belastingdienst/Toeslagen binnen twee weken alsnog een besluit neemt. Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt hieraan een dwangsom verbonden. Het derde lid bepaalt dat de bestuursrechter in bijzondere gevallen ook een andere beslistermijn kan bepalen dan twee weken of een andere voorziening kan treffen dan het opleggen van een nieuwe beslistermijn met een dwangsom.

17. De rechtbank stelt voorop dat zij de situatie van het niet tijdig beslissen in UHT-zaken een bijzonder geval vindt in de zin van artikel 8:55d, derde, lid van de Awb. Dat volgt alleen al uit de grootschaligheid van de hersteloperatie en de daaruit volgende beroepen vanwege niet tijdig beslissen. De knoppen waaraan de rechtbank dan kan draaien, zijn dus met name de lengte van de beslistermijn en het al dan niet daaraan verbinden van een dwangsom en de hoogte daarvan.

18. In de beroepen vanwege niet tijdig beslissen in UHT-zaken die de rechtbank tot nu toe heeft behandeld, vraagt de Belastingdienst/Toeslagen in een verweerschrift steeds al om een langere termijn dan twee weken om alsnog een besluit te kunnen nemen. Op dit moment wordt in beroepen die gaan over aanvragen om een integrale beoordeling om een termijn van dertien weken gevraagd. De rechtbank hanteert in haar uitspraken tot nu toe het uitgangspunt dat het verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen om een langere termijn wordt gehonoreerd tot een termijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift, mits die termijn na de datum van de uitspraak nog minimaal twee weken bedraagt. In beroepen die tot doel hebben een besluit op een bezwaar te krijgen, wordt in het verweerschrift doorgaans gevraagd om een nadere beslistermijn van tien weken vanaf de datum van het verweerschrift en gaat de rechtbank daarin doorgaans ook mee. In de uitspraken van de rechtbank wordt aan de nadere beslistermijn verder de dwangsom verbonden die de rechtbank in beginsel altijd hanteert voor beroepen vanwege niet tijdig beslissen. Die dwangsom bedraagt € 100,- per dag dat de nieuwe beslistermijn niet wordt gehaald, tot een maximum van € 15.000,-. Voor voorbeelden van deze algemene wijze van afdoen verwijst de rechtbank naar haar uitspraken van 3 april 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:1498 (integrale beoordeling) en van 28 maart 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:1324 (bezwaar).

19. De schaal waarop er nu beroepen vanwege niet tijdig beslissen in UHT-zaken worden ingesteld en de grootschalige en structurele wijze waarop de wettelijke beslistermijnen worden overschreden, maken dat de rechtbank zal beoordelen of deze huidige lijn voortgezet moet worden of dat een andere afdoeningswijze mogelijk, passend en nodig is. Daarbij betrekt de rechtbank zoals gezegd de bredere context van de hersteloperatie en de problemen waar de gedupeerde ouders en de Belastingdienst/Toeslagen tegenaan lopen. De rechtbank zal onderzoeken wat de mogelijke oorzaken zijn van de structurele overschrijding van de wettelijke beslistermijnen. Dat kan namelijk van belang zijn voor de beantwoording van de vraag wat de rechtbank in dit soort zaken wel en niet kan doen om de hersteloperatie te versnellen.

20. Toen de wetgever in 2009 de mogelijkheid in de Awb introduceerde om bij niet tijdig beslissen naar de bestuursrechter te stappen, werd bij de parlementaire behandeling het volgende gezegd over mogelijke oorzaken van structureel niet tijdig beslissen:

“In de wetsgeschiedenis is erop gewezen dat bij de vaststelling van de wettelijke beslistermijnen rekening is gehouden met de werklast en complexiteit die bepaalde beschikkingen met zich meebrengen. Als een bestuursorgaan daar structureel niet aan tegemoet kan komen, duidt dat zoals hierboven is uiteengezet op manco’s in de organisatie of mogelijk op onrealistische wettelijke termijnen. Van dat laatste zal naar verwachting slechts bij uitzondering sprake zijn.”3.

De rechtbank onderschrijft dit. Als een bestuursorgaan structureel wettelijke beslistermijnen overschrijdt, zou dat dus kunnen komen door problemen in de organisatie en de capaciteit bij dat bestuursorgaan. Een andere mogelijke oorzaak kan zijn dat de beslistermijn onrealistisch is. Deze mogelijke oorzaken bespreekt de rechtbank hierna.

21. De gemachtigden van de eiseressen die op de zitting aanwezig waren hebben eensluidend het standpunt ingenomen dat bij de UHT sprake is van een organisatorische chaos. Zij behartigen allen de belangen van meerdere gedupeerden van de toeslagenaffaire en hebben op de zitting voorbeelden gegeven van situaties waar zij tegenaan lopen. Vooral het krijgen van contact met de UHT over de voortgang van procedures en het verkrijgen van de dossiers van hun cliënten is een probleem.

22. De rechtbank wil niets afdoen aan de ervaringen die mensen met de organisatie van de UHT hebben. Maar zij kan er niet aan voorbijgaan dat die ervaringen op dit moment vooral anekdotisch van aard zijn. Er zijn nu geen objectiveerbare aanknopingspunten om te zeggen dat het structureel niet tijdig kunnen beslissen door de Belastingdienst/Toeslagen vooral komt door manco’s in de organisatie van dit bestuursorgaan of in de organisatie van de UHT als uitvoeringsinstantie. Er kan natuurlijk altijd gediscussieerd worden over de vraag hoe een tijdelijke (crisis)organisatie zoals die voor de hersteloperatie het beste kan worden ingericht. Maar het beeld dat de rechtbank heeft is dat er op bestuurlijk en ambtelijk niveau hard gewerkt wordt om de hersteloperatie toeslagen voortvarend te laten verlopen.

23. Wel is duidelijk dat er regelmatig dingen niet goed gaan bij de UHT. De indruk van de rechtbank is dat dit in ieder geval (ook) te maken heeft met de capaciteitsproblemen waarmee de UHT kampt bij de afhandeling van aanvragen en bezwaren. Deze capaciteitsproblemen komen direct voort uit de grote aantallen besluiten die zij moet nemen in gevoelige dossiers. De volgende passage uit de kamerbrief van de staatssecretaris bij de zevende voortgangsrapportage (juni 2021) vindt de rechtbank daarvoor illustratief:

“Aan de opschaling van UHT zitten ten slotte grenzen. UHT heeft momenteel circa 800 medewerkers. Ik wil dit aantal blijven opschalen. Maar opschaling vraagt ook veel van een organisatie, op gebied van werving, opleiding en begeleiding. Ik kijk daarom continu welke maximale opschaling beheerst mogelijk is. En een deel hiervan zal ook nodig zijn om verloop – dat onvermijdelijk is bij een baan met een dergelijke emotionele intensiteit – op te vangen.”4.

De rechtbank heeft niet de indruk dat hier sprake is van een situatie waarin een bestuursorgaan actief een capaciteitsprobleem laat ontstaan, waardoor vervolgens beslistermijnen worden overschreden. Hier zit het probleem in de enorme omvang van de hersteloperatie, wat leidt tot een beperking in de mogelijkheden van de afhandeling ervan. Op de zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat vooral de Catshuisregeling ertoe heeft geleid dat veel meer mensen alsnog een aanvraag om compensatie zijn gaan doen en dat de meesten van hen vervolgens ook een integrale beoordeling wensen.

24. De rechtbank vindt het volstrekt begrijpelijk dat gedupeerde ouders gebruik maken van de herstelregelingen die de rijksoverheid heeft gemaakt, waaronder ook de Catshuisregeling. De rechtbank begrijpt ook goed dat het frustrerend is om lang in onzekerheid te zitten over de afhandeling van compensatie, zeker in het licht van de daaraan voorafgaande toeslagenaffaire. Maar de Belastingdienst/Toeslagen heeft als bestuursorgaan zelf geen invloed op het bestaan van de herstelregelingen en ook niet op de mate waarin van die regelingen gebruik wordt gemaakt.

25. De tussenconclusie is dat er helaas van alles mis gaat, maar dat op dit moment niet kan worden gezegd dat de organisatie en de capaciteit bij de UHT en bij de Belastingdienst/Toeslagen de hoofdoorzaak is van de grootschalige en structurele termijnoverschrijdingen.

26. De vraag die vervolgens opkomt is wat de rol is geweest van kabinet en wetgever. Zij hebben de herstelregelingen immers vormgegeven met de Wet hersteloperatie toeslagen. Daarbij is de keuze gemaakt voor de beslistermijn van zes maanden met de verlengingsmogelijkheid van zes maanden voor aanvragen om compensatie, en voor de bestaande beslistermijn uit de Awb voor bezwaren. De vervolgvraag is of die beslistermijnen wel reëel zijn. Voor de beantwoording van deze vraag kijkt de rechtbank naar de voortgangsrapportages over de hersteloperatie en naar de parlementaire geschiedenis van de Wet hersteloperatie toeslagenaffaire.

27. De rechtbank benadrukt dat zij hier feitenonderzoek doet naar de haalbaarheid van de beslistermijn, op de grondslag van artikel 8:69 van de Awb. De rechtbank beoordeelt dus niet de rechtmatigheid van de Wet hersteloperatie toeslagen op het punt van de beslistermijnen, omdat de rechtbank dat niet mag. In artikel 120 van de Grondwet is bepaald dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen en in de rechtspraak is recent nogmaals bevestigd dat dit toetsingsverbod ook inhoudt dat de rechter een wet in formele zin niet mag toetsen aan algemene rechtsbeginselen.5.Toetsing van de bepalingen over beslistermijnen uit de Wet hersteloperatie toeslagen aan algemene rechtsbeginselen is daarom in strijd met het grondwettelijk toetsingsverbod.

De Tweede Kamer is steeds gewaarschuwd voor de druk bij de UHT

28. Het wetsvoorstel is op 4 oktober 2022 door de Tweede Kamer aangenomen en op 1 november 2022 door de Eerste Kamer. Op dat moment waren er al elf voortgangsrapportages verschenen. In de bijlage bij deze uitspraak citeert de rechtbank een aantal passages uit de voortgangsrapportages, om te schetsen wat er bij de wetgever bekend was over de mogelijkheid om tijdig te kunnen beslissen binnen de beslistermijn uit het wetsvoorstel.

29. Het beeld dat onmiskenbaar uit het verloop van de hersteloperatie naar voren komt, is dat de planning van de UHT en de mogelijkheid om tijdig op aanvragen te beslissen steeds verder onder druk kwamen te staan in de aanloop naar het aannemen van het wetsvoorstel. In de vijfde voortgangsrapportage (februari 2021) werd al gezegd dat het aantal geholpen ouders was gedaald ten opzichte van de planning. Vooral vanaf de zomer van 2021, met de kamerbrief bij de zevende voortgangsrapportage, was duidelijk dat de in de wet op te nemen beslistermijn in veel gevallen niet kon worden gehaald. De staatssecretaris schreef toen dat de UHT ondanks maximale opschaling niet in staat zou zijn om alle aanvragen van ouders binnen een periode van een jaar integraal te beoordelen. Dat beeld werd bevestigd in de volgende, achtste, voortgangsrapportage (september 2021). Hierin staat dat het niet lukt om iedere ouder binnen de geldende termijnen volledig te helpen. Dit werd later niet beter. In de elfde voortgangsrapportage (juli 2022) staat dat het voor 32.000 aanvragen voor een integrale beoordeling niet is gelukt om binnen de wettelijke termijn te beslissen en dat de UHT verwacht dat in 2022 voor nog eens circa 7.000 aanvragen de beslistermijn zal verstrijken.

30. Ondertussen werd ook duidelijk dat de behandeling van bezwaren binnen de wettelijke termijn een probleem was geworden. In de tiende voortgangsrapportage (april 2022) schrijft de staatssecretaris dat het niet haalbaar blijkt om voor de zomer van 2022 binnen de wettelijke termijn op alle bezwaren te beslissen. In de elfde voortgangsrapportage (juli 2022) staat dat de achterstanden in het bezwaarproces verder oplopen.

31. Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel hebben de leden van de Tweede Kamerfracties van GroenLinks, CDA, SGP en SP vragen gesteld over de beslistermijn en de volgorde van behandeling van aanvragen. Het kabinet heeft deze vragen in augustus 2022 als volgt beantwoord:

“De wettelijke beslistermijn bedraagt op grond van het wetsvoorstel zes maanden na ontvangst van de aanvraag en kan eenmaal met maximaal zes maanden worden verlengd. De huidige praktijk is dat UHT de eerste toets tijdig kan uitvoeren. Op basis daarvan wordt aan gedupeerde ouders het forfaitaire bedrag van € 30.000 betaald. Helaas kan UHT de integrale beoordeling, en daarmee de definitieve beschikking op welk bedrag de ouder recht heeft onder de compensatieregeling of O/GS-tegemoetkoming, niet afronden binnen de beslistermijn.”6.

De wetgever stemde toch in met de beslistermijnen

32. De huidige stand van zaken is niet beter dan toen de wet eind vorig jaar werd aangenomen. Er was dus geen sprake van een tijdelijke situatie waarin niet binnen de te bepalen termijn kon worden beslist. Op de website van de Belastingdienst/Toeslagen staat nu over de integrale beoordeling:

“Hebt u zich in 2021, 2022 of dit jaar aangemeld voor herstel? Dan is de wachttijd meer dan een jaar. En dit kan oplopen tot 3 jaar. In het overzicht hieronder staat wanneer u ongeveer aan de beurt bent. Een exacte planning kunnen we nu niet geven.”

En in de laatste voortgangsrapportage (februari 2023) staat over de afhandeling van bezwaren dat het bij een gelijkblijvend bezwaarpercentage niet mogelijk is om op bezwaren een besluit te nemen binnen de wettelijke beslistermijn.

33. Ondanks het hiervoor beschreven beeld uit de voortgangsrapportages en ondanks de bespreking tijdens de parlementaire behandeling, heeft de wetgever het wetsvoorstel in het najaar van 2022 aangenomen. De daarin opgenomen wettelijke beslistermijnen voor aanvragen om compensatie zijn ongewijzigd gebleven en er is niet voorzien in een van de Awb afwijkende termijn voor bezwaren. De rechtbank kan geen andere conclusie trekken dan dat de wetgever heel bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen heeft aanvaard.

Toetsingsverbod Grondwet verbiedt oordeel over rechtszekerheid

34. De Belastingdienst/Toeslagen heeft op de zitting aangevoerd dat het in strijd zou zijn geweest met het rechtszekerheidsbeginsel als de wetgever in de Wet hersteloperatie toeslagen een langere beslistermijn had opgenomen. Op dat standpunt kan en mag de rechtbank niet ingaan, omdat het zou vergen dat de rechtbank de Wet hersteloperatie toeslagen aan het rechtszekerheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur toetst. Dat is in strijd met het grondwettelijk toetsingsverbod (zie overweging 27).

35. Uit het in overweging 20 opgenomen citaat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever dacht dat een structurele termijnoverschrijding vanwege onrealistische wettelijke termijnen zich alleen zou voordoen in uitzonderingsgevallen. Daaruit leidt de rechtbank af dat de wetgever met de procedure vanwege niet tijdig beslissen toen toch vooral voor ogen had dat zich soms individuele en daarmee incidentele gevallen zouden voordoen waarin de besluitvorming werd vertraagd en waarin die beroepsprocedure en de dreiging daarvan een oplossing kunnen bieden. Toen is niet voorzien dat de wetgever dertien jaar later zelf een grootschalige en structurele situatie zou laten ontstaan waarin een bestuursorgaan blijvend niet op tijd kan beslissen vanwege onrealistische beslistermijnen. De rechtbank wijst erop dat het niet de bestuursrechter is, maar juist de wetgever zelf die iets kan doen aan die onhaalbare wettelijke beslistermijnen.

36. De procedure bij de bestuursrechter bij niet tijdig beslissen is niet bedoeld als bestraffende sanctie voor bestuursorganen, en ook niet als schadevergoeding voor iemand die op een beslissing wacht. De procedure is bedoeld als prikkel om alsnog een besluit af te dwingen. Het enige instrument dat de bestuursrechter daarbij heeft, is het bepalen van een nadere beslistermijn met een dwangsom in een individueel geval. Dat kan een oplossing bieden voor dat ene geval en ook voor heel veel gevallen als er zoveel mensen beroep instellen. De beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen geeft de bestuursrechter echter geen mogelijkheid om de hersteloperatie als geheel te versnellen. De rechtsbescherming die de bestuursrechter kan bieden bij trage besluitvorming is dus beperkt.

First in, first out steeds verder onder druk

37. De UHT werkt volgens het principe van ‘first in, first out’: aanvragen en bezwaren worden op volgorde van binnenkomst behandeld. Maar dat principe wordt losgelaten als er een beroep vanwege niet tijdig beslissen wordt ingesteld. Aan die zaak geeft de UHT dan voorrang. De rechtbank heeft de indruk dat het instrument van beroep vanwege niet tijdig beslissen in individuele gevallen nu over het algemeen inderdaad een prikkel geeft: het lukt de UHT meestal om de nadere door de rechtbank gestelde beslistermijn te halen. Dat er vrijwel geen opvolgende beroepen vanwege niet tijdig beslissen in eenzelfde procedure worden ingesteld, bevestigt dit beeld.

38. Uit de voortgangsrapportages blijkt echter dat de uitzonderingspositie die de UHT op deze manier geeft aan mensen die een procedure vanwege niet tijdig beslissen starten, de afhandeling van de hele hersteloperatie bemoeilijkt. In de tiende voortgangsrapportage (april 2022) wordt voor het eerst melding gemaakt van 147 beroepsprocedures (landelijk, bij alle rechtbanken). De UHT voorzag op dat moment dat zij tegen de grenzen van de capaciteit zou aanlopen als het aantal beroepen verder zou toenemen, met als risico dat de behandelvolgorde wordt gedicteerd door het opvolgen van door de rechter gestelde termijnen. De elfde voortgangsrapportage (juli 2022) beschrijft dat de UHT in augustus van dat jaar een omslagmoment zag aankomen. Hierna zou de capaciteit voor de beoordelingen geheel aangewend moeten worden om uitvoering te geven aan rechtelijke uitspraken, terwijl snel na dat omslagmoment ook door de rechter opgelegde termijnen niet altijd meer gehaald zouden kunnen worden. Het afhandelen van deze beroepszaken vergde toen steeds meer capaciteit die niet voor reguliere taken kon worden aangewend. Het gevolg was dat de volgorde van behandeling werd bepaald door gerechtelijke uitspraken en niet meer door de datum van aanvraag. In de twaalfde voortgangsrapportage (oktober 2022) was het aantal beroepen opgelopen tot 1.899 (landelijk, bij alle rechtbanken). Het toenmalige aantal beroepen vanwege niet tijdig beslissen liet beperkt ruimte om ook nog zaken op volgorde van aanmelding te behandelen. De laatste voortgangsrapportage (februari 2023) vermeldt dat het aantal beroepen wegens niet tijdig beslissen inmiddels is opgelopen naar 3.045 (landelijk, bij alle rechtbanken) en dat voor ruim twee miljoen euro aan rechterlijke dwangsommen is verbeurd. In de voortgangsrapportage staat dat het aantal beroepen invloed heeft op het beginsel van ‘first in, first out’ en dat de mogelijkheid om zaken op volgorde van binnenkomst op te pakken, afhangt van de instroom van beroepen en de beschikbare capaciteit.

39. Ook in de hiervoor al genoemde beantwoording van vragen bij de parlementaire behandeling van de Wet hersteloperatie toeslagen (augustus 2022) is op deze problematiek gewezen:

“Ouders van wie de beslistermijn is verstreken, hebben op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het recht om aan de rechter te vragen een beslistermijn op te leggen als UHT niet binnen twee weken op een voorafgaande ingebrekestelling heeft beslist. Ouders doen dat in toenemende mate. Dit leidt ertoe dat de behandelvolgorde op basis van de datum van aanmelding steeds meer onder druk komt te staan. Rechterlijke uitspraken dwingen tot een andere prioritering omdat UHT aan deze uitspraken gevolg wil en moet geven. Tegelijkertijd betekent het dat andere ouders langer moeten wachten.”7.

40. Op de zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat de situatie nu beter is dan in de zomer van 2022 en dat er méér volgens ‘first in, first out’ kan worden gewerkt. Of dat zo blijft, is afhankelijk van hoeveel nieuwe beroepen er komen. De rechtbank benadrukt dat de effectiviteit van een beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen ook in een individueel geval steeds kleiner wordt naarmate meer van dat middel gebruik wordt gemaakt. In de tiende voortgangsrapportage (april 2022) werd al benoemd dat prioriteit geven aan zaken waarin zo’n procedure werd gestart, ertoe kon leiden dat er zoveel beroepen zouden worden ingediend dat de capaciteit om deze dossiers te versnellen niet meer toereikend is. Met andere woorden: als er te veel beroepen vanwege niet tijdig beslissen worden ingesteld, dan kan de UHT geen uitvoering meer geven aan haar wens om die zaken met voorrang te behandelen.

Minder capaciteit voor inhoudelijke dossiers

41. De UHT geeft bij de afhandeling van de hersteloperatie dus voorrang aan ouders die naar de bestuursrechter stappen, maar moet daarvóór ook al tijd besteden aan de beroepsprocedure zelf. De rechtbank vraagt in zo’n procedure immers om de stukken die op die zaak betrekking hebben en om een verweerschrift van de Belastingdienst/Toeslagen, met een standpunt over welke beslistermijn volgens haar wenselijk is. De praktijk leert dat alleen al het maken van een dossier tijdrovend kan zijn en dat de rechtbank vaak herhaaldelijk en tevergeefs om dat dossier moet vragen. In de elfde voortgangsrapportage (juli 2022) staat dat beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen geen impact hebben op de totale duur van de hersteloperatie. Dat vindt de rechtbank niet aannemelijk. Ieder uur die een medewerker van de UHT aan zo’n procedure moet besteden, kan immers niet besteed worden aan een inhoudelijke behandeling van het dossier van een gedupeerde ouder. De rechtbank kan niet anders dan vaststellen dat het instellen van een beroep vanwege niet tijdig beslissen in een individueel geval, een negatief effect heeft op de afhandeling van de hersteloperatie als geheel.

Uitholling effectiviteit beroepsprocedure

42. Daar komt nog bij dat de rechtbank door de toename van het aantal UHT-zaken, zoals gezegd, bij lange na niet in staat is om daarop tijdig beslissingen te nemen, dus binnen de wettelijke termijn van acht weken. Door het grote aantal zaken lukt het simpelweg niet om die tijdig af te handelen, ook niet met een vereenvoudigde behandeling zonder zitting. De rechtbank handelt daardoor zelf inmiddels ook op grootschalige wijze in strijd met de wet. Dat was door de wetgever niet voorzien bij de totstandkoming van de beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen. De wetgever ging er toen nog van uit dat “eventuele extra inspanningen door de desbetreffende bestuursorganen om voortaan wel op tijd te beslissen, wellicht gecompenseerd kunnen worden door geringere inspanningen van de rechterlijke macht”. Ook zou door de ingebrekestelling een “onnodige belasting van de rechter” worden voorkomen.8.Ook deze verwachting is voor de UHT-procedures niet uitgekomen. Integendeel: de vele beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen door de UHT dragen bij aan de overbelasting van de rechtspraak. Hoewel een individuele gedupeerde ouder zijn of haar zaak nog steeds kan versnellen met een beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen, wordt de effectiviteit van dat middel kleiner door de te lange doorlooptijden bij de rechtbank.

43. Steeds meer mensen richten zich tot de bestuursrechter met een verzoek om versnelling. Dat is ook heel begrijpelijk, als hun dossier daardoor bij de Belastingdienst/Toeslagen bovenop de stapel komt te liggen. Maar hoe meer mensen van deze mogelijkheid gebruik gaan maken, hoe kleiner het versnellingseffect zal worden. Op de zitting heeft de rechtbank al gezegd dat niet iedereen bovenop de stapel kan liggen. Als íedereen een procedure start vanwege niet tijdig beslissen, merkt de UHT álle zaken als urgent aan. En als alle zaken urgent zijn, dan is geen enkele zaak urgent.

44. De rechtbank weegt bovendien mee dat er ook mensen zijn die ervoor kiezen om de beslissing in hun zaak af te wachten, ondanks de overschrijding van de beslistermijn. Het gevolg van de urgentie die de UHT geeft aan zaken waarin wél beroep wordt ingesteld, is dat de ouders die dat niet doen nog langer moeten wachten. Het gaat dan om gevallen waarin een gedupeerde ouder bij toepassing van ‘first in, first out’ misschien al aan de beurt zou zijn voor de afhandeling van zijn of haar zaak, maar waarbij een andere ouder na een uitspraak van de rechtbank bovenop de stapel komt te liggen en dus alsnog voor gaat.

44. De situatie waarin een grote groep mensen wacht op beslissingen van hetzelfde bestuursorgaan is in algemene zin ook aan de orde geweest bij de totstandkoming van de beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen. De leden van de toenmalige Tweede Kamerfractie van de PvdA vroegen zich toen (in 2007) af of burgers die niet over bureaucratische competenties beschikken niet in een structureel slechtere positie zouden komen te verkeren. Ook vroegen zij zich af of de extra aandacht en tijd die het bestuur moet geven aan degenen die van de wettelijke mogelijkheid van het vragen van een dwangsom gebruik maken, niet in mindering komen op de aandacht en tijd die besteed wordt aan andere, minder assertieve burgers. De indiener van het wetsvoorstel antwoordde daar toen als volgt op:

“Dat meer vaardige burgers in een betere positie verkeren omdat zij zich beter kunnen inleven in de bestuurlijke redeneerwijze en manier van werken van bestuursorganen is juist. Het onderhavige wetsvoorstel is echter niet de veroorzaker van dat fenomeen. Een bijkomend effect, waar de leden van de PvdA-fractie terecht op wijzen, zou inderdaad kunnen zijn dat bestuursorganen hun aandacht juist gaan schenken aan die assertieve in plaats van aan de minder assertieve burgers. Naar de mening van de indiener is dit in zijn algemeenheid niet een gevolg van dit wetsvoorstel. Bovendien is het aan het bestuursorgaan om te voorkomen dat de assertieve burger in een voordeliger positie komt te verkeren ten opzichte van de minder assertieve burger. Dit kan het bestuursorgaan vooral doen door tijdig te beslissen. Dat is immers de doelstelling van dit wetsvoorstel en niet de dwangsomprocedure op zich.”9.

46. De rechtbank constateert dat deze doelstelling van de wet in de UHT-zaken helaas niet wordt gehaald. De werkelijkheid is nu inderdaad dat ouders die een procedure starten door die handeling in een betere positie komen te verkeren dan ouders die dat niet doen. De rechtbank vindt dit onwenselijk. Ondanks dat zij moet beslissen in individuele zaken, neemt zij deze omstandigheden wel in ogenschouw bij die individuele beslissingen. De rechtbank rekent het namelijk tot haar taak om ook in bredere zin te beoordelen wat het gevolg is van de beslissingen die zij neemt.

47. Het onderzoek dat de rechtbank heeft gedaan naar de bredere context van de structurele termijnoverschrijdingen in UHT-zaken, leidt haar tot de conclusie dat de overheid er niet in slaagt om ouders die gedupeerd zijn door de toeslagenaffaire duidelijkheid te bieden over wanneer zij een beslissing zullen krijgen. Aan de ene kant heeft de wetgever immers beslistermijnen vastgelegd en communiceert de UHT aan ouders dat gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om de beslistermijn tot één jaar te verlengen. Aan de andere kant is er de communicatie op de website en elders, waar véél langere termijnen worden genoemd. De rechtbank voelt zich genoodzaakt om in dit gat te springen en duidelijkheid te bieden.

48. De rechtbank vindt het belangrijk dat de UHT haar capaciteit inzet voor goede en zorgvuldige besluiten, die op volgorde van aanvraag kunnen worden genomen. De rechtbank kiest daarom voor een eenduidige oplossing voor deze en alle nog volgende zaken. Daarbij hanteert de rechtbank het uitgangspunt dat de UHT de hersteloperatie moet kunnen afhandelen volgens het principe van ‘first in, first out’, zonder dat beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen deze planning doorkruisen. Daarmee laat de rechtbank de collectieve belangen van alle gedupeerde ouders die in afwachting zijn van een beslissing van de UHT zwaarder wegen dan de belangen van de selectie van gedupeerde ouders die zich tot de rechtbank wendt met een beroep vanwege niet tijdig beslissen. De bijzondere situatie van de hersteloperatie rechtvaardigt deze wijze van afdoening. Dit is niet alleen eerlijker voor de groep van gedupeerde ouders als geheel, maar voorkomt ook het nu al zichtbare effect dat de beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen de processen bij de UHT én de rechtspraak steeds meer gaat bepalen.

49. De rechtbank zal tegen deze achtergrond aansluiting zoeken bij de reële planning van de hersteloperatie, zoals de UHT die al naar ouders communiceert en die op de website staat (die de tabel bij overweging 15). Hieruit kan worden afgeleid dat voor de meeste gedupeerde ouders geldt dat zij uiterlijk op 1 januari 2025 een beslissing kunnen verwachten. Dit komt overeen met de informatie in de laatste voortgangsrapportage (februari 2023). Hierin staat dat met de inzet van diverse maatregelen 90% van de integrale beoordelingen in het eerste kwartaal van 2025 zal zijn afgerond en dat de laatste 10% volgt in het half jaar daarna. Over bezwaarprocedures staat er dat de UHT een ambitieus plan heeft, waarin eind 2026 de laatste bezwaren op de eerste toets en de integrale beoordeling worden afgerond. Op de zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat in de planning voor de integrale beoordelingen rekening is gehouden met de capaciteit die nodig is voor de behandeling van beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen en dat de planning versneld kan worden als die procedures zouden wegvallen. De rechtbank vindt bovendien dat er enige prikkel moet blijven bestaan voor een voortvarende afhandeling van zaken, wat aanleiding geeft om een beslistermijn te hanteren die eerder dan in 2025 of 2026 eindigt.

50. Dat leidt tot de volgende afdoening, die de rechtbank voortaan in beginsel in alle zaken zal hanteren. Daarbij maakt de rechtbank geen onderscheid tussen zaken waarin iemand in afwachting is van een beslissing op een aanvraag en zaken waarin iemand in afwachting is van een beslissing op een bezwaar.

De rechtbank zal in beroepsprocedures vanwege niet tijdig beslissen in UHT-zaken voortaan in beginsel bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen een nadere beslistermijn krijgt tot 1 juli 2024, waaraan een dwangsom zal worden verbonden.

De rechtbank zal hieraan, net als voorheen, in beginsel een dwangsom blijven verbinden van € 100,- per dag, tot een maximum van € 15.000,-, bij een eerste beroep vanwege niet tijdig beslissen.

51. De planning van de UHT is dat veel ouders al vóór 1 juli 2024 een beslissing zullen krijgen. Dat verandert niet door de nieuwe afdoeningswijze van de rechtbank. Omdat de UHT de behandelvolgorde van ‘first in, first out’ blijft hanteren, betekent dit dat in de meeste gevallen de nieuwe door de rechtbank te geven beslistermijn niet hoeft te worden volgemaakt.

52. Op grond van artikel 8:55b van de Awb is het aan de bestuursrechter om te bepalen of een zitting nodig is in zaken over niet tijdig beslissen. De lijn die de rechtbank nu uitzet voor UHT-zaken is voldoende duidelijk, zodat de rechtbank de andere lopende beroepen vanwege niet tijdig beslissen in beginsel weer vereenvoudigd, zonder zitting zal afdoen. De rechtbank zal aan de hand van de bij haar lopende procedures blijven monitoren hoe de situatie bij de UHT zich ontwikkelt. De rechtbank kan haar algemene afdoeningswijze en de datum van 1 juli 2024 bijstellen als daarvoor aanleiding is.

53. Hierna zal de rechtbank de beroepen van de vier voorliggende zaken beoordelen, waarbij de nieuwe afdoeningswijze wordt toegepast.

54. Eiseres 1 wacht op een beslissing over haar integrale beoordeling. Het verloop van de hersteloperatie is bij haar als volgt:

55. De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet tijdig beslist op de aanvraag van eiseres 1 en zij heeft een ingebrekestelling gestuurd. Het beroep vanwege niet tijdig beslissen is gegrond.

56. De rechtbank zal bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk op 1 juli 2024 een beslissing bekend moet maken. De rechtbank gaat ervan uit dat die termijn bij lange na niet nodig zal zijn en dat volgens de systematiek van ‘first in, first out’ veel eerder een beslissing kan worden genomen.

57. De rechtbank zal bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde beslistermijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.

58. Omdat het beroep gegrond is, moet de Belastingdienst/Toeslagen het door eiseres 1 betaalde griffierecht vergoeden en krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-). Omdat deze zaak door de rechtbank is geselecteerd voor verwijzing naar de meervoudige kamer, hanteert zij wegingsfactor 1, in plaats van de normaal voor dit soort zaken gebruikte wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt € 1.674,-.

59. Eiseres 2 wacht op een beslissing op bezwaar over haar integrale beoordeling. Het verloop van de hersteloperatie is bij haar als volgt:

60. De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich op het standpunt dat zij op het moment van ingebrekestelling geen besluit kon nemen zonder in strijd te komen met het recht, omdat zij nog in afwachting was van nadere gronden die eiseres 2 na ontvangst van het dossier wilde indienen. Als de Belastingdienst/Toeslagen dat niet zou afwachten en al een beslissing op haar bezwaren zou nemen, dan zou dat, volgens hem, in strijd komen met artikel 7:11 van de Awb. De Belastingdienst/Toeslagen zoekt voor zijn standpunt aansluiting bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1105, waarin eenzelfde situatie aan de orde zou zijn.

61. De rechtbank vindt dit een zeer opmerkelijk standpunt, dat onjuist is. De Belastingdienst/Toeslagen draait hier namelijk de zaken om: hij was niet aan het wachten op eiseres 2, maar eiseres 2 was juist aan het wachten op de Belastingdienst/Toeslagen. Het is immers volstrekt begrijpelijk dat eiseres 2 zich het recht voorbehield om haar bezwaargronden aan te vullen na ontvangst van het dossier. Vervolgens is er heel lang niks gebeurd, terwijl het de verantwoordelijkheid is van de Belastingdienst/Toeslagen om het dossier te verstrekken. Zij kan zich daarvoor niet achter haar eigen bezwaarschriftenadviescommissie verschuilen, ook al is die in haar advisering onafhankelijk. Pas in de aanloop naar de zitting bij de rechtbank kreeg de gemachtigde van eiseres 2 het dossier. Het is dus niet zo dat eiseres 2 de Belastingdienst/Toeslagen in een dwangpositie van conflicterende verplichtingen heeft gebracht met haar ingebrekestelling, zoals aan de orde was in de zaak waarover de uitspraak gaat van de Centrale Raad van Beroep van 12 mei 2021. De beslistermijn is met de brief van 25 juli 2022 bovendien niet verlengd, omdat daarin ten onrechte staat dat eiseres 2 daarmee zou hebben ingestemd.

61. De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet tijdig beslist op de aanvraag van eiseres 2 en zij heeft een ingebrekestelling gestuurd. Het beroep vanwege niet tijdig beslissen is gegrond.

63. De rechtbank zal bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk op 1 juli 2024 een beslissing bekend moet maken. De rechtbank gaat ervan uit dat die termijn bij lange na niet nodig zal zijn en dat volgens de systematiek van ‘first in, first out’ veel eerder een beslissing kan worden genomen.

64. De rechtbank zal bepalen dat de Belastingdienst/Toeslagen een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde beslistermijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-.

65. Omdat het beroep gegrond is, moet de Belastingdienst/Toeslagen het door eiseres 2 betaalde griffierecht vergoeden en krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-). Omdat deze zaak door de rechtbank is geselecteerd voor verwijzing naar de meervoudige kamer, hanteert zij wegingsfactor 1, in plaats van de normaal voor dit soort zaken gebruikte wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt € 1.674,-.

66. Het verloop van de hersteloperatie is bij eiseres 3 als volgt:

67. Over de zitting van 24 maart 2023 heeft daaraan voorafgaand afstemming plaatsgevonden met de betrokken partijen. Het heeft de rechtbank dan ook verbaasd dat de Belastingdienst/Toeslagen in deze zaak twee dagen voor de zitting alsnog een beslissing op bezwaar heeft genomen. Het gevolg daarvan is wel dat eiseres 3 nu heeft bereikt wat zij met haar beroep vanwege niet tijdig beslissen beoogde. Omdat de bestuurlijke dwangsommen ook al zijn vastgesteld, heeft zij nu geen procesbelang meer bij deze procedure.

68. Het beroep vanwege niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk.

69. Eiseres 3 is het niet eens met de afwijzing van de compensatie en met het ongegrond verklaren van haar bezwaar. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft haar beroep vanwege niet tijdig beslissen daarom van rechtswege ook betrekking op de beslissing op bezwaar. De rechtbank zal dat beroep over de inhoudelijke beoordeling voortzetten en eiseres 3 daarover verder informeren.

70. Op het moment dat eiseres 3 de procedure startte, was de Belastingdienst/Toeslagen in gebreke met het nemen van een besluit. Om die reden moet de Belastingdienst/Toeslagen het door eiseres 3 betaalde griffierecht vergoeden en krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-). Hoewel de beslissing op bezwaar al voor de zitting was genomen, wordt ook één punt voor de zitting toegekend, gelet op de aard van deze zaak en de bespreking van de bredere context waaraan de gemachtigde van eiseres 3 ook heeft bijgedragen. Omdat deze zaak door de rechtbank is geselecteerd voor verwijzing naar de meervoudige kamer, hanteert zij wegingsfactor 1, in plaats van de normaal voor dit soort zaken gebruikte wegingsfactor 0,5. Toegekend wordt € 1.674,-.

71. Het verloop van de hersteloperatie is bij eiseres 4 als volgt:

72. Vervolgens heeft eiseres 4 vorig jaar al een eerste beroep vanwege niet tijdig beslissen ingesteld, waarbij zij stelde in afwachting te zijn van een integrale beoordeling. De Belastingdienst/Toeslagen nam in die procedure het standpunt in dat hij daarover inderdaad nog een beslissing moest nemen. De rechtbank heeft deze zaak vereenvoudigd en zonder zitting behandeld. Met de uitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3686, is het beroep vanwege niet tijdig beslissen gegrond verklaard, is een nadere beslistermijn gegeven tot 28 juli 2022 en is aan het niet nakomen van die termijn een dwangsom verbonden van € 100,- per dag tot een maximum van € 15.000,-. Deze uitspraak is in rechte komen vast te staan.

73. De zaak die nu bij de rechtbank voorligt is, een tweede beroep vanwege niet tijdig beslissen. Eiseres 4 heeft dat beroep ingesteld omdat de Belastingdienst/Toeslagen niet alsnog een besluit genomen. De Belastingdienst/Toeslagen neemt nu – anders dan in de vorige beroepsprocedure – het standpunt in dat hij nu, noch in de vorige procedure, in gebreke was om een besluit te nemen. Eiseres 4 heeft al een integrale beoordeling gehad. Die heeft geleid tot toekenning van een schadevergoeding, die later is aangevuld tot de € 30.000,- van de Catshuisregeling.

74. De rechtbank oordeelt dat dit standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen juist is. Anders dan in de uitspraak van 22 juni 2022, is de rechtbank nu van oordeel dat geen sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om een integrale beoordeling. De integrale beoordeling is afgerond en er is geen bezwaar gemaakt tegen dat besluit of de aanvulling daarvan. Dat de Belastingdienst/Toeslagen geen verzet heeft ingesteld tegen de vorige uitspraak, staat niet aan dit oordeel in de weg. De rechtbank moet immers bij iedere beroepsprocedure vanwege niet tijdig beslissen opnieuw vaststellen of er op dat moment sprake is van het niet tijdig nemen van een besluit. Het is de rechtbank ook niet duidelijk geworden wat voor besluit eiseres 4 nog wil krijgen. Omdat zij en haar gemachtigde op het laatste moment ervoor kozen om niet naar de zitting te komen, kon dat hen ook niet gevraagd worden.

75. Het lijkt erop dat eiseres 4 (vooral) wil bereiken dat wordt vastgesteld dat de maximale rechterlijke dwangsom van € 15.000,- uit de vorige uitspraak is verbeurd en dat die dwangsom wordt uitbetaald. Hoewel de rechtbank een eenmaal aan een beslistermijn verbonden dwangsom vanwege de rechtszekerheid niet met terugwerkende kracht zal terugdraaien, moet hier wel worden gezegd dat deze dwangsom niet in de vorige uitspraak was opgenomen als toen al duidelijk was geweest dat er al een besluit was genomen. Door de schaal van de hersteloperatie worden fouten gemaakt. Daarvan is dit een goed voorbeeld. Aan de kant van de UHT is een verkeerde brief gestuurd over de beslistermijn, aan de kant van de rechtbank is de zaak buiten zitting afgedaan en is afgegaan op de onjuiste mededeling in het verweerschrift. Het gevolg daarvan kan zijn dat iemand geldbedragen krijgt, terwijl diegene daar eigenlijk geen recht op heeft.

76. Een geschil over de betaling van rechterlijke dwangsommen is echter niet aan de bestuursrechter om over te beslissen. Dat is immers een executiegeschil, dat aan de civiele rechter kan worden voorgelegd. Artikel 8:55d van de Awb, dat de grondslag vormde voor de oplegging van de dwangsom, verklaart daartoe de artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing. Als eiseres 4 wil dat de dwangsommen worden uitbetaald en als de Belastingdienst/Toeslagen uitbetaling weigert, dan kan eiseres 4 executiemiddelen inzetten ten laste van de Staat om betaling af te dwingen. Een geschil over de vraag of er wel of niet betaald moet worden, is dan aan de civiele rechter om over te oordelen. Hoewel de bestuursrechter hier dus niet over gaat, wil de rechtbank voorkomen dat eiseres 4 onnodig kosten maakt. Daarom wijst de rechtbank er nog op dat een dwangsom op grond van artikel 611g, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zes maanden na verbeuring verjaart, dat het hier om 150 afzonderlijke dwangsommen van € 100,- per dag gaat en dat deze dwangsommen zijn gaan verbeuren vanaf 29 juli 2022.

77. De conclusie is dat er geen besluit meer hoeft te worden genomen. Als over het verbeurd zijn of over de betaling van de dwangsommen uit de eerdere uitspraak geen overeenstemming bestaat, dan kan eiseres 4 zich tot de civiele rechter richten.

78. Het beroep vanwege niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.J.A. Schaaf en mr. J.H. Lange, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2023.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

In de tweede voortgangsrapportage van 2 juli 2020 staat:

“Een verzoek om de tegemoetkoming wordt zo snel als mogelijk in behandeling genomen door de Belastingdienst/Toeslagen zodat de beslissing binnen de termijn van zes maanden na ontvangst van het verzoek wordt genomen. Een verzoek tot een O/GS-tegemoetkoming wordt gelijktijdig met verzoeken tot andere regelingen in behandeling genomen. Mocht het in bijzondere omstandigheden niet mogelijk zijn om binnen deze termijn tot een beslissing te komen dan wordt deze termijn met maximaal zes maanden verlengd. Over de voortgang van de toekenning van de O/GS-tegemoetkoming wordt de Kamer in de volgende Voortgangsrapportage verder geïnformeerd.”10.

In de derde voortgangsrapportage van 29 september 2020 staat:

“Op basis van deze prioritering, de wettelijke kaders, de eerder afgesproken behandelaanpak en de optimalisering van de inrichting van de organisatie heeft UHT een indicatieve planning gemaakt voor de rest van de hersteloperatie. Figuur 2 geeft een visueel overzicht van deze planning. Deze planning is per definitie een inschatting: er is nog geen maandenlange ervaring met het helpen van grote groepen ouders waardoor de onderliggende cijfers volledig tot stilstand zijn gekomen. Daarnaast zijn er meerdere interne en externe risico’s die de planning kunnen beïnvloeden.”11.

In de vierde voortgangsrapportage van 4 december 2020 staat:

“In de derde Voortgangsrapportage heb ik de planning gedeeld met de aantallen ouders die

geholpen kunnen worden tot eind 2021. Op basis van de eerste ervaringen sinds de opschaling per 1 november lijkt deze planning nog steeds accuraat, maar de doelgroep die we tot nu toe hebben geholpen is te specifiek en de tijd is te kort om de inschattingen voor de totale populatie bij te stellen of te verfijnen.”12.

In de vijfde voortgangsrapportage van 1 februari 2021 staat:

“Met betrekking tot de integrale beoordelingen is de planning om dit kwartaal tenminste 1.000 extra ouders te helpen. In januari is het aantal geholpen ouders ten opzichte van de afgegeven planning gedaald (zie paragraaf 1.1). De reden hiervoor is dat de enorme toename van het aantal aanmeldingen maakt dat veel persoonlijk zaakbehandelaars nodig zijn om ouders terug te bellen die zich aangemeld hebben of vragen hebben. Daarnaast waren aanpassingen in de regelingen nodig om ouders een integrale beoordeling – conform aangepaste standaarden – te kunnen bieden. Tevens zijn aanpassingen in de werkinstructies nodig voor de uitvoering door de aanpassingen in de regelingen. Desondanks zetten we alles op alles om de opgestelde planning voor Q1 2021 nog steeds te halen, waardoor eind maart tenminste 1.500 ouders een integrale beoordeling hebben gehad.”13.

In de zesde voortgangsrapportage van 8 april 2021 staat:

“In de vierde Voortgangsrapportage heb ik een planning voor de behandeling van aantallen ouders voor heel 2021 opgenomen. Volgens deze planning wordt in het tweede kwartaal 2.000 ouders een integrale beoordeling aangeboden. Die planning geldt nog altijd. In de volgende voortgangsrapportage kom ik meer in detail terug op planning voor het derde en vierde kwartaal van dit jaar. Daarbij kijk ik ook of een versnelling mogelijk is onder meer doordat een deel van de ouders die € 30.000 heeft ontvangen geen aanspraak meer wil maken op een integrale beoordeling.”14.

In de zevende voortgangsrapportage van 22 juni 2021 staat:

“Het aantal van 2.352 integrale beoordelingen tot nu toe is helaas lager dan de nagestreefde planning van 3.500. In de oplegbrief bij deze VGR leg ik uit waar dit door komt en ga ik dieper in op de planning en aanpak van de integrale beoordelingen voor 2021 en daarna. Ook leg ik in de oplegbrief uit hoe we omgaan met de wettelijke termijnen.”

En in de begeleidende brief staat:

“Deze ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat UHT, ondanks onverminderde inzet, een achterstand heeft opgelopen ten opzichte van de planning van de derde voortgangsrapportage van september 2020. […] Het is spijtig dat de planning voor de eerste twee kwartalen van 2021 niet is gehaald, maar het was ook niet mogelijk door de hiervoor gemelde oorzaken.

[…]

Met de huidige werkwijze, en ondanks een maximale opschaling, zal UHT niet in staat zijn om alle ouders binnen afzienbare termijn, in elk geval een jaar, integraal te beoordelen. Met nu 42.000 aanmeldingen is het aantal ouders dat UHT moet bedienen vele malen groter dan oorspronkelijk gedacht. Dit aantal loopt nog iedere dag op; de afgelopen weken melden zich gemiddeld tussen de 500 en 1000 ouders per week. […] Aan de opschaling van UHT zitten ten slotte grenzen. UHT heeft momenteel circa 800 medewerkers. Ik wil dit aantal blijven opschalen. Maar opschaling vraagt ook veel van een organisatie, op gebied van werving, opleiding en begeleiding. Ik kijk daarom continu welke maximale opschaling beheerst mogelijk is. En een deel hiervan zal ook nodig zijn om verloop – dat onvermijdelijk is bij een baan met een dergelijke emotionele intensiteit – op te vangen. In de zomer zal een volledige herijking van de planning, alsmede van de programma- en apparaatskosten worden gemaakt. Over de uitkomsten hiervan zal de Kamer na de zomer worden geïnformeerd.

[…]

De aanpak, zoals verankerd in de wet, ongewijzigd doorzetten is namelijk geen optie. Volgende maand al loopt de wettelijke termijn voor de integrale beoordeling af voor een eerste groep van 26.000 ouders. En vanaf januari 2022 zal dit bij een ongewijzigde aanpak voor nog veel grotere groepen ouders gelden. Ook dit geeft aanleiding voor een herbezinning op de aanpak. Ik ga graag met uw Kamer in gesprek over de ideeën die ik daarin wil meenemen. Ik wil daarbij wel gelijk een waarschuwing geven. Hoewel ik mij elke dag inzet voor zo snel mogelijk en zo goed mogelijk herstel voor gedupeerden, zal hier onvermijdelijk geruime tijd voor nodig zijn. De richtingen die ik hieronder benoem voor versnelling en verbetering veranderen daar niets aan. Ik wil ook waken om op dit gebied verwachtingen te wekken die te optimistisch blijken. Alle veranderingen zullen dan ook pas op grote schaal doorgevoerd kunnen worden als vastgesteld is dat ze verbeteringen zijn, en als er een zorgvuldige uitvoeringstoets is geweest zodat we alle implicaties overzien. Ik sluit me graag aan bij de oproep van de Tweede Kamer in de motie van Dijk voor zorgvuldigheid op dit gebied.

[…]

Ondanks dat de aantallen integrale beoordelingen uit de derde voortgangsrapportage voor het eind van dit jaar gerealiseerd worden, betekent dit dat, startend vanaf 1 juli a.s., in totaal circa 8.500 ouders die zich voor 22 december 2020 hebben gemeld niet binnen de wettelijke termijn van 12 maanden een integrale beoordeling zullen krijgen. Ik vind dit enorm naar voor deze ouders, maar dit is helaas onvermijdelijk.”15.

In de achtste voortgangsrapportage van 30 september 2021 staat:

“Helaas lukt het niet om iedere ouder binnen de daarvoor geldende termijnen volledig te

helpen.”16.

In de negende voortgangsrapportage van 3 december 2021 staat:

“Een en ander leidt er toe dat begin 2022 een start kan worden gemaakt met het verminderen van de werkvoorraad. Het streven van de BAC en UHT is om voor de zomer van 2022 de bezwaren binnen de wettelijke termijn te behandelen.”17.

In de tiende voortgangsrapportage van 14 april 2022 staat:

“In de 9e VGR is uw Kamer meegedeeld dat UHT en de BAC ernaar streven om voor de zomer van 2022 binnen de wettelijke termijn op alle bezwaren te beslissen. Dat blijkt niet haalbaar. De achterstand zal in de komende periode verder oplopen.

[…]

UHT slaagt er in de meeste gevallen niet in om binnen de wettelijke termijn te beslissen op verzoeken om compensatie of bezwaren. Als gevolg van de grote toestroom aan aanvragen en bezwaren is door UHT tot 1 april 2022 in circa 25.000 gevallen niet binnen de wettelijke termijn beslist. UHT verwacht dat de komende drie maanden ook voor circa 10.000 beoordelingen de beslistermijn zal verstrijken.

[…]

Per 1 april 2022 heeft UHT 147 beroepen wegens niet tijdig beslissen ontvangen. Dit aantal stijgt sinds half maart naar gemiddeld 25 beroepen per week en zal naar verwachting de komende tijd blijven toenemen. […] Tot op heden zijn 14 uitspraken gedaan en in 11 gevallen is alsnog binnen de door de rechter gestelde termijn een beschikking gegeven. UHT voorziet echter dat zij tegen de grenzen van de capaciteit zal aanlopen als het aantal beroepen niet-tijdig verder toeneemt. Dit brengt het risico met zich dat de behandelvolgorde wordt gedicteerd door enerzijds urgentie en anderzijds het opvolgen van door de rechter gestelde termijnen. Dit heeft een negatieve invloed op de volgorde waarin aanvragen van andere ouders kunnen worden behandeld. Bovendien zal het versneld afdoen naar aanleiding van beroepen niet-tijdig ertoe kunnen leiden dat er zoveel van deze beroepen worden ingediend dat de capaciteit om deze dossiers te versnellen niet meer toereikend is.”18.

In de elfde voortgangsrapportage van 15 juli 2022 staat:

“De prognose voor het behandelen van bezwaren uit de 10e VGR is inderdaad niet gerealiseerd. Dit komt door meerdere factoren, onder andere de hogere instroom van bezwaren en de beperkte capaciteit om dossiers te anonimiseren (zie paragraaf 2.5). Dit betekent dat de achterstanden in het bezwaarproces verder oplopen.

[…]

Het bezwaarproces werkt op volgorde van ontvangst (fifo-systeem). Dat betekent dat op de oudste bezwaren – waarvoor de beslistermijn reeds is verlopen - als eerste wordt beslist. Een uitzondering wordt gemaakt voor het opvolgen van rechterlijke beslistermijnen na een beroep niet-tijdig en voor bezwaren tegen een beschikking na advies van de CWS: die bezwaren krijgen voorrang. De behandeltijd van later ontvangen bezwaren loopt in de tussentijd op.

[…]

Tot op heden is het helaas voor circa 32.000 aanvragen voor een integrale beoordeling niet gelukt binnen de wettelijke termijn te beslissen. UHT verwacht dat in 2022 voor nog eens circa 7.000 aanvragen de beslistermijn zal verstrijken.

[…]

In augustus voorziet UHT een omslagmoment, waarna de capaciteit voor de beoordelingen geheel aangewend moet worden om uitvoering te geven aan rechtelijke vonnissen in BNTB, met uitzondering van urgenties. Daar wordt onveranderd rekening mee gehouden. Snel na het omslagmoment zullen ook door de rechter opgelegde termijnen niet altijd meer gehaald kunnen worden. […] Ook vergt het afhandelen van een toenemend aantal beroepszaken steeds meer capaciteit, die niet voor reguliere taken kan worden aangewend. Dit heeft geen impact op de totale duur van de hersteloperatie, maar leidt er wel toe dat de volgorde waarin ouders worden behandeld wordt bepaald door gerechtelijke uitspraken en niet meer door de datum van aanvraag.”19.

In de twaalfde voortgangsrapportage van 21 oktober 2022 staat:

“UHT stelt op korte termijn een nieuwe prognose vast met betrekking tot het inlopen van de achterstand en het streven om binnen de wettelijke termijn op bezwaren te beslissen. Het doel blijft natuurlijk om de achterstanden in te halen en toe te werken naar de situatie waarin binnen de wettelijke termijn wordt beschikt. Het streven is daarnaast om in de komende periode een versnelling te bewerkstelligen maar dit blijft wel sterk afhankelijk van de benodigde vergroting in capaciteit.

[…]

In totaal heeft UHT tot op heden 1.899 beroepen wegens niet tijdig beslissen ontvangen. […] Indien blijkt dat het aantal beroepen de capaciteit overstijgt zal aan de rechter worden gevraagd om een langere termijn om te beslissen. Het huidige aantal beroepen-niet-tijdig laat beperkte ruimte om ook nog zaken op volgorde van aanmelding te behandelen. Als het aantal beroepen niet tijdig toeneemt dan zou behandeling op volgorde van aanmelding verder in het gedrang komen.”20.

In de voortgangsrapportage 2022 vierde kwartaal van 3 februari 2023 staat:

“Rekening houdend met een aantal randvoorwaarden, kan met de inzet van diverse maatregelen 90% van de integrale beoordelingen in het eerste kwartaal van 2025 zijn afgerond. De laatste 10% volgt in het half jaar daarna. Zonder inzet op versnelling zou dit medio 2027 worden. De planning gepubliceerd in de VGR over het 2e kwartaal van 2022 sprak over 2026, maar sindsdien hebben zich weer nieuwe potentieel gedupeerde ouders aangemeld.

[…]

UHT heeft intensief gekeken welke maximale versnelling kan worden gerealiseerd. Dat heeft geresulteerd in een ambitieus plan waarin UHT eind 2026 de laatste bezwaren op de eerste toets en de integrale beoordeling afrondt.

[…]

Met het verkorten van de gemiddelde behandeltijd van bezwaren wordt, in lijn met de motie Azarkan c.s., fors ingezet om de afhandeling van bezwaarschriften weer binnen de wettelijke termijn te laten plaatsvinden. Echter, zelfs wanneer de verkorting van de behandeltijd en de opschaling worden gerealiseerd, is het bij een gelijkblijvend bezwaarpercentage helaas niet mogelijk om op bezwaren een besluit te nemen binnen de wettelijke beslistermijn. Dat is een gevolg van de hoge aantallen bezwaren, de beperkte opschalingscapaciteit tegen de achtergrond van de krapte op de arbeidsmarkt en het gehanteerde uitgangspunt om bezwaren op volgorde van ontvangst te behandelen. Daar komt bij dat het first-in-first-out-beginsel wordt doorkruist door de voorrang die aan zaken wordt verleend om te voldoen aan door de rechter opgelegde beslistermijnen.

[…]

Tot op heden heeft UHT 3.045 beroepen wegens niet tijdig beslissen ontvangen. […] De rechter zoekt op basis van vaste jurisprudentie een balans tussen snelheid en zorgvuldigheid en houdt in de regel rekening met de door UHT gevraagde termijn die nodig is om een beslissing te nemen. […] In totaal is er inmiddels voor ruim € 2 miljoen aan rechterlijke dwangsommen verschuldigd. UHT zet onveranderd in op het voorkomen van deze dwangsommen door beroepen niet-tijdig versneld op te pakken en te kijken waar in het proces winst kan worden behaald. Het huidige aantal beroepen niet-tijdig dat ziet op de integrale beoordeling heeft impact op het beginsel van first in - first out (fifo) dat binnen UHT wordt gehanteerd. Of en in hoeverre het mogelijk is zaken op volgorde van binnenkomst op te pakken, hangt af van de instroom beroepen niet-tijdig herbeoordeling en de beschikbare capaciteit.”21.