Aanhef

Het regelgevingskader voor het cohesiebeleid van de Unie voor de periode 2021–2027 — in de context van het volgende meerjarig financieel kader — draagt bij tot de nakoming van de verbintenissen van de Unie om de Overeenkomst van Parijs die is vastgesteld uit hoofde van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering(5) (de ‘Overeenkomst van Parijs’), waarbij ernaar gestreefd wordt de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 °C ten opzichte van het pre-industriële niveau, en tot de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties door de EU-financiering op groene doelstellingen te concentreren. Deze verordening moet een van de in de mededeling van de Commissie van 11 december 2019 getiteld ‘De Europese Green Deal’ beschreven prioriteiten uitvoeren en maakt deel uit van het investeringsplan voor een duurzaam Europa, dat in specifieke financiering uit hoofde van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie in het kader van het cohesiebeleid voorziet om de sociale, economische en milieukosten van de transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie aan te pakken, waarbij de resterende broeikasgasemissies worden gecompenseerd door equivalente absorpties.

De transitie naar een klimaatneutrale en circulaire economie vormt een van de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de Unie. Op 12 december 2019 heeft de Europese Raad zijn goedkeuring gehecht aan de doelstelling om tegen 2050 een klimaatneutrale Unie tot stand te brengen in overeenstemming met de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs. Hoewel de strijd tegen de klimaatverandering en de achteruitgang van het milieu op lange termijn iedereen ten goede zal komen en op middellange termijn iedereen kansen en uitdagingen biedt, starten de regio's en de lidstaten hun transitie niet allemaal vanaf hetzelfde beginpunt en beschikken ze niet allemaal over dezelfde capaciteit om maatregelen te nemen. Sommige zijn verder gevorderd dan andere, en de transitie heeft een groter sociaal, economisch en milieueffect op regio's die, wat energieconsumptie betreft, sterk afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen — vooral steenkool, bruinkool, turf en olieschalie — of van broeikasgasintensieve industrieën. Een dergelijke situatie brengt niet alleen het risico mee dat de transitie in de Unie op het gebied van klimaatactie niet overal even snel verloopt, maar ook dat de verschillen tussen de regio's toenemen, waardoor de doelstellingen van sociale, economische en territoriale cohesie in het gedrang komen.

Alleen een eerlijke en inclusieve transitie heeft kans op slagen en zal sociaal aanvaardbaar zijn voor iedereen. Daarom moeten de Unie, de lidstaten en hun regio's vanaf het begin rekening houden met de sociale, economische en milieugevolgen ervan en alle mogelijke instrumenten inzetten om negatieve gevolgen te verzachten. De begroting van de Unie speelt daarbij een belangrijke rol.

Zoals uiteengezet in de Europese Green Deal en het investeringsplan voor een duurzaam Europa moet een mechanisme voor een rechtvaardige transitie de andere acties aanvullen in het kader van het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2021–2027. Het mechanisme moet de sociale, economische en milieugevolgen, met name voor de werknemers die worden getroffen door het proces van transitie naar een klimaatneutrale Unie in 2050, helpen aanpakken door de begrotingsuitgaven van de Unie voor sociale en klimaatdoelstellingen op regionaal niveau samen te brengen en door hoge sociale en milieunormen na te streven.

Bij deze verordening moet het Fonds voor een rechtvaardige transitie (Just Transition Fund, hierna ‘JTF’) worden opgericht, een van de pijlers van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie, dat in het kader van het cohesiebeleid wordt geïmplementeerd. Doelen van het JTF zijn de negatieve gevolgen van de klimaattransitie te verzachten door steun te verlenen aan de meest getroffen gebieden en werknemers en een evenwichtige sociaaleconomische transitie te bevorderen. Overeenkomstig de ene specifieke doelstelling van het JTF moeten de door het JTF gesteunde acties het effect van de transitie rechtstreeks helpen temperen door de negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid te verzachten en door de diversificatie en de modernisering van de lokale economie te financieren. De ene specifieke doelstelling van het JTF is op hetzelfde niveau vastgesteld als de in Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad (6) genoemde beleidsdoelstellingen en wordt samen daarmee vermeld.

