HR, 10-11-2006, nr. C05/133HR
ECLI:NL:HR:2006:AY9216, Cassatie: (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
- Instantie
Hoge Raad
- Datum
10-11-2006
- Zaaknummer
C05/133HR
- LJN
AY9216
- Vakgebied(en)
Internationaal publiekrecht / Mensenrechten
Arbeidsrecht / Algemeen
Arbeidsrecht / Arbeidsovereenkomstenrecht
Arbeidsrecht / Bijzondere onderwerpen arbeidsrecht
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:NL:PHR:2006:AY9216, Conclusie, Hoge Raad (Parket), 10‑11‑2006
Arrest gerechtshof: ECLI:NL:GHSGR:2005:AT3175
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2006:AY9216
ECLI:NL:HR:2006:AY9216, Uitspraak, Hoge Raad, 10‑11‑2006; (Cassatie)
Conclusie: ECLI:NL:PHR:2006:AY9216
In cassatie op: ECLI:NL:GHSGR:2005:AT3175, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
Beroepschrift, Hoge Raad, 03‑05‑2005
- Wetingang
art. 7 Europees Sociaal Handvest (1961)
art. 7 Europees Sociaal Handvest (1961)
- Vindplaatsen
SR 2007, 5 met annotatie van J.J.M. de Laat
SR 2007, 5 met annotatie van J.J.M. de Laat
NJ 2015/447 met annotatie van E. Verhulp
Brightmine 2010-366699
Conclusie 10‑11‑2006
Inhoudsindicatie
Leeftijdsdiscriminatie. Geschil tussen de Staat en FNV samen met de CNV Jongerenorganisatie over de vraag of sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd doordat in het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling (Stb. 1983, 300 zoals gewijzigd in Stb. 2001, 415) onderscheid wordt gemaakt tussen 15-jarigen voor wie een minimumloonregeling geldt en 13- en 14-jarigen voor wie zo’n regeling achterwege is gelaten; een redelijk en objectief gerechtvaardigd onderscheid naar leeftijdscategorie dat voldoet aan de vereisten van legitimiteit, doelmatigheid en proportionaliteit?; HR doet zelf de zaak af.
C05/133HR
Mr. Timmerman
Zitting d.d. 11 augustus 2006
conclusie inzake:
De Staat der Nederlanden
(Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
eiser tot cassatie
tegen
1. De vereniging, Federatie Nederlandse Vakbeweging,
2. De vereniging, CNV Jongerenorganisatie
(hierna: FNV c.s.)
verweersters in cassatie
1. Inzet van het geding
1.1 Het in artikel 3:2 van de Arbeidstijdenwet 1996 (verder te noemen ATW) opgenomen verbod van kinderarbeid luidt als volgt:
"1. De verantwoordelijke persoon zorgt er voor, dat een kind geen arbeid verricht".
1.2 Lid 2 van artikel 3.2 bevat enige beperkte uitzonderingen op het verbod. Deze uitzonderingen betekenden een versoepeling in vergelijking met hetgeen voor de inwerkingtreding van de ATW in 1996 gold:
"2. Het eerste lid geldt niet ten aanzien van het verrichten van
(...)
b. niet-industriële arbeid van lichte aard door een kind van 13 jaar of ouder, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd;
c. arbeid van lichte aard door een kind van 14 jaar of ouder voor zover deze arbeid verricht wordt naast en in samenhang met het onderwijs;
(...)"
1.3 Bij de Nadere regeling kinderarbeid (Stcrt 1995, nr. 246, laatstelijk gewijzigd op 11 oktober 2004, Stcrt.2004, 197) is het in art. 3, lid 2 in de ATW bepaalde uitgewerkt. Die nadere Regeling betreft onder meer het soort werk dat door kinderen mag worden verricht, het maximale aantal te werken uren per dag en per week en de tijdstippen waarop kinderen mogen werken. Daarbij is er voor de desbetreffende onderwerpen een onderscheid gemaakt tussen 13- en 14- jarigen en kinderen van 15 jaar. Voor 13- en 14 jarigen gelden meer beperkingen dan voor 15-jarigen.
1.4 Voor 13- en 14- jarigen geldt geen minimumloon. In het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling (Stb.1983, 300, laatstelijk gewijzigd bij het besluit van 14 september 2001, Stb. 2001, 415) dat is gebaseerd op de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag is bepaald, dat werknemers van 15 jaar en ouder wel aanspraak hebben op een minimumjeugdloon. Na 1996 (d.w.z. na de toelating in de ATW binnen bepaalde grenzen van arbeid door 13- en 14-jarigen) is het minimumjeugdloon dat voor 1996 al wel voor 15-jarigen gold niet uitgebreid naar 13- en 14 jarigen.
1.5 FNV c.s. zijn van mening dat ook voor 13- en 14-jarigen een minimumjeugdloon zou moeten gelden.
2. Feiten en procesverloop(1)
2.1 In het geding in eerste aanleg hebben FNV c.s. primair een verklaring voor recht gevorderd dat de weigering van de Staat om het Besluit uit te breiden naar jongere werknemers in de leeftijdscategorie van 13- en 14-jaar in strijd is met artikel 26 IVBPR(2), artikel 7 ESH(3) en artikel 7 IVESC(4). Subsidiair hebben zij een verklaring voor recht gevorderd dat bedoelde weigering onrechtmatig is wegens strijd met de aangehaalde bepalingen. Verder hebben FNV c.s. gevorderd de Staat te gebieden om het Besluit minimumjeugdloonregeling uit te breiden primair naar werkende jongeren in de leeftijdscategorieën 13 en 14 jaar, althans hun beloningsniveau vast te stellen op dat van een 15 jarige werknemer, subsidiair voor werkende jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar een minimale billijke beloning vast te stellen.
2.2 FNV c.s. hebben hiertoe aangevoerd, dat:
a. de Staat met zijn weigering om het Besluit uit te breiden conform het verzoek als doel heeft deze groep jeugdigen zo min mogelijk te laten werken en zoveel mogelijk naar school te laten gaan. Die weigering is echter geen geschikt middel om dat doel te bereiken. Bovendien is de weigering disproportioneel, omdat de Staat de jeugdigen op een punt waar zij juist wel bescherming behoeven, in de kou laat staan. FNV c.s. hebben betoogd dat er andere, meer geschikte middelen zijn om het door de Staat gestelde doel te bereiken;
b. er sprake is van ongerechtvaardigd leeftijdsonderscheid in de zin van artikel 26 IVBPR. FNV c.s. hebben in dit verband gesteld dat 13- en 14-jarigen, voor zover het hun is toegestaan om te werken, feitelijk veelal dezelfde arbeid verrichten als 15-jarigen, indien deze laatsten op basis van het minimumloon werken. Beide groepen jeugdigen mogen immers slechts niet-industriële arbeid van lichte aard verrichten, terwijl aan de voorwaarde van toezicht ook bij 15-jarigen in de regel wordt voldaan;
d. de Staat op grond van artikel 7 IVESC het recht van een ieder op billijke en gunstige arbeidsvoorwaarden heeft erkend en in het bijzonder het recht op een beloning die alle werknemers als minimum "een billijk loon en gelijke beloning voor werk van gelijke waarde zonder onderscheid van welke aard ook" verschaft. FNV c.s. stellen dat de Staat onrechtmatig handelt door deze doelstelling niet tot leidraad van zijn handelen te maken bij de behandeling van de 13- en 14-jarigen.
2.3 De Staat heeft betoogd dat er een duidelijk onderscheid tussen beide leeftijdsgroepen bestaat. De groep van 13- en 14-jarigen is kwetsbaarder en behoeft meer bescherming. De mogelijkheden om te werken zijn daarom streng geclausuleerd. De zeer beperkte wijze waarop 13- en 14 jarigen in de gelegenheid worden gesteld om lichte werkzaamheden te verrichten, in samenhang met het vereiste toezicht, maakt dat deze groep niet te vergelijken is met de groep 15-jarigen, waarvoor deze beperkingen in veel mindere mate gelden. Verder heeft de Staat betoogd dat artikel 7 aanhef en lid 5 ESH slechts betrekking heeft op kinderen van 15 jaar en ouder.
2.4 De rechtbank heeft geoordeeld dat uit de systematiek van artikel 7 ESH volgt dat, voor zover een bij het handvest aangesloten staat kinderen en jeugdige personen op grond van artikel 7, leden 1 - 4 ESH toestaat om in het desbetreffende land arbeid te verrichten, op deze staat eveneens de verplichting rust om uitvoering te geven aan de verplichting van artikel 7 lid 5 ESH. Deze verplichting houdt in dat de staat het recht van jeugdige werknemers en leerlingen op een billijke beloning of andere passende uitkeringen erkent. Deze verplichting brengt mee dat de desbetreffende staat via zijn wetgeving een minimumloonregeling treft.
2.5 Vervolgens komt de vraag aan de orde of FNV c.s. deze verplichting jegens de Staat kunnen inroepen, met andere woorden in rechte kunnen eisen dat de Staat uit hoofde van de "verticale werking" van die verplichting door de Nederlandse rechter wordt veroordeeld om alsnog minimumloonregelingen uit te vaardigen voor 13- en 14-jarige werknemers. De rechtbank volstaat met de formulering van voornoemde vraag, omdat FNV c.s. bedoelde verplichting in ieder geval kunnen inroepen op basis van artikel 26 IVBPR. Partijen zijn het er op zich zelf over eens dat FNV c.s. in de onderhavige situatie op die bepaling een beroep kunnen doen. De rechtbank is van oordeel dat dit beroep succes heeft, omdat er door de Staat in dit verband een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen de positie van 15-jarigen, voor wie wel een minimumloon is geregeld, en de positie van 13- en 14-jarigen - die zich onder striktere voorwaarden dan 15-jarigen op de arbeidsmarkt mogen begeven - voor wie geen minimumloon is geregeld. Hierbij wordt door de rechtbank in aanmerking genomen dat de Staat onvoldoende heeft weersproken de stelling van FNV c.s. dat, voorzover 15-jarigen werken op basis van het minimumloon, zij in feite veelal dezelfde werkzaamheden verrichten als 13- en 14-jarigen onder dezelfde omstandigheden.
2.6 De verplichting om het recht van jeugdige werknemers op een billijke beloning te erkennen heeft de Staat zich kennelijk aangetrokken; de Staat heeft dat recht voor 15-jarigen en ouderen uitgewerkt in het Besluit minimumjeugdloonregeling. Voor 13- en 14-jarigen is dit recht niet nader uitgewerkt. De rechtbank is van oordeel dat dit onder de geschetste omstandigheden wel geboden is, aangezien zij veelal gelijke arbeid onder gelijke omstandigheden zijn gaan verrichten. De beperkingen die er in de regeling zijn voor wat betreft toegelaten werkzaamheden, leiden in de praktijk niet tot noemenswaardige verschillen. Het valt niet in te zien dat het niet regelen van een billijke beloning een geëigend middel is om de toegang tot de arbeidsmarkt te beperken. Immers, aan te nemen valt dat eerder de hoogte van het minimumloon dan het enkele bestaan ervan een aanzuigende werking zal hebben.
2.7 De rechtbank heeft verder opgemerkt dat de wetgever in 1995, bij invoering van de Arbeidstijdenwet, juist een verruiming van de mogelijkheden van 13- en 14-jarigen op de arbeidsmarkt heeft beoogd. Het is die verruiming geweest die het verschil tussen 13- en 14-jarigen aan de ene kant en 15-jarigen aan de andere kant zo klein heeft gemaakt dat maatregelen op het gebied van een billijke beloning voor 13- en 14-jarigen thans geboden zijn. De Staat heeft niet aangegeven de verruiming te willen terug draaien.
2.8 De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat de weigering om een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen in strijd is met artikel 26 IVBPR in samenhang met artikel 7 lid 5 ESH. De rechtbank heeft dit in zijn vonnis van 11 december 2002 voor recht verklaard en de Staat geboden om binnen achttien maanden (na wijzen van het vonnis) een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen(5).
2.9 De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen dit vonnis en vijf grieven aangevoerd. Incidenteel heeft de Staat gevorderd de tenuitvoerlegging van het bestreden vonnis te schorsen op de voet van artikel 351 Rv. FNV c.s. hebben zich ten aanzien hiervan aan het oordeel van het hof gerefereerd.
2.10 Het hof heeft over de incidentele vordering geoordeeld dat het in deze zaak gaat om een vordering die ertoe strekt dat de Staat gelast wordt om binnen een bepaalde termijn het Besluit minimumjeugdloonregeling aan te passen en uit te breiden, in die zin dat daarin ook een minimumloon voor 13- en 14-jarigen wordt vastgesteld. Het Besluit is een algemene maatregel van bestuur. Over de vraag, in hoeverre de rechter mag ingrijpen in het proces van politieke besluitvorming door de Staat te gebieden om een algemeen verbindend voorschrift (niet zijnde wetgeving in formele zin(6)) tot stand te brengen, hebben partijen in dit stadium van het geding nog onvoldoende gedebatteerd. Het hof heeft dan ook geen antwoord gegeven op deze principiële vraag in het kader van het oordeel over het incident tot schorsing van de tenuitvoerlegging. Het Waterpakt-arrest van de Hoge Raad (HR 21 maart 2003, NJ 2003, 691, m.nt. TK) heeft evenwel de gerechtvaardigde twijfel opgeroepen over de vraag of een bevel als door FNV c.s. gevorderd, afgezien van de inhoudelijke beoordeling van de stellingen, kan worden toegewezen.
2.11 Het hof heeft in zijn tussenarrest van 8 januari 2004 de gevorderde schorsing van de tenuitvoerlegging toegewezen.
2.12 In hoger beroep hebben FNV c.s. om aanvulling van de eis met een subsidiaire eis verzocht. FNV c.s. vorderen hierin een verbod van de Staat om na een in goede justitie te bepalen termijn de strijdigheid van het Besluit van 29 juni 1983 houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling met art. 26 IVPBR in samenhang met art. 7 ESH in stand te laten.
2.13 De Staat heeft in de memorie van grieven onder meer aangevoerd dat de rechtbank aan de Staat een bevel tot wetgeving heeft gegeven en de rechter daartoe niet bevoegd is.
2.14 Het hof heeft dit betoog van de Staat juist geoordeeld. Ook al gaat het in dit geval niet om een bevel tot het tot stand brengen van formele wetgeving en is voor aanpassing van het Besluit geen politieke besluitvorming nodig in een orgaan als de Staten-Generaal of Provinciale Staten, de bezwaren die kleven aan een bevel van de rechter een algemeen verbindend voorschrift tot stand te brengen zijn van dien aard dat de rechter daartoe niet bevoegd moet worden geacht. Immers, het tot stand brengen van regelgeving vergt een afweging van vele belangen.. De rechter is niet goed in staat de vele belangen af te wegen in een geding dat slechts tussen enkele van de belanghebbende partijen wordt gevoerd. Bovendien, zo heeft het hof geoordeeld, is materiële wetgeving ten nauwste verbonden met de formele wetgeving waarop zij berust, zodat niet kan worden aangenomen dat een bevel als hier aan de orde in het eerste geval wel en in het tweede geval niet kan worden gegeven.
2.16 Het hof heeft hierover geoordeeld dat de Staat terecht heeft aangevoerd dat dit op hetzelfde neerkomt als het primair gevorderde gebod, aangezien niet denkbaar is dat de Staat aan dit verbod op andere wijze uitvoering zou kunnen geven dan door aanpassing van het Besluit in de door FNV c.s. voorgestane zin. Dit onderdeel van de vordering komt evenmin voor toewijzing in aanmerking.(7)
2.17 FNV c.s. hebben verder een verklaring voor recht gevorderd dat de weigering van de Staat om het Besluit uit te breiden naar jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar in strijd is met art. 26 IVBPR, art. 7 ESH en art. 7 IVESC. FNV c.s. hebben haar belang bij deze verklaring voor recht toegelicht met het argument dat zij niet uitsluiten dat individuele werknemers van 13 of 14 jaar op basis van een dergelijke uitspraak in individuele gevallen schadevergoeding zullen vorderen van de Staat.
2.18 Het hof heeft geoordeeld dat FNV c.s. voldoende belang bij de gevorderde verklaring voor recht hebben. Het hof heeft de vijf grieven gezamenlijk behandeld en als eerste onderzocht of het Besluit, voor zover het voor 13- en 14-jarigen geen minimumjeugdloon vaststelt, in strijd is met art. 26 IVBPR.
2.19 Het Besluit maakt onderscheid op grond van leeftijd. Immers, voor 15-jarigen geldt een minimumjeugdloon, voor 13- en 14-jarigen niet. Het maken van een dergelijk onderscheid kan in strijd zijn met art. 26 IVBPR als hiervoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat. Of er een objectieve rechtvaardiging bestaat moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag of voor het onderscheid een legitiem doel bestaat (legitimiteit), het onderscheid voor het bereiken van dit doel passend is (doelmatigheid) en het geboden is (proportionaliteit).
2.20 De Staat heeft volgens het hof betoogd dat het leeftijdsonderscheid objectief gerechtvaardigd is (zie r.o. 3.3. van het bestreden arrest). Het doel van het onderscheid is - zo begrijpt het hof de stellingen van de Staat - 13- en 14-jarigen te beschermen in die zin dat moet worden voorkomen dat arbeid voor hen een uit financieel oogpunt aanlokkelijk alternatief vormt voor en ten koste gaat van school of andere (vormende) activiteiten. Dit is een legitiem doel. Het niet toekennen van een minimumjeugdloon aan 13- en 14-jarigen is ook doelmatig omdat het wettelijk vastleggen van een minimumjeugdloon jongeren stimuleert om te werken in plaats van aan het onderwijs deel te nemen. Een hoger minimumjeugdloon zorgt voor meer aanbod van arbeid door jongeren en meer schooluitval. De Staat acht - zo begrijpt het hof de stellingen van de Staat - het middel eveneens proportioneel, omdat 13- en 14- jarigen slechts zeer beperkt en onder toezicht werkzaamheden verrichten, niet zelfstandig in hun levensonderhoud hoeven te voorzien, en hun prioriteit ligt in het volgen van onderwijs, niet in de deelname aan het arbeidsproces.
2.21 Tussen partijen is niet in geschil dat het omschreven doel legitiem is, zodat het hof hiervan is uitgegaan. De doelmatigheid kan volgens het hof in het midden blijven omdat in ieder geval niet is voldaan aan het vereiste dat het middel proportioneel is.
2.22 Ten aanzien van de proportionaliteit wordt door het hof voorop gesteld dat, nu de Staat zich beroept op een rechtvaardigingsgrond voor een in beginsel verboden onderscheid, het ook op de weg van de Staat ligt feiten te stellen en zo nodig aannemelijk te maken waaruit volgt dat en waarom het nagestreefde doel niet op andere wijze dan door het maken van leeftijdsonderscheid kan worden bereikt. De Staat heeft aangevoerd dat 13- en 14-jarigen slechts zeer beperkt en onder toezicht werkzaamheden verrichten, zij niet zelfstandig in hun levensonderhoud behoeven te voorzien en hun prioriteit ligt in het volgen van onderwijs. Echter, deze argumenten zeggen volgens het hof niets over de vraag of het doel niet ook kan worden bereikt met andere middelen die geen leeftijdsonderscheid maken.
2.23 Het hof is van oordeel dat wanneer een arbeidsparticipatie die binnen de door de Arbeidstijdenwet vastgestelde grenzen blijft om welke reden dan ook door de Staat onwenselijk wordt geacht, het voor de hand ligt dat de Staat deze regels aanscherpt. Het hof ziet niet in waarom een verscherpte controle op naleving van de wettelijke grenzen om overschrijding hiervan te voorkomen niet tot de mogelijkheden zou behoren. De Staat heeft evenmin aangevoerd dat wanneer een minimumloon voor 13- en 14-jarigen zou worden ingevoerd, adequate controle op het verrichten van arbeid door jeugdigen van deze leeftijden niet mogelijk of onredelijk bezwarend zou zijn. De veronderstelling van de Staat dat vaststelling van een dergelijk minimumjeugdloon een aanzuigende werking zal hebben, is onvoldoende onderbouwd. Het hof acht het niet aannemelijk dat dit steeds het geval zal zijn. Hierdoor schept het geheel achterwege laten van een minimumjeugdloon voor deze groep jeugdigen een toestand die verder gaat dan noodzakelijk is om het door de Staat gewenste doel te bereiken.
2.24 De Staat stelt dat tussen 13- en 14-jarigen enerzijds en 15-jarigen anderzijds significante verschillen bestaan waar het betreft de aard van de toegestane werkzaamheden en de dagen waarop zij deze verrichten. Het hof heeft geoordeeld dat de Staat hierbij uit het oog verliest dat dit wel redenen kunnen zijn om een minimumjeugdloon op een lager niveau te bepalen (dan dat van 15-jarigen), maar niet om voor hen in het geheel geen minimumjeugdloon vast te stellen.
2.25 Het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen is, zo heeft het hof geoordeeld, in strijd met art. 26 IVBPR. Toetsing aan de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid zou niet tot een ander resultaat hebben geleid.
2.26 Het hof heeft geoordeeld dat de grieven van de Staat tegen de overwegingen van de rechtbank over de betekenis van art. 7 lid 5 ESH onbesproken kunnen blijven.
2.27 De slotsom van het hof is dat de eerste - ongenummerde - grief slaagt. Het hof geeft verder geoordeeld dat de overige grieven falen dan wel geen bespreking behoeven.
2.28 Het hof heeft in zijn eindarrest van 24 maart 2005 het bestreden vonnis vernietigd, doch uitsluitend, voor zover de rechtbank de Staat heeft geboden om een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen en dit gebod uitvoerbaar bij voorraad heeft verklaard. Het bestreden vonnis is door het hof voor het overige bekrachtigd. Het hof heeft de bij arrest van 8 januari 2004 uitgesproken schorsing van de tenuitvoerlegging van het bestreden vonnis opgeheven.(8)
2.29 De Staat heeft tijdig(9) en regelmatig cassatieberoep ingesteld. FNV c.s. hebben doen concluderen tot verwerping van het beroep. Partijen hebben hun standpunten vervolgens schriftelijk doen toelichten. Daarna is er nog een schriftelijke nota van re- en dupliek genomen.
3. Enige opmerkingen vooraf
3.1 In 1874 werd de "Kinderwet-Van Houten" door het parlement aangenomen. Daarmee werd kinderarbeid in fabrieken verboden.(10) Tot dan toe was het vrij gebruikelijk dat kinderen werkten. Het verbod van kinderarbeid en de leerplicht zijn van oudsher aan elkaar gekoppeld.(11) Met name vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw wordt de arbeidstijdenregelgeving voor jongeren als complementair aan de Leerplichtwet beschouwd.(12) Het verbod van kinderarbeid is in de huidige wettelijke bepalingen gekoppeld aan de leerplicht. De hoofdregel luidt dat iedereen die nog leerplichtig is als kind moet worden beschouwd. Kinderen zijn leerplichtig vanaf 5 tot 16 jaar.(13) Vanaf die leeftijd vangt de partiële leerplicht aan die dan nog twee jaar voortduurt.(14)
3.2 Het huidige verbod op kinderarbeid is, zoals hierboven al aangegeven, geregeld in de ATW. Deze regeling komt erop neer dat kinderen van 15 jaar of jonger bij uitzondering mogen werken. Om van de uitzondering gebruik te kunnen maken moet een aantal voorschriften in acht worden genomen die zijn opgenomen in de Nadere regeling kinderarbeid. De voorwaarden voor 13- en 14-jarigen enerzijds en die voor 15-jarigen anderzijds lijken enigszins op elkaar, zij het dat de mogelijkheden van 15-jarigen om te werken ruimer zijn dan voor 13- en 14-jarigen. Als gevolg hiervan ontstaan niettemin enigszins verschillende regimes. Zo mogen 13- en 14-jarigen op zondag geen arbeid verrichten, 15-jarigen mogen dit wel, zij het met inachtneming van bepaalde beperkingen. 13- en 14-jarigen mogen geen arbeid verrichten op dagen dat onderwijs wordt gevolgd tenzij het gaat om niet-industriele hulparbeid van lichte arbeid in de eigen leefomgeving. 15-jarigen hebben op dit punt meer vrijheid. Het is 15-jarigen toegestaan op dagen waarop zij geen onderwijs genieten twee uur langer te werken (acht uren) dan 13- en 14-jarigen (zes uren)(15). Van groot belang is dat 13- en 14-jarigen slechts niet-industriële hulparbeid van lichte aard mogen verrichten, terwijl 15-jarigen.niet-industriele arbeid van lichte aard, niet zijnde uitvoering, mogen verrichten. Het onderscheid tussen de regimes voor 13- en 14-jarigen enerzijds en voor 15-jarigen anderzijds krijgt meer relief, wanneer de volgende omschrijving van hulparbeid in aanmerking wordt genomen:
"Het begrip hulparbeid houdt in, dat deze kinderen niet zelfstandig werkzaamheden kunnen verrichten en derhalve de arbeid van deze kinderen altijd onder toezicht moet plaatsvinden."(16)
In de toelichting bij de Nadere regeling kinderarbeid komt nog tot uitdrukking dat kinderen van 13 en 14 jaar slechts hand- en spandiensten mogen verrichten en geen (zelfstandige) productiearbeid.(17)
3.3 De gedachte dat 13- en 14-jarigen alleen niet-industriele hulparbeid van lichte aard mogen verrichten is uitgewerkt in de Beleidsregel niet-industriele arbeid van lichte aard (Stcrt. 1999, 125). In de toelichting op deze Beleidsregel heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verder duidelijk gemaakt welke betekenis aan dit begrip moet worden gegeven. De toelichting vermeldt de volgende toegestane werkzaamheden voor 13- en 14-jarigen:
- lichte hulpwerkzaamheden in een winkel (supermarkt: markeren van lege vakken, het helpen bij het inpakken, vloeren vegen, schoonmaakwerkzaamheden, lichte magazijnwerkzaamheden zoals inname van flessen en pletten van kartonnen dozen; het recente rapport van de Adviescommissie Gelijke Behandeling inzake Leeftijdsonderscheid(18) in de supermarktbranche heeft alleen betrekking op jongeren vanaf 15 jaar, p. 16);
- hulpwerkzaamheden in restaurants, hotels, zoals het helpen bij het bedienen;
- hulpwerkzaamheden bijvoorbeeld bij een manege, op een camping, in een speeltuin, in een pretpark, in een bowlingcentrum, in een museum;
- lichte werkzaamheden in de landbouw, zoals groenten en fruit plukken, lichte oogstwerkzaamheden, het voeren van kleine dieren (bollenpellen onder bepaalde omstandigheden);
- het oppassen bij familie of kennissen;
- het wassen van auto's;
- het behulpzaam zijn bij het verspreiden van folders en huis- aan huisbladen; in een gezinshuishouding en op een kinderboerderij.
De toelichting vermeldt bovendien dat door 13- en 14-jarigen in beginsel dezelfde werkzaamheden mogen worden verricht als door 15-jarigen. Daarbij wordt benadrukt dat het wezenlijke verschil zit in het feit dat 13- en 14-jarigen alleen hand- en spandiensten mogen verrichten en er altijd toezicht moet worden gehouden. Er mag dus geen sprake zijn van zelfstandige arbeid. Voor 15-jarigen geldt de eis van het werken onder toezicht niet. Voor 15-jarigen ligt - zo zegt de toelichting - de nadruk op de lichte aard van de werkzaamheden.(19)
3.4 Mijns inziens blijkt uit dit alles dat het niet de bedoeling van de wetgever is dat 13- en 14 jarigen volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen. Zij worden niet als gewone werknemer gezien. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft dit standpunt in 2000 nog eens verwoord:
"Door een minimumjeugdloon voor deze groep in te voeren, zou de onjuiste suggestie gewekt worden dat 13- en 14-jarigen volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen. De toegestane werkzaamheden van 13- en 14-jarigen zijn echter aan strikte regels gebonden. Door de criteria die daarbij gelden, namelijk buiten schoolltijd plaatsvindende lichte, niet-industriele, hulparbeid, is in de regel sprake van werkzaamheden met bijzonder karakter. Het is duidelijk niet zo, en het moet ook niet zo zijn, dat 13- en 14-jarigen zonder meer zelfstandig en volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen. Groei van het aantal jongeren van 13- en 14-jarigen met een bijbaantje acht ik zeker geen argument voor deze jongeren een wettelijk minimumloon in te voeren". (20)
Deze stellingname is mijns inziens in overeenstemming met Richtlijn 94/33/EG, L. 216. Artikel 1 van deze Richtlijn bepaalt dat de minimumleeftijd voor toelating tot de arbeid niet lager is dan de leeftijd waarop de voltijdse leerplicht eindigt of in ieder geval niet lager dan 15 jaar. Wel geeft artikel 4 van de Richtlijn de mogelijkheid tot het openen van bepaalde uitzonderingen. De Nederlandse wetgever heeft hiervan in artikel 3: 2 van ATW en in de Nadere regeling kinderarbeid gebruik gemaakt.
3.5 De praktijk lijkt in redelijke mate in overeenstemming te zijn met de intenties van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Uit het scholierenonderzoek van het NIBUD blijkt weliswaar dat steeds meer jongeren tussen de dertien en zeventien een bijbaantje hebben. In de 2004/2005-versie van het onderzoek komt echter ook naar voren dat de jongste leeftijdsgroep vooral klusjesachtige baantjes heeft, zoals autowassen, kranten of folders bezorgen en oppassen. Naarmate de leeftijd toeneemt, hebben scholieren vaker werk dat een meer formele basis en karakter heeft, zoals in winkels en de horeca. Deze situatie wijkt naar mijn inzicht niet wezenlijk af van die in het NIBUD-onderzoek uit 1999-2000 dat als productie 2 bij de CvA is gevoegd. Een van de conclusies van dit onderzoek is dat jongere leerlingen voornamelijk informele arbeid verrichten.
3.6 Het beginsel van een gelijke behandeling is opgenomen in onder andere artikel 26 IVBPR. Het artikel luidt:
"Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status." (cursivering van mij, LT)
3.7 Sinds het arrest HR 6 juni 1990, BNB 1990, 212 wordt aangenomen dat het discriminatieverbod van art. 26 IVBPR door de Hoge Raad van toepassing wordt geacht op het onderscheid naar leeftijd. De Hoge Raad geeft als norm dat de gestelde leeftijdsgrens objectief en redelijk te rechtvaardigen moet zijn, wil het onderscheid geen door art. 26 IVBPR verboden discriminatie opleveren. De door het hof in het bestreden arrest gehanteerde maatstaf, te weten of voor het gemaakte onderscheid een legitiem doel bestaat (legitimiteit), of het onderscheid voor het bereiken van het doel passend is (doelmatigheid) en of het geboden is (proportionaliteit) komt het meest recent tot uitdrukking in het arrest HR 8 oktober 2004, NJ 2005, 117 (m.nt. GHvV), rov. 3.4.2.(21) Deze maatstaf is ook in overeenstemming met art. 7, lid 1, aanhef en sub c van de Wet gelijke behandelingen op grond van leeftijd bij arbeid.
3.8 Van belang is nog dat de Hoge Raad bij beantwoording van de vraag of de wetgever het verbod tot discriminatie van artikel 26 IVBPR heeft geschonden aan deze een zekere beoordelingsvrijheid toekent. Ik citeer een overweging uit een voor deze problematiek relevant arrest van de Hoge Raad:
"3.4 Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een door deze Verdragen verboden ongelijke behandeling, moet worden vooropgesteld dat zij niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij komt aan de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor toepassing van deze Verdragen als gelijk moeten worden beschouwd, en, of in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te behandelen".(22)
3.9 Ik heb nog enig onderzoek verricht naar het bestaan van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen in een aantal ons omringende landen. Duitsland laat arbeid door kinderen die ouder zijn dan 13 jaar toe, voorzover de arbeid licht en voor kinderen geschikt is (Jugendarbeitsschutzgesetz, § 5); Duitsland kent geen wettelijk geregeld minimumloon. In Engeland mogen kinderen onder de 15 jaar bepaalde werkzaamheden, zoals zware lichamelijke arbeid, niet verrichten. Het werk mag geen invloed op de schoolprestatie van het kind. Engeland kent een wettelijk minimumloon voor 16- en 17-jarigen, maar niet voor kinderen die jonger dan 16 jaar zijn, alhoewel dezen bepaalde werkzaamheden mogen verrichten (23). Frankrijk laat in art. 211 van de Code du Travail zeer beperkt arbeid door kinderen toe. Voor kinderen jonger dan 18 jaar geldt geen minimumloon, tenzij deze meer dan zes maanden werkervaring hebben; Frankrijk kent voor ouderen wel een wettelijk minimumloon.
4. Bespreking van het cassatiemiddel
4.1 Het cassatiemiddel richt rechts- en motiveringsklachten tegen de rechtsoverwegingen 3.3 tot en met 3.8 van het bestreden eindarrest. Het middel benadrukt dat de Staat niet is overgegaan tot het vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen, omdat daarvan de suggestie uitgaat dat het normaal is voor 13- en 14-jarigen om arbeid te verrichten en dat 13- en 14-jarigen volwaardig aan het arbeidsproces zouden kunnen deelnemen. Die indruk zou - aldus de Staat - onjuist en onwenselijk zijn. Het middel, dat uit zeven onderdelen bestaat, betoogt onder meer dat het hof deze redengeving van de Staat heeft miskend althans onjuist heeft weergegeven. De onderdelen 2-5 voeren vanuit verschillende gezichtspunten aan dat het onbegrijpelijk is dat het hof heeft geoordeeld dat het niet vaststellen van het minimumjeugdloon niet proportioneel is voor het daarmee te bereiken doel. Onderdeel 6 voegt hieraan toe dat de wetgever (in materiële zin) in het onderhavige verband de nodige beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, die de rechter bij zijn oordeel moet respecteren. Slechts als de wetgever, gelet op het door hem te bereiken doel, niet in redelijkheid tot de keuze van het ingezette middel heeft kunnen komen is er - gezien de staatsrechtelijke bevoegdheidsverdeling - plaats voor een oordeel dat de door de wetgever gemaakte keuze in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 26 IVBPR.
4.2. Ik beoordeel het middel als volgt: het hof heeft in r.o. 3.2. en 3.3 van zijn bestreden arrest benadrukt dat de Staat heeft aangevoerd dat voor 13- en 14-jarigen de prioriteit dient te liggen bij het volgen van onderwijs. Ik meen dat het hof hiermee heeft aangeduid dat het voor 13- en 14-jarigen niet normaal is om arbeid te verrichten en dat 13- en 14-jarigen niet verondersteld worden volwaardig aan het arbeidsproces deel te nemen. Het middel mist in dit opzicht feitelijke grondslag.
4.3 De Staat staat in beperkte mate (slechts een beperkt aantal uren per week mag arbeid worden verricht ) en op bepaalde voorwaarden (er mag slechts op een beperkt aantal tijdstippen worden gewerkt; toezicht is vereist) toe dat 13- en 14-jarigen bepaalde soorten lichte (hulp)arbeid verrichten. Het gaat hier evident om een uitzonderingsregime. Dit bijzondere regime heeft tot doel te bereiken dat 13- en 14-jarigen prioriteit geven aan het volgen van onderwijs. Voor 15-jarigen is het verrichten van arbeid "normaler" als gevolg van een voor hen geldend royaler uitzonderingsregime. Aan deze verschillende regimes heeft de wetgever het gevolg verbonden dat voor 13- en 14-jarigen geen minimumloonregeling geldt en op 15-jarigen zo'n regeling wel van toepassing is. Voor het maken van dit onderscheid naar leeftijd heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid motieven aangevoerd. Ik verwijs naar onderdeel 3.4 van deze conclusie waar deze argumenten zijn weergegeven. Om dit uit het oogpunt van artikel 26 IVBPR problematische onderscheid naar leeftijd op te heffen zou de wetgever ertoe kunnen overgaan om wel een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen. De wetgever zal zich dan moeten afvragen of zo'n maatregel nadelige gevolgen zou kunnen hebben. Het hof duidt deze eventuele nadelige effecten zelf in r.o.3.5. aan. Daar wijst het er onder andere op dat wanneer invoering van een minimumloon voor 13- en 14-jarigen ongewenste gevolgen zou hebben, het voor de hand ligt de reikwijdte van het uitzonderingsregime van de ATW te beperken. De wetgever zou dan dus een door hem op zich zelf gewenst regime dienen in te perken. Het effect hiervan zou kunnen zijn dat de mogelijkheden tot het verrichten van werkzaamheden door 13- en 14-jarigen verder worden beperkt dan in de ogen van de wetgever wenselijk is.
Uit het bovenstaande blijkt dat voor de regulering van door 13- en 14-jarigen te verrichten arbeid verschillende regimes met voor ieder regime geldende voor- en nadelen en risico's verdedigbaar zijn. Mijns inziens is het hof in r.o. 3.4-3.6 er aan voorbij gegaan dat de wetgever bij beantwoorden van de vraag of een bepaalde beleidslijn al dan niet in strijd is met artikel 26 IVBPR een zekere beoordelingsvrijheid heeft om uit te maken of het werkelijk om gelijke gevallen gaat en of, -als de gevallen gelijk blijken te zijn- het volgen van een door de wetgever bepaalde beleidslijn (in casu het niet-vaststellen van een minimumjeugdloon) proportioneel is in verhouding tot het door de wetgever nagestreefde doel (het geven prioriteit aan het volgen van onderwijs). Ik vind het aan de wetgever toekennen van een zekere beoordelingsvrijheid juist in dit geval gerechtvaardigd, omdat het voorschrijven van een minimumloon voor 13- en 14-jarigen waardoor er geen leeftijdsonderscheid gemaakt zou worden uiteindelijk nadelen zou kunnen hebben. Het is niet evident dat het maken van geen leeftijdsonderscheid ertoe leidt dat 13- en 14-jarigen prioriteit geven aan het volgen van onderwijs. Niet uit te sluiten is immers dat de wetgever als gevolg van het vaststellen van een minimumloon voor 13- en 14-jarigen zich genoodzaakt kan zien voor deze groep de door de wetgever gewenste mogelijkheden om op beperkte schaal arbeid te verrichten te beperken teneinde te bereiken dat deze groep prioriteit bij het volgen van onderwijs legt. Ik heb in het bestreden arrest van het hof geen aanwijzing kunnen vinden dat het hof in het onderhavige geval een zekere beoordelingsvrijheid aan de wetgever heeft gelaten. Het is niet ondenkbaar dat uitgaande van een zekere beleidsvrijheid geoordeeld kan worden dat het niet-vaststellen van een minimumloon voor 13- en 14-jarigen in overeenstemming is met artikel 26 IVBPR. Daarom kan het arrest mijns inziens niet in stand blijven.
4.4 Onderdeel 7 van het cassatiemiddel richt een rechtsklacht tegen rechtsoverweging 3.8 van het bestreden arrest. Het oordeel van de rechtbank bevatte een verklaring voor recht dat het gemaakte leeftijdsonderscheid door de Staat in strijd was met art. 26 IVBPR in samenhang met art. 7 ESH (Europees Sociaal Handvest). Het hof oordeelt dat het de grieven van de Staat over de betekenis van artikel 7 ESH onbesproken laat, omdat de conclusie van de rechtbank dat de Staat handelt in strijd met art. 26 IVBPR in ieder geval juist is en het verder niet van belang is of dat ook zo is in samenhang met art. 7 ESH zoals de rechtbank heeft geoordeeld. Het hof heeft geen beoordeling gegeven over art. 7 ESH. Als gevolg hiervan had het hof de door de rechtbank uitgesproken verklaring van recht dienen te vernietigen.
4.5 Ik meen deze klacht buiten bespreking te kunnen laten, nu het bestreden arrest van het hof mijns inziens vernietigd dient te worden.
5. Conclusie
Deze strekt tot vernietiging en verwijzing.
De procureur-generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Zie het tussenarrest van het hof van 8 januari 2004, r.o.1-3, het bestreden arrest r.o.1 in samenhang met het vonnis van de rechtbank van 11 december 2002, r.o.1.
2 Het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
3 Het Europees Sociaal Handvest.
5 Het vonnis van de rechtbank is gepubliceerd in JAR 2003, 10. In Arbeid Integraal, februari 2003, blz. 28 - 30, heeft M.S. Houwerling een noot geschreven. Zie ook R. van het Kaar, Eurofocus: Europa, Nederland en het minimumloon, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 2004-20, blz. 424 ev., zie m.n. blz. 426 en 427.
6 De Hoge Raad heeft beslist dat een bevel van de rechter aan de Staat om wetgeving in formele zin tot stand te brengen, teneinde een onrechtmatige toestand te beëindigen, niet mogelijk is, zie HR 21 maart 2003, NJ 2003, 691 m.nt. TK. In HR 1 oktober 2004, NJ 2004, 679 (m.nt. TK) heeft de Hoge Raad vervolgens geoordeeld dat er geen grond is om ten aanzien van een door provinciale staten vastgestelde provinciale verordening, ook als deze strijdig zou zijn met Europese richtlijnen, anders te oordelen.
7 Deze afwijzing komt niet tot uitdrukking in het dictum.
8 Het arrest is gepubliceerd in JAR 2005, 98. In de Tweede Kamer zijn vragen aan de Minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid gesteld over het arrest, zie Kamer II, 2004-'05, 4-5-'05, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 1530.
9 Het bestreden arrest dateert van 24 maart 2005 en de cassatiedagvaarding dateert van 3 mei 2005.
10 Het wetsvoorstel en de MvT zijn gepubliceerd in het Bijblad van de Nederlandse Staatscourant 1872-1873, Bijlage 113 (1-3).
11 A.M. Gerritsen, Onderscheid naar leeftijd in het arbeidsrecht, prft, 2004, blz. 10 e.v., par. 2.1.2.
12 K. Terwan, Nieuwe arbeidstijden en kinderarbeid, SMA 1990, blz. 200-208, zie m.n. blz. 201.
13 Art. 3 onder 1 van de Leerplichtwet 1969.
14 Art. 4 Leerplichtwet 1969.
15 Besluit d.d. 13 december 1995, Stcrt. 1995, 246, blz. 22, artt. 4:1 en 4:2.
16 Nadere regeling kinderarbeid, ministeriële regeling van 13 december 1995, Stcrt. 1995, 246, laatstelijk gewijzigd op 11 oktober 2004, Stcrt. 2004, 197.
17 Nadere regeling kinderarbeid, Toelichting: algemeen en bij de artt. 4:1 en 4:2.
18 CGB-advies/2006/02 d.d. 14 februari 2006.
19 Een duidelijke samenvatting van het regime voor 13- en 14- jarigen en 15 jarigen is te vinden in productie 3 bij de CvA.
20 Kamer II, 1999/2000, 26.800 XV, nr. 79, p. 6.
21 Zie onder meer HR 1 november 2002, NJ 2002, 622, HR 8 mei 1998, NJ 1998, 496, rov. 3.3.1 en 3.3.3 en HR 13 januari 1995, NJ 1995, 430, m.nt. PAS, rov. 3.4.
22 HR 15 juli 1998, NJ 2000, 168.
23 Zie hierocver P. Burgess, The UK's national minimum wage in Minimumwages in Europe, p. 39 (2006).
Uitspraak 10‑11‑2006
Inhoudsindicatie
Leeftijdsdiscriminatie. Geschil tussen de Staat en FNV samen met de CNV Jongerenorganisatie over de vraag of sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd doordat in het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling (Stb. 1983, 300 zoals gewijzigd in Stb. 2001, 415) onderscheid wordt gemaakt tussen 15-jarigen voor wie een minimumloonregeling geldt en 13- en 14-jarigen voor wie zo’n regeling achterwege is gelaten; een redelijk en objectief gerechtvaardigd onderscheid naar leeftijdscategorie dat voldoet aan de vereisten van legitimiteit, doelmatigheid en proportionaliteit?; HR doet zelf de zaak af.
10 november 2006
Eerste Kamer
Nr. C05/133HR
MK/RM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
1. FEDERATIE NEDERLANDSE VAKBEWEGING,
gevestigd te Amsterdam,
2. CNV JONGERENORGANISATIE,
gevestigd te Utrecht,
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweersters in cassatie - verder te noemen: FNV c.s. - hebben bij exploot van 18 mei 2001 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en na aanvulling van eis gevorderd:
I. primair een verklaring voor recht dat de weigering van de Staat om het Besluit van 29 juni 1983, houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling, Stb. 1983, 300, uit te breiden naar jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar in strijd is met artikel 26 IVBPR, artikel 7 ESH en artikel 7 IVESC;
subsidiair een verklaring voor recht dat bedoelde weigering onrechtmatig is wegens strijd met artikel 26 IVBPR, artikel 7 ESH en artikel 7 IVESC;
en voor zover mogelijk bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad,
II. de Staat te gebieden om binnen een naar goede justitie te bepalen termijn het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling uit te breiden naar jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar, althans hun beloningsniveau vast te stellen op dat van een 15-jarige, subsidiair voor de jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar een minimale billijke beloning vast te stellen;
III. de Staat te veroordelen in de proceskosten.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 11 december 2002 voor recht verklaard dat de weigering van de Staat om een minimumloon vast te stellen voor jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar in strijd is met artikel 26 IVBPR in samenhang met artikel 7 ESH, de Staat geboden om binnen achttien maanden na wijzen van het vonnis een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen, de Staat in de kosten van het geding veroordeeld, het gebod en de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen het vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij tussenarrest van 8 januari 2004 heeft het hof op vordering van de Staat de tenuitvoerlegging van het vonnis van de rechtbank geschorst, de zaak naar de rol verwezen voor memorie van antwoord aan de zijde van FNV c.s. en iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij memorie van antwoord tevens verzoek om aanvulling van eis hebben FNV c.s. hun eis in het petitum onder II subsidiair aangevuld met de vordering de Staat te verbieden om na een in goede justitie te bepalen termijn de strijdigheid van het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling met artikel 26 IVBPR in samenhang met artikel 7 ESH in stand te laten.
Bij eindarrest van 24 maart 2005 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd, doch uitsluitend voor zover de rechtbank de Staat heeft geboden om een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen en dit gebod uitvoerbaar bij voorraad heeft verklaard, het vonnis voor het overige bekrachtigd en de bij arrest van 8 januari 2004 uitgesproken schorsing van de tenuitvoerlegging van dat vonnis opgeheven.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
FNV c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Timmerman strekt tot vernietiging en verwijzing.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 24 augustus 2006 op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Het gaat in deze zaak om de vraag of sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd doordat in het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling (Stb.1983, 300, laatstelijk gewijzigd bij het besluit van 14 september 2001, Stb. 2001, 415, hierna: het Besluit) onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds 15-jarigen voor wie wel een minimumloonregeling geldt, en anderzijds 13- en 14-jarigen voor wie een minimumloonregeling achterwege is gelaten.
3.2 De rechtbank heeft, voorzover in cassatie van belang, op vordering van FNV c.s. voor recht verklaard dat de weigering van de Staat een minimumloon vast te stellen voor jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar in strijd is met art. 26 IVBPR. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank op dit punt bekrachtigd.
3.3 Het hof is, terecht en in cassatie niet bestreden, ervan uitgegaan dat het maken van onderscheid op grond van leeftijd in strijd kan zijn met art. 26 IVBPR. Vervolgens heeft het geoordeeld dat - naar door de Staat niet wordt betwist - met de in het Besluit gegeven regeling tussen de beide leeftijdscategorieën onderscheid wordt gemaakt op grond van leeftijd, en heeft het onderzocht of voor de ongelijke behandeling die daaruit kan voortvloeien een redelijke en objectieve rechtvaardiging kan worden aangewezen.
Bij de beantwoording van die vraag, waarbij niet uit het oog mag worden verloren dat het bij het maken van onderscheid naar leeftijd niet gaat om een bij voorbaat verdacht onderscheid zoals bijvoorbeeld op grond van ras of geslacht, heeft het hof de juiste maatstaven aangelegd, te weten of voor het gemaakte onderscheid een legitiem doel bestaat (legitimiteit), of het onderscheid voor het bereiken van dit doel passend is (doelmatigheid), en of het geboden is (proportionaliteit) (zie HR 8 oktober 2004, nr. C03/077, NJ 2005, 117).
Voorts moet in aanmerking worden genomen dat art. 26 IVBPR niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij komt aan de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe niet alleen bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van dit artikel als gelijk moeten worden beschouwd, maar ook of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te behandelen (vgl. HR 15 juli 1998, nr. 31922, NJ 2000, 168).
3.4 In de bestreden uitspraak heeft het hof vastgesteld dat de legitimiteit van het met het onderscheid nagestreefