HR, 29-09-2017, nr. 17/03236

Verzoekster tot cassatie (geboren in 1941, hierna: betrokkene) is op grond van een rechterlijke machtiging opgenomen in een psychiatrisch ziekenhuis, te weten de verpleeginrichting De Hazelhof te Gulpen1.. De advocaat van betrokkene heeft namens haar een verzoek ingediend om haar ontslag uit dit ziekenhuis te verlenen (en subsidiair verzocht haar over te plaatsen). De Raad van Bestuur van stichting Sevagram heeft dit geweigerd bij brief van 27 maart 2017. Op 31 maart 2017 heeft de advocaat van betrokkene aan de officier van justitie Limburg gevraagd op de voet van art. 49 lid 3 Wet Bopz een beslissing van de rechtbank uit te lokken over de afwijzing van haar verzoek om ontslag uit het ziekenhuis.

De officier van justitie heeft bij verzoekschrift met bijlagen, op 4 april 2017 ter griffie ingekomen, de rechtbank Limburg verzocht te beslissen over het ontslagverzoek. De rechtbank heeft het verzoek mondeling behandeld op 19 april 2017 en toen gehoord: betrokkene, bijgestaan door een advocaat, de mentor van betrokkene, twee aan het verpleeghuis verbonden specialisten ouderengeneeskunde en een verpleegkundige van de afdeling waar betrokkene verblijft.

Bij beschikking van 3 mei 2017 heeft de rechtbank de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe overwoog de rechtbank:

“2.3 Het namens betrokkene ingediende verzoek tot ontslag is gebaseerd op artikel 49, derde lid van de Wet Bopz. Deze wettelijke bepaling ziet op in een psychiatrisch ziekenhuis verblijvende patiënten.

Uit de tekst van artikel 45, eerste lid van de Wet Bopz volgt dat de verlof- en ontslagregeling beperkt is tot in psychiatrisch ziekenhuizen verblijvende patiënten. Een bijzondere bepaling met betrekking tot verlof van in zwakzinnigeninrichtingen of verpleeginrichtingen verblijvende patiënten betreft artikel 46a van de Wet Bopz. Hierin is bepaald dat de geneesheer-directeur de patiënt verlof verleent, indien het verantwoord is de patiënt buiten de inrichting te laten verblijven.

Vaststaat dat betrokkenen verblijft in een verpleeginrichting. In het systeem van de wet wordt een onderscheid gemaakt tussen verblijf in een verpleeginrichting of een zwakzinnigeninrichting. Dit komt voort uit het feit dat een verblijf in een psychiatrische kliniek gericht is op behandeling van de stoornis en daarmee het wegnemen of dusdanig verminderen van het gevaar dat een verblijf in de kliniek op termijn niet langer noodzakelijk is. Om die reden heeft de wetgever gemeend een procedure op te nemen met betrekking tot ontslag en voorwaardelijk ontslag met een mogelijkheid dit door de rechter te laten toetsen.

Anders is het verblijf in een verpleeginrichting of een zwakzinnigeninrichting. Dat verblijf is er op gericht een veilige woonomgeving te bieden. Het behandelperspectief met vooruitzicht op het wegnemen van gevaar ontbreekt hier. Vandaar dat de wetgever heeft volstaan met het opnemen van een verlofmogelijkheid, zonder dat daaraan een rechterlijke toets is verbonden. De noodzaak van het voortduren van de maatregel kan daarmee slechts getoetst worden op een moment dat er een (verlenging) van een machtiging tot voortgezet verblijf wordt gevraagd. (…)”

Namens betrokkene is – tijdig – beroep in cassatie ingesteld. In cassatie is geen verweerschrift ingediend.

Alvorens de klachten te bespreken, wil ik – mede in reactie op hetgeen in het cassatieverzoekschrift naar voren is gebracht – kort stilstaan bij de vraag wie nu eigenlijk de wederpartij van betrokkene is. In de systematiek van de Wet Bopz is de geneesheer-directeur2.degene die beslist over een verzoek om ontslag uit het ziekenhuis; dat staat met zoveel woorden in art. 49 lid 2 Wet Bopz. Bij de beslissing over een ontslagverzoek treedt de geneesheer-directeur op als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1, lid 1 onder b, Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het bestuursprocesrecht kan een bestuursorgaan optreden als partij (zie onder meer art. 8:23 Awb). Hoofdstuk 8 van de Awb is evenwel niet van toepassing verklaard in Bopz-zaken3.. In Bopz-procedures geldt daarom het burgerlijk procesrecht, waarin uitsluitend natuurlijke personen of rechtspersonen kunnen optreden als partij4.. Indien een verzoekschrift op de voet van art. 49 lid 3 Wet Bopz bij de rechtbank is ingediend kan de rechter de oproeping als belanghebbende voorschrijven van de rechtspersoon die het psychiatrisch ziekenhuis exploiteert waarvan de geneesheer-directeur het orgaan is dat de beslissing over het ontslagverzoek heeft genomen (art. 279 lid 1 Rv). Deze rechtspersoon zou m.i. als belanghebbende eigener beweging of daartoe uitgenodigd een verweerschrift bij de rechtbank kunnen indienen of in de procedure in eerste aanleg ter zitting kunnen verschijnen. In de praktijk gebeurt dit, bij mijn weten, slechts zelden, omdat de rechter in Bopz-zaken gebruik pleegt te maken van zijn bevoegdheid op grond van art. 8 lid 4 Wet Bopz: de rechtbank doet zich, zo mogelijk, voorlichten door (onder meer) de instelling of psychiater die de betrokkene behandelt of begeleidt5.. Langs die weg bereikt het standpunt van de instelling dan de rechter, zonder dat de instelling formeel optreedt als partij in de verzoekschriftprocedure6.. In alle gevallen schrijft art. 49 lid 9 Wet Bopz voor, dat de griffier van de rechtbank een afschrift van de beschikking van de rechtbank toezendt aan (onder meer) de geneesheer-directeur.

In procedures tot het verkrijgen van een rechterlijke machtiging treedt de officier van justitie op als partij; zie onder meer art. 2 en art. 15 – 17 Wet Bopz. Voor de ontslagprocedure heeft de wetgever bepaald dat een verzoek om ontslag van een onvrijwillig opgenomen patiënt uit het psychiatrisch ziekenhuis niet rechtstreeks aan de rechtbank kan worden voorgelegd. Een dergelijk verzoek moet eerst (schriftelijk) worden voorgelegd aan de officier van justitie, die – als ware hij een poortwachter – geen gevolg aan het verzoek behoeft te geven indien hij de verzoeker kennelijk niet-ontvankelijk acht dan wel indien tijdens de vier maanden, voorafgaande aan het verzoek, reeds een verzoek door hem is ingediend bij de rechter en uit het nieuwe verzoek aan de officier van justitie niet blijkt van nieuwe feiten (art. 49 lid 6 Wet Bopz). Indien het eerstgenoemde verzoek deze toetsing doorstaat, is de officier van justitie verplicht zo spoedig mogelijk de beslissing van de rechter te verzoeken (art. 49 lid 5 Wet Bopz). Bij dit laatste past inderdaad niet, zoals onderdeel I.2 aanvoert, dat de officier van justitie niet-ontvankelijk wordt verklaard in een verzoek om ‘een’ beslissing van de rechtbank.

Onderdeel I klaagt hoofdzakelijk dat de rechtbank heeft miskend dat de ontslagregeling van de artikelen 48 en 49 Wet Bopz ook van toepassing is op personen die krachtens een machtiging tot voortgezet verblijf in een verpleeginrichting verblijven. Ter toelichting op deze klacht voert betrokkene aan dat art. 49 Bopz (anders dan artikel 45, waarnaar de rechtbank verwijst) geen onderscheid maakt tussen verpleeginrichtingen, zwakzinnigeninstellingen en andere psychiatrische ziekenhuizen. Gelet op de omschrijving in art. 1, lid 1 onder h, Wet Bopz, moet onder ‘psychiatrisch ziekenhuis’ in art. 48 en 49 Wet Bopz ook worden verstaan: de door de minister als zodanig aangemerkte verpleeginrichting (subonderdeel I.1). Een andere uitleg zou volgens betrokkene onverenigbaar zijn met het uit art. 5 lid 4 EVRM voorvloeiende recht op toegang tot de rechter, nu de rechtbank het ontslagverzoek van betrokkene niet inhoudelijk heeft beoordeeld (subonderdeel I.3).

Hoofdstuk IV van de Wet Bopz regelt de verlening van zowel verlof als ontslag. Op grond hiervan kan de geneesheer-directeur overgaan tot het verlenen van (voorwaardelijk) verlof (artikelen 45 en 46a), voorwaardelijk ontslag (artikel 47) of ontslag zonder voorwaarden (artikel 48). Indien de geneesheer-directeur niet zelf het initiatief neemt tot het verlenen van (voorwaardelijk) ontslag uit het ziekenhuis, kan hem dat worden verzocht door de patiënt of een van de andere in de wet genoemde personen. De afwijzing van het ontslagverzoek kan door tussenkomst van de officier van justitie aan de rechter worden voorgelegd. Hiervoor geeft art. 49 Wet Bopz een regeling. In de aanvankelijke tekst van de Wet Bopz werd in de genoemde artikelen geen onderscheid gemaakt naar gelang het type inrichting (gewoon psychiatrisch ziekenhuis, verpleeginrichting of zwakzinnigeninrichting) waarin de patiënt onvrijwillig is opgenomen.

In de verlofregeling is op grond van een in 2000 doorgevoerde wijziging van de Wet Bopz onderscheid gemaakt tussen verstandelijk gehandicapten en psychogeriatrische patiënten en patiënten in de sector algemene psychiatrie7.. De aanleiding hiervoor was, dat uit de eerste evaluatie van de Wet Bopz naar voren was gekomen dat de verlofregeling in de sectoren ‘verstandelijk gehandicaptenzorg’ en ‘psychogeriatrie’ tot grote administratieve belasting leidde en dat de aan het verlof verbonden maximumtermijn als te beperkend werd ervaren. Deze wetswijziging voorzag met artikel 46a in een ruimere verlofregeling voor verstandelijk gehandicapten en psychogeriatrische patiënten. Het oorspronkelijk op alle categorieën patiënten toepasselijke artikel 45 werd daarom beperkt tot psychiatrische patiënten: “een met toepassing van hoofdstuk II in een psychiatrisch ziekenhuis niet zijnde een zwakzinnigeninrichting of verpleeginrichting opgenomen patiënt”.8.

De regeling van het ontslag uit het ziekenhuis heeft geen relevante wijziging ondergaan. Het in artikel 49 Wet Bopz geregelde ontslag op verzoek is van toepassing op onder meer “een met toepassing van hoofdstuk II, §§ 1 tot en met 4 in een psychiatrisch ziekenhuis verblijvende patiënt”, kort gezegd een patiënt met een inbewaringstelling of een rechterlijke machtiging.9.Artikel 49 bevat niet een beperking zoals die in artikel 45 Wet Bopz. Volgens art. 1, lid 1 onder h, Wet Bopz moet onder een ‘psychiatrisch ziekenhuis’ in deze wet mede worden begrepen een door de minister als zodanig aangemerkte verpleeginrichting of zwakzinnigeninrichting. Verder kan worden gewezen op art. 17 lid 4 Wet Bopz, op grond waarvan een machtiging tot voortgezet verblijf in een zwakzinnigeninrichting of verpleeginrichting met een geldigheidsduur van ten hoogste vijf jaar kan worden verleend “onverminderd het bepaalde in de artikelen 48 en 49”. De tekst van de wet leidt derhalve tot de conclusie dat ook de onvrijwillig opgenomen verstandelijk gehandicapten en de psychogeriatrische patiënten onder het bereik van artikel 49 kunnen vallen. Ook in de vakliteratuur wordt hiervan uitgegaan.10.

In de parlementaire geschiedenis van de Wet Bopz vind ik evenmin steun voor de redenering van de rechtbank dat, vanwege het ontbreken van behandelperspectief, de wetgever artikel 49 Wet Bopz niet van toepassing heeft willen doen zijn op patiënten die verblijven in een verpleeginrichting of zwakzinnigeninrichting, dat voor deze categorieën in de wet is volstaan met een verlofmogelijkheid zonder rechterlijke toets en dat de noodzaak van het voortduren van de vrijheidsbeneming slechts kan worden getoetst bij gelegenheid van (de verlenging van een) machtiging tot voortgezet verblijf. Er zijn juist duidelijke aanwijzingen dat in de visie van de wetgever patiënten in de sectoren verstandelijke gehandicaptenzorg en psychogeriatrie onder het bereik van artikel 49 Wet Bopz vallen, ook al is onder ogen gezien dat ontslag in die sectoren zelden aan de orde kan zijn vanwege het chronisch karakter van de stoornis of de gebrekkige ontwikkeling van de geestvermogens. Zie onder meer:

Kamerstukken II, 1988-1989, 21 239, nr. 3, blz. 4-5 (MvT Wijziging Wet Bopz):

“Voor beide categorieën van patiënten geldt dat in de meeste gevallen niet een zodanige wijziging van de geestestoestand kan worden verwacht dat verblijf in de inrichting niet langer is geïndiceerd. (…) Overigens laat de omstandigheid dat een machtiging voor onbepaalde tijd wordt verleend, onverlet de bevoegdheid van de patiënt en de andere bij deze wet daartoe aangewezen personen het ontslag van de betrokkene uit de zwakzinnigeninrichting of de verpleeginrichting te verzoeken en zich zo nodig met toepassing van artikel 48, derde lid (lees thans: artikel 49, derde lid, toev. plv. P-G), tot de rechter te wenden.”

Kamerstukken II, 1990-1991, 21 239, nr. 6, blz. 7-8 (MvA Wijziging Wet Bopz):

Onder het opschrift “De geldigheidsduur van de machtiging tot voortgezet verblijf in de zwakzinnigeninrichting en de verpleeginrichting” wordt opgemerkt:

“Deze machtiging laat onverlet het recht van de patiënt en andere, bij de wet aangewezen, personen een verzoek om ontslag overeenkomstig artikel 48 (thans: artikel 49) aan de rechter te doen voorleggen. (…)”

Kamerstukken II, 1997-1998, 25 763, nr. 1, blz. 33-34 (brief van de minister van VWS n.a.v. de evaluatie van de Wet Bopz):

“De Wet Bopz kent een regeling rondom het verlenen van verlof en ontslag. Zowel verlof als ontslag kunnen onder voorwaarden worden verleend. Deze regeling is uitsluitend van toepassing op psychiatrische, psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte patiënten, die met een rechterlijke machtiging of een inbewaringstelling zijn opgenomen. (…)

Op dit moment bestaan in psychogeriatrische verpleeghuizen en instellingen voor verstandelijk gehandicapten twee regelingen voor het verlenen van verlof. Voor psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte patiënten die met een rechterlijke machtiging of een inbewaringstelling zijn opgenomen geldt de regeling van de Wet Bopz. (…) Ontslag is in die sectoren vanwege de chroniciteit van de patiënten nagenoeg niet aan de orde.”

Ik kom tot de slotsom dat artikel 49 Wet Bopz van toepassing is op een persoon die krachtens een rechterlijke machtiging onvrijwillig in een verpleeginrichting als bedoeld in artikel 1, lid 1 onder h, Wet Bopz is opgenomen. Dit betekent dat de rechtsklacht in onderdeel I slaagt en dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven.

Gelet op deze uitkomst, volsta ik met een korte bespreking van het beroep op art. 5 lid 4 EVRM in onderdeel I.3. Daar is bepaald dat een persoon die van zijn vrijheid is beroofd het recht heeft om een rechterlijke uitspraak over de rechtmatigheid van zijn detentie te verkrijgen. In dit geval is een rechterlijke machtiging voorafgegaan aan de vrijheidsbeneming. In zijn rechtspraak over deze verdragsbepaling neemt het EHRM tot uitgangspunt dat een onvrijwillig in een psychiatrische inrichting opgenomen persoon in principe het recht heeft, om (met redelijke tussenpozen) zelf een gerechtelijke procedure over de rechtmatigheid van zijn detentie te beginnen.11.Dit kan anders liggen als voorzien is in een automatische periodieke herbeoordeling van de rechtmatigheid van de detentie door een rechter. Het EHRM acht niet uitgesloten dat met een dergelijk systeem aan de eisen van het vierde lid van artikel 5 EVRM kan worden voldaan; de herbeoordelingen dienen dan met redelijke tussenpozen plaats te vinden. Hiermee is beoogd te voorkomen dat een vrijheidsbeneming, ook al is deze rechtmatig aangevangen, nog geruime tijd voortduurt nadat deze niet langer is gerechtvaardigd. Wat betreft personen met een geestesstoornis, zijn herbeoordelingen met tussenpozen van minder dan een jaar doorgaans als aanvaardbaar beoordeeld.12.Voor zover de Hoge Raad aan onderdeel I.3 toekomt, leidt deze klacht niet tot cassatie.

Onderdeel II bevat een klacht voor het geval dat artikel 49 Wet Bopz niet van toepassing is op personen die in een verpleeginrichting verblijven. Volgens de klacht had de rechtbank in dat geval artikel 49 onverbindend moeten verklaren wegens strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 EVRM en rechtstreeks toepassing behoren te geven aan artikel 5 lid 4 EVRM. Subsidiair wordt een motiveringsklacht aangevoerd. Onderdeel III sluit hierbij aan met de klacht dat indien de rechtbank van oordeel was dat geen sprake is van een discriminatoire beperking, zij had behoren uit te leggen waarom het onderscheid gerechtvaardigd is.

Gegrondbevinding van subonderdeel I brengt met zich dat ik niet toekom aan een bespreking van deze klachten.

De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en verwijzing van de zaak naar de rechtbank Maastricht.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

plv