Om, in overeenstemming met de door de Unie gedane toezeggingen om de Overeenkomst van Parijs uit te voeren en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties te verwezenlijken, recht te doen aan de Europese Green Deal als de strategie van de Unie voor duurzame groei en aan het belang van de strijd tegen de klimaatverandering, is het JTF bedoeld om bij te dragen tot de mainstreaming van actie op klimaatgebied en duurzaamheid op milieugebied en tot de verwezenlijking van de doelstelling om 30 % van alle uitgaven van de Uniebegroting aan te wenden voor het ondersteunen van klimaatdoelen, en tot de ambitie om in 2024 7,5% en in 2026 en 2027 10 % van de jaarlijkse uitgaven uit hoofde van het meerjarig financieel kader te besteden aan biodiversiteitsdoelstellingen, daarbij rekening houdend met de bestaande doublures tussen klimaatdoelstellingen en biodiversiteitsdoelstellingen. De middelen uit het eigen budget van het JTF zijn aanvullende middelen bovenop de investeringen die nodig zijn om het algemene streefcijfer van 30 % van de begrotingsuitgaven van de Unie voor klimaatdoelstellingen te halen. Samen met de middelen die op vrijwillige basis uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, ingesteld bij Verordening (EU) 2021/1058 van het Europees Parlement en de Raad (7) en uit het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+), ingesteld bij Verordening (EU) 2021/1057 van het Europees Parlement en de Raad (8), worden overgedragen, moeten die middelen ten volle bijdragen tot het halen van dit streefcijfer. In deze context moet het JTF activiteiten ondersteunen die de klimaat- en milieunormen en -prioriteiten van de Unie eerbiedigen, die de milieudoelstellingen in de zin van artikel 17 van Verordening (EU) 2020/852 van het Europees Parlement en de Raad (9) niet op significante wijze schaden en die de transitie naar een koolstofarme economie op weg naar een klimaatneutrale Unie uiterlijk in 2050 waarborgen.

De middelen uit het JTF moeten de beschikbare middelen uit hoofde van het cohesiebeleid aanvullen.

De transitie naar een klimaatneutrale economie is een uitdaging voor alle lidstaten. De transitie zal bijzonder lastig zijn voor lidstaten die sterk afhankelijk zijn of tot voor kort sterk afhankelijk waren van fossiele brandstoffen of broeikasgasintensieve industriële activiteiten die geleidelijk moeten verdwijnen, of die zich moeten aanpassen vanwege de transitie naar een klimaatneutrale economie en daartoe niet over de nodige financiële middelen beschikken. Het JTF moet daarom alle lidstaten ten goede komen, maar bij de verdeling van de financiële middelen van het JTF moet voorrang worden gegeven aan de gebieden die het meest door het klimaattransitieproces worden getroffen, en deze verdeling moet de capaciteit van de lidstaten weerspiegelen om de nodige investeringen te financieren om de transitie naar een klimaatneutrale economie te realiseren.

De horizontale financiële regels die het Europees Parlement en de Raad op grond van artikel 322 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) hebben vastgesteld, zijn op deze verordening van toepassing. Deze regels zijn neergelegd in Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (10) (het ‘Financieel Reglement’) en bepalen met name de procedure voor het opstellen en uitvoeren van de begroting door middel van subsidies, prijzen, indirect beheer, financieringsinstrumenten, begrotingsgaranties, financiële bijstand en de vergoeding van externe deskundigen, en voorzien in controles op de verantwoordelijkheid van financiële actoren. De krachtens artikel 322 VWEU vastgestelde regels omvatten ook een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting.

Teneinde ervoor te zorgen dat de middelen van het JTF doeltreffend worden aangewend, moet de toegang tot het JTF worden beperkt tot 50 % van de nationale toewijzing voor de lidstaten die zich er nog niet toe hebben verbonden om overeenkomstig de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs uiterlijk in 2050 de doelstelling van een klimaatneutrale Unie te verwezenlijken, waarbij de andere 50 % beschikbaar wordt gesteld zodra zij zich daar wel toe hebben verbonden. Om een eerlijke en gelijke behandeling van de lidstaten te waarborgen, moet, wanneer een lidstaat zich uiterlijk op 31 december van enig jaar vanaf 2022 nog niet aan de doelstelling van een klimaatneutrale Unie in 2050 heeft gecommitteerd, de vastlegging in de begroting voor het voorgaande jaar volledig worden geannuleerd in het volgende jaar.

Overeenkomstig Verordening (EU) 2020/2094 van de Raad (11) en binnen de grenzen van de daarin toegewezen middelen, moeten maatregelen voor herstel en veerkracht in het kader van het JTF worden uitgevoerd om de ongekende gevolgen van de COVID-19-crisis aan te pakken. Deze aanvullende middelen moeten zodanig worden benut dat de in die verordening vastgestelde termijnen worden geëerbiedigd.

In deze verordening moeten de soorten investeringen worden vermeld waarvoor uitgavensteun door het JTF zou worden toegestaan. Alle ondersteunde activiteiten moeten worden uitgevoerd met volledige inachtneming van de klimaat-, de milieu- en de maatschappelijke verbintenissen en prioriteiten van de Unie. De lijst van investeringen moet de investeringen omvatten die lokale economieën ondersteunen door hun endogene groeipotentieel te stimuleren in overeenstemming met de respectieve strategieën voor slimme specialisatie, met inbegrip van duurzaam toerisme indien passend. Investeringen moeten duurzaam zijn op lange termijn, rekening houdend met alle doelstellingen van de Europese Green Deal. De gefinancierde projecten moeten bijdragen tot een transitie naar een duurzame, klimaatneutrale en circulaire economie, onder meer met maatregelen die gericht zijn op een betere hulpbronnenefficiëntie. Afvalverbranding mag geen steun krijgen, omdat deze activiteit onderaan in de afvalhiërarchie van de circulaire economie staat. Adviesdiensten die tot de uitvoering van door het JTF ondersteunde maatregelen bijdragen, moeten in aanmerking komen. De renaturatie van locaties, de ontwikkeling van groene infrastructuur en waterbeheer moeten kunnen worden ondersteund in het kader van een bodemherstelproject. Bij het ondersteunen van energie-efficiëntiemaatregelen moet het JTF investeringen kunnen ondersteunen die bijdragen tot het terugdringen van energiearmoede, hoofdzakelijk door de energie-efficiëntie van het woningbestand te verbeteren. Het JTF moet ook de ontwikkeling van innovatieve opslagtechnologieën kunnen ondersteunen.

Ter bescherming van de burgers die het meest kwetsbaar voor de klimaattransitie zijn, moet het JTF ook worden gebruikt voor de om- en bijscholing, inclusief opleiding, van de getroffen werknemers, ongeacht of zij nog in dienst zijn, dan wel hun baan hebben verloren als gevolg van de transitie. Het JTF moet hen helpen nieuwe arbeidskansen te benutten. Het JTF moet voorts iedere passende vorm van steun verlenen aan werkzoekenden, waaronder begeleiding bij het zoeken naar werk en met het oog op hun actieve inclusie in de arbeidsmarkt. Alle werkzoekenden die hun baan hebben verloren in sectoren die getroffen zijn door de transitie in een regio die onder het territoriale plan voor een rechtvaardige transitie valt, moeten in aanmerking komen voor steun uit het JTF, zelfs als de ontslagen werknemers niet in die regio wonen. Passende aandacht moet uitgaan naar burgers die een risico lopen op energiearmoede, in het bijzonder bij de uitvoering van energie-efficiëntiemaatregelen ter verbetering van de sociale huisvesting.

Steun voor activiteiten op het gebied van onderwijs en sociale inclusie, alsook steun voor sociale infrastructuur ten behoeve van kinder- en ouderenzorgvoorzieningen en opleidingscentra moeten worden toegestaan, op voorwaarde dat deze activiteiten naar behoren worden gemotiveerd in de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie. Voor de ouderenzorg moet het beginsel van bevordering van gemeenschapsgerichte zorg behouden blijven. Sociale en openbare diensten op deze gebieden zouden de investeringsmix kunnen aanvullen. Alle steun op deze gebieden vereist een passende rechtvaardiging in de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie en moet aansluiten bij de doelstellingen van de Europese pijler van sociale rechten.

Om recht te doen aan de specifieke situatie en rol van vrouwen in de transitie naar een klimaatneutrale economie moet gendergelijkheid worden bevorderd. De arbeidsmarktparticipatie van vrouwen, vrouwelijk ondernemerschap en gelijke beloning spelen een belangrijke rol bij het waarborgen van gelijke kansen. Het JTF moet ook bijzondere aandacht besteden aan kwetsbare groepen die onevenredig zwaar te lijden hebben onder de nadelige gevolgen van de transitie, zoals werknemers met een handicap. De identiteit van mijnbouwgemeenschappen moet behouden blijven en de continuïteit van vroegere en toekomstige gemeenschappen moet worden gewaarborgd. Daarbij moet bijzondere aandacht worden besteed aan hun tastbaar en niet-tastbaar mijnbouwerfgoed, daaronder begrepen hun cultuur.

Om de economische diversificatie van door de transitie getroffen gebieden te bevorderen moet het JTF steun verlenen aan ondernemingen en economische belanghebbenden, waaronder steun voor productieve investeringen in kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (12) (kmo's). Onder productieve investeringen worden investeringen verstaan in vaste activa of immateriële activa van ondernemingen met het oog op de productie van goederen en diensten, waardoor wordt bijgedragen tot de vorming van bruto-kapitaal en het scheppen van werkgelegenheid. Voor andere ondernemingen dan kmo's mogen productieve investeringen alleen worden ondersteund indien deze noodzakelijk zijn om het banenverlies als gevolg van de transitie te beperken — door een aanzienlijk aantal banen te creëren of te beschermen — en niet leiden tot of het gevolg zijn van relocatie. Investeringen in bestaande industriële installaties, met inbegrip van die welke onder het emissiehandelssysteem van de Unie vallen, moeten worden toegestaan als deze bijdragen tot de transitie naar een klimaatneutrale economie in de Unie tegen 2050, aanzienlijk lager zijn dan de relevante benchmarks voor kosteloze toewijzing uit hoofde van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (13) en leiden tot de bescherming van een aanzienlijk aantal banen. Dergelijke investeringen moeten bijgevolg worden gerechtvaardigd in het betrokken territoriale plan voor een rechtvaardige transitie. Om de integriteit van de interne markt en het cohesiebeleid te beschermen, is het zaak dat de steun voor ondernemingen voldoet aan de in de artikelen 107 en 108 VWEU vastgestelde staatssteunregels van de Unie en dat met name de steun voor productieve investeringen in andere ondernemingen dan kmo's wordt beperkt tot ondernemingen die gevestigd zijn in gebieden die zijn aangewezen als steungebieden in de zin van artikel 107, lid 3, punten a) en c), VWEU.

Met het oog op flexibiliteit bij de programmering van de JTF-middelen in het kader van de doelstelling ‘investeren in werkgelegenheid en groei’ moet het mogelijk zijn een op zichzelf staand JTF-programma op te stellen of JTF-middelen te programmeren voor een of meer specifieke prioriteiten van door het EFRO, het ESF+ of het Cohesiefonds ondersteunde programma's. Overeenkomstig Verordening (EU) 2021/1060 zouden de JTF-middelen vrijwillig kunnen worden versterkt met aanvullende financiering uit het EFRO en het ESF+. De respectieve bedragen die uit het EFRO en het ESF+ worden overgedragen, moeten in dat geval consistent zijn met het soort concrete acties dat in de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie wordt beschreven.

De steun van het JTF moet afhankelijk worden gesteld van de daadwerkelijke uitvoering van een transitieproces in een specifiek gebied om een klimaatneutrale economie tot stand te brengen. In dat verband moeten de lidstaten — in het kader van de maatschappelijke dialoog en in samenwerking met de betrokken belanghebbenden, in overeenstemming met de relevante bepaling van Verordening (EU) 2021/1060 inzake partnerschap en ondersteund door de Commissie — territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie opstellen waarin het transitieproces wordt beschreven en die consistent zijn met hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen. Daartoe moet de Commissie — op basis van het bestaande platform voor steenkoolregio's in transitie — een platform voor een rechtvaardige transitie opzetten voor bilaterale en multilaterale uitwisselingen van ervaringen en beste praktijken in alle getroffen sectoren. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat hun steden en gemeenten worden betrokken bij het inzetten van de JTF-middelen en dat rekening wordt gehouden met hun behoeften in dat verband.

In de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie moeten de meest getroffen gebieden worden vermeld waarop de steun van het JTF moet worden geconcentreerd, en de nodige specifieke acties worden beschreven om de 2030-streefcijfers voor energie en klimaat van de Unie te behalen en uiterlijk in 2050 tot een klimaatneutrale economie van de Unie te komen, met name wat betreft de omschakeling of sluiting van installaties die met de productie van fossiele brandstoffen of met andere broeikasgasintensieve activiteiten verband houden. Die gebieden moeten nauwkeurig worden gedefinieerd en overeenkomen met regio's van niveau 3 van de gemeenschappelijke nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek (‘regio's van NUTS-niveau 3’), als vastgesteld door Verordening (EG) nr. 1059/2003 van het Europees Parlement en de Raad (14), of delen daarvan. In de plannen moeten de uitdagingen en behoeften van die gebieden worden beschreven, rekening houdend met het risico van ontvolking, en het soort concrete acties worden vermeld die nodig zijn voor het scheppen van banen op het niveau van de begunstigden van het plan, en wel op een manier die de coherente ontwikkeling waarborgt van klimaatbestendige economische activiteiten die ook consistent zijn met de transitie naar een klimaatneutrale economie en de doelstellingen van de Europese Green Deal. Wanneer dergelijke gebieden worden aangewezen, moet extra aandacht worden besteed aan de specifieke kenmerken van eilanden, eilandgebieden en ultraperifere gebieden waar de geografische en sociaaleconomische kenmerken mogelijk een andere aanpak vereisen om het transitieproces naar een klimaatneutrale economie te ondersteunen. Alleen investeringen die met de territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie stroken, mogen financiële steun van het JTF krijgen. De territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie moeten deel uitmaken van de door de Commissie goedgekeurde programma's, ondersteund, naar gelang het geval, door het EFRO, het ESF+, het Cohesiefonds of het JTF.

Om de resultaatgerichtheid van het gebruik van JTF-middelen te vergroten moet de Commissie — overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel — financiële correcties kunnen toepassen als ernstig wordt tekortgeschoten bij de verwezenlijking van de voor de specifieke doelstelling van het JTF vastgestelde streefcijfers.

Met het oog op de vaststelling van een passend financieel kader voor het JTF moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend om de jaarlijkse verdeling van de beschikbare middelen per lidstaat vast te stellen.

Daar de doelstelling van deze verordening, namelijk steun verlenen aan de bevolking, de economie en het milieu van gebieden die een economische en sociale transformatie ondergaan bij de transitie naar een klimaatneutrale economie, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt door de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende gebieden en de achterstand van de minst begunstigde gebieden, alsook de beperkte financiële middelen van de lidstaten en gebieden, maar beter, wegens de noodzaak van een coherent uitvoeringskader dat verschillende fondsen van de Unie onder gedeeld beheer bestrijkt, op het niveau van de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie maatregelen nemen overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Met het oog op de vaststelling van deze verordening na het begin van de programmeringsperiode, en rekening houdend met de noodzaak om het JTF op gecoördineerde en geharmoniseerde wijze uit te voeren, alsmede om een snelle uitvoering ervan mogelijk te maken, moet deze verordening in werking treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie,