Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/6.3.3:6.3.3 Leefomgevingszaken: verplaatsing van groepen personen

Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/6.3.3

6.3.3 Leefomgevingszaken: verplaatsing van groepen personen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Illustratief voor het belang dat het Hof hecht aan een zorgvuldige nationale procedure in leefomgevingszaken zijn de Roma-zaken.1 Daarnaast wordt in dit type zaken opnieuw duidelijk dat kwetsbare groepen extra bescherming genieten, materieel en/of procedureel.

In de eerste plaats de zaak Buckley.2 In casu wordt aan klaagster Buckley (van Roma origine) een vergunning geweigerd om op haar eigen grond in een caravan te wonen. Het Hof laat weten dat de besluitvormingsprocedure eerlijk moet zijn en dat daarnaast rekening moet worden gehouden met de door artikel 8 EVRM beschermde belangen:

‘Whenever discretion capable of interfering with the enjoyment of a Convention right such as the one in issue in the present case is conferred on national authorities, the procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has, when fixing the regulatory framework, remained within its margin of appreciation. Indeed it is settled case-law that, whilst Article 8 contains no explicit procedural requirements, the decision-making process leading to measures of interference must be fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by Article 8.’3

In deze zaak oordeelt het Hof overigens dat naar nationaal recht voldoende adequate procedurele waarborgen aanwezig waren die het belang van klaagster beschermen. Zo bestond op nationaal niveau de mogelijkheid voor klaagster om in (hoger) beroep te gaan tegen de weigering. Verder is bij de belangenafweging voldoende onderzoek gedaan door de Britse autoriteiten en zijn er bovendien alternatieven geboden aan klaagster. Tot slot oordeelt het Hof dat de door de autoriteiten gegeven redenen ‘relevant and sufficient’4 zijn.5 Het EHRM heeft in latere vergelijkbare zaken waarin het ging om de bescherming van Romaminderheden de procedurele plicht van een eerlijke besluitvormingsprocedure en belangenafweging onder artikel 8 EVRM herhaald.6

In de zaak Chapman7 wordt de bijzondere bescherming voor kwetsbare groepen, zoals Roma, duidelijk zichtbaar.8 In dit verband overweegt het Hof als volgt:

‘The vulnerable position of gypsies as a minority means that some special consideration should be given to their needs and their different lifestyle both in the relevant regulatory framework and in reaching decisions in particular cases. To this extent, there is thus a positive obligation imposed on the Contracting States by virtue of Article 8 to facilitate the gypsy way of life.’9

Het voorgaande is bevestigd in onder meer de zaak Connors – uitzetting van een Roma familie van een gemeentelijk terrein waar de familie rechtmatig verbleef.10 Het faciliteren van de ‘gypsy way of life’ is in beginsel meer materieel van aard. Dit laat onverlet dat het feit dat het hier gaat om personen behorend tot een kwetsbare groep wel genoeg gewicht dient te krijgen in de belangenafweging op nationaal niveau. Daarmee kan gezegd worden dat deze verplichting tevens een procedurele dimensie heeft.11 De Connors-uitspraak is relevant om twee redenen. Allereerst omdat het EHRM hier wijst op het verband tussen de omvang van de margin of appreciation die de Staat toekomt en de ernst van de inmenging:

‘This margin will vary according to the nature of the Convention right in issue, its importance for the individual and the nature of the activities restricted, as well as the nature of the aim pursued by the restrictions. The margin will tend to be narrower where the right at stake is crucial to the individual’s effective enjoyment of intimate or key rights [cursivering: TdJ].’

De margin of appreciation van de Staat is in principe ruim in sociaal-economische en ruimtelijke ordeningszaken.12 Een inmenging die raakt aan de ‘intimate or key rights’ van betrokkene maakt echter dat deze ruimte voor de Staat kleiner wordt.13

Het Hof gaat in deze overweging ook in op het verschil met het eigendomsrecht, door te overwegen dat:

‘(…) in spheres such as housing, which play a central role in the welfare and economic policies of modern societies, it will respect the legislature’s judgment as to what is in the general interest unless that judgment is manifestly without reasonable foundation (…). It may be noted however that this was in the context of Article 1 of Protocol No. 1, not Article 8 which concerns rights of central importance to the individual’s identity, self-determination, physical and moral integrity, maintenance of relationships with others and a settled and secure place in the community.’

Dit is dus anders voor artikel 8 EVRM. Het gaat dan om rechten die van belang zijn voor de persoonlijke identiteit, het zelfbeschikkingsrecht en de fysieke en morele integriteit. Maar ook om het behoud van relaties met anderen en een gevestigde en veilige plaats in de maatschappij. Het Hof concludeert vervolgens, onder verwijzing naar de eerder in dit hoofdstuk uitvoerig besproken zaak Hatton: 14

‘Where general social and economic policy considerations have arisen in the context of Article 8 itself, the scope of the margin of appreciation depends on the context of the case, with particular significance attaching to the extent of the intrusion into the personal sphere of the applicant [cursivering: TdJ].’15

De mate van inmenging in het recht van het individu is dus bepalend voor de omvang van de margin of appreciation. Hoe fundamenteler het recht, of sommige aspecten van een recht, hoe meer reden bestaat voor het Hof om de nationale gang van zaken strenger te toetsen, en dus de margin of appreciation te beperken. Het Hof differentieert hier dus tussen de fundamentele rechten van de artikelen 8 EVRM en 1 EP EVRM, waarbij kernaspecten van het recht en de mate van inmenging daarin bepalend zijn voor de uiteindelijke striktheid van de toets, en de ruimte die de Staat krijgt.16 Dit impliceert bovendien dat hoe ernstiger de gevolgen voor het individu, hoe meer reden voor het Hof om strenger te toetsen. In deze toets focust het Hof zelf steeds vaker17 op de procedure, en in mindere mate op de materiële aspecten van een zaak. In de zaak Connors schoten de procedurele waarborgen ook tekort. Zo zijn de redenen voor de verwijdering van klagers niet door een onafhankelijk rechtscollege onderzocht.18

In de uitspraken in de zaken Yordanova e.a.19 en Winterstein e.a.20 benadrukt het EHRM het belang van de proportionaliteitstoets op nationaal niveau.

Allereerst de zaak Yordanova e.a. waarin klagers een groep van ruim twintig Roma zijn die in zelfgebouwde illegale huizen in een buitenwijk van Sofia wonen. De Bulgaarse autoriteiten hebben deze illegale bewoning decennialang gedoogd. Bij besluit van 17 september 2005 is een uitzetting van klagers gevorderd. Binnen een week moesten klagers hun huis verlaten; alternatieve huisvesting ontbrak. Een voorlopige maatregel van het EHRM heeft het uitzettingsbesluit geschorst. Dit maakt het uitzettingsbesluit nog niet ongeldig. Klagers wenden zich tot het Hof en beroepen zich op diverse EVRM-bepalingen, waaronder artikel 8 EVRM.21

In de onderhavige zaak noemt het Hof vijf factoren22 die van invloed zijn op de omvang van de margin of appreciation die de nationale autoriteiten toekomt.23 Om te beginnen komt de Staat in principe een ruime margin of appreciation toe ten aanzien van het sociaal-economisch beleid, waaronder huisvesting en stedelijke/landelijke ordening (zie onder i). Vervolgens herhaalt het Hof dat bij de bepaling van de omvang van de beoordelingsruimte in 8 EVRM-zaken aangaande sociaal-economisch beleid, in het bijzonder belang toekomt aan de mate van inmenging in de persoonlijke levenssfeer van klager (zie onder ii).24 In de daarop volgende overweging wijst het Hof op het belang van de procedurele waarborgen bij het bepalen of de Staat binnen zijn beoordelingsmarge is gebleven (onder iii):

‘The procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has remained within its margin of appreciation.’25

In dit verband wijst het Hof op een eerlijke besluitvormingsprocedure, waarbij voldoende recht is gedaan aan de door artikel 8 EVRM gewaarborgde belangen, en noemt de eerder in deze paragraaf besproken zaken Buckley26 en Chapman.27 Onder verwijzing naar McCann28 overweegt het Hof dat het ‘noodzakelijk in een democratische rechtsstaat’-vereiste als onderdeel van de lid 2-toets zowel een vraag naar de procedure als de inhoud kan zijn:

‘In particular, the Court must examine whether the decision-making process leading to measures of interference was fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by Article 8. The “necessary in a democratic society” requirement under Article 8 § 2 raises a question of procedure as well of substance’.29

Interessant is de volgende overweging van het Hof waarin het wijst op het belang van de proportionaliteitstoets op nationaal niveau door een onafhankelijk rechtscollege. Volledigheidshalve de betreffende overweging (onder punt iv):

‘Since the loss of one’s home is a most extreme form of interference with the right under Article 8 to respect for one’s home, any person at risk of an interference of this magnitude should in principle be able to have the proportionality and reasonableness of the measure determined by an independent tribunal in the light of the relevant principles under Article 8, notwithstanding that, under domestic law, he has no right of occupation. This means, among other things, that where relevant arguments concerning the proportionality of the interference have been raised by the applicant in domestic judicial proceedings, the domestic courts should examine them in detail and provide adequate reasons’30

Dit vereiste, dat het Hof hier in het kader van de omvang van de margin of appreciation van artikel 8 EVRM formuleert in huisvestingszaken, richt zich expliciet tot de nationale rechters. Bovendien overweegt het Hof dat de argumenten van klager in detail moeten worden onderzocht en dient het rechterlijk oordeel te worden gemotiveerd. Deze vereisten zijn onderdeel van de toetsings-omvang, een vereiste dat we (genuanceerder) kennen van artikel 6 EVRM en ook van artikel 13 EVRM.31 Deze vereisten trekt het Hof in casu dus door naar artikel 8 EVRM.

Tot slot de vijfde overweging. Wanneer de nationale autoriteiten verzuimen te verklaren of argumenten te geven waarom uitzetting van klagers noodzakelijk was, trekt het Hof de conclusie dat het legitieme doel van de eigendomscontrole het aflegt tegen het recht van klager op zijn huis (onder v).

Met Henrard ben ik eens dat het Hof bij deze factoren ook reeds ingaat op de effectieve belangenafweging en de proportionaliteitstoets: de appreciatiemarge en de evenredigheidstoets lopen hier dus door elkaar.32 Bovendien zijn de aanwezige procedurele waarborgen in het nationale recht en de proportionaliteitstoets opnieuw van invloed op de toepasselijke margin.33

In Yordanova legt het Hof veel nadruk op de proportionaliteitstoets van de maatregel. Deze toets richt zich vooral op de rechterlijke autoriteiten, en daarnaast wijst het EHRM opnieuw ook op het belang van een eerlijke besluitvormingsprocedure waarbij met name de uitvoerende autoriteiten aan zet zijn. In het kader van de besluitvorming wijst het Hof erop dat de Bulgaarse wetgeving de gemeentelijke autoriteiten niet verplicht om de verschillende belangen en de proportionaliteit in hun besluit mee te nemen. De gemeentelijke autoriteiten hebben slechts gesteld dat klagers onrechtmatig op het betreffende stuk grond verbleven, en de nationale rechters weigerden om in te gaan op de argumenten van klagers die zagen op de proportionaliteit en de lange duur dat klagers daar hebben gewoond.34 Verder hadden de nationale autoriteiten rekening moeten houden met de gevolgen van de uitzetting voor klagers, en het risico van het niet langer hebben van een thuis.35 Ook is voor de nationale wetgever een belangrijke taak weggelegd. Zeker nu de wetgeving de gemeentelijke autoriteiten thans niet verplicht tot een proportionaliteitstoets, en dit op grond van artikel 8 EVRM wel mogelijk moet zijn.

In casu gaat het om personen die behoren tot een bijzondere sociale achtergestelde groep. Dit is voor het Hof reden om te overwegen dat hier rekening mee moet worden gehouden in de proportionaliteitstoets op nationaal niveau:

‘In the context of Article 8, in cases such as the present one, the applicants’ specificity as a social group and their needs must be one of the relevant factors in the proportionality assessment that the national authorities are under a duty to undertake.’36

Het Hof noemt zelfs expliciet dat dit aspect een gewichtige factor is in zaken waarin het gaat om onrechtmatig verblijf.37

De proportionaliteitstoets geeft de verwevenheid van de materiële en procedurele aspecten van deze zaak goed weer.38 Immers, het vereiste dat op nationaal niveau de proportionaliteit van het besluit moet worden getoetst, is aan te merken als een procedureel vereiste. Dat daarbij gewicht toekomt aan het gegeven dat het gaat om personen behorend tot een sociaal achtergestelde groep is eveneens te kwalificeren als een procedureel vereiste. Het is tenslotte aan de nationale autoriteiten om in voldoende mate rekening te houden met dit aspect bij de evenredigheidstoets van de maatregel. De proportionaliteitstoets wordt echter, vanzelfsprekend, ingevuld met materiële criteria: waaronder de duur van de illegale bewoning, de mogelijkheden voor alternatieve huisvesting en de kwetsbaarheid van deze groep.39 In deze uitspraak legt het Hof de nadruk op het verloop van de procedure op nationaal niveau, en laat het na om een meer inhoudelijk oordeel te vellen over de zaak. Dit is in lijn met de subsidiaire positie van het Hof en ook de ruime margin of appreciation. Tegelijkertijd roept dit de vraag op of een dergelijke procedurele uitkomst van de zaak bevredigend is voor klagers. Het is dan immers denkbaar dat zolang de nationale procedure zorgvuldig is verlopen het Hof geen reden ziet om een meer inhoudelijk oordeel te geven over het besluit.40 Met als gevolg dat een voor klagers inhoudelijk onwenselijk besluit, mits zorgvuldig tot stand gekomen, overeind blijft. Het Hof benadrukt zelf regelmatig het belang dat het hecht aan een procedurele beoordeling.41 Wanneer de nationale inmenging proportioneel is en dus binnen de belangenafweging voldoenderekening is gehouden met het belang van klager en het besluit/rechterlijk oordeel is gemotiveerd, ontbreekt voor het Hof,42 de noodzaak om zijn eigen oordeel in de plaats te stellen voor dat van de nationale autoriteiten.43 Een procedurele beoordeling van de nationale belangenafweging volstaat dan.

Een bevestiging van hetgeen het Hof heeft bepaald in Yordanova e.a. zien we in Winterstein e.a.44 Het gaat in deze zaak om een langdurig door de autoriteiten gedoogde illegale bewoning. Ook in deze zaak is niet aangetoond dat de uitzetting noodzakelijk was. De gemeentelijke autoriteiten en de nationale rechters hebben onvoldoende rekening gehouden met de kwetsbare positie waarin Roma zich bevinden.45 Bij de invulling van de proportionaliteitstoets dient op nationaal niveau rekening te worden gehouden met de lange duur van de bewoning, de lange tijd dat deze bewoning is gedoogd en tot slot de groepsdimensie.46 Het Hof komt zowel tot een procedurele als een materiële schending van artikel 8 EVRM.

Het voorgaande illustreert tot slot dat een waterdicht onderscheid tussen deel I en deel II van deze studie ontbreekt. Het Hof leest diverse procedurele waarborgen in in artikel 8 EVRM (deel I) en tegelijkertijd beperkt het zijn eigen toets in sommige gevallen47 tot een (semi) procedurele toets (deel II) waarbij het de naleving van de onder artikel 8 EVRM geformuleerde procedurele verplichtingen (inclusief materiële criteria) toetst (deel I).48

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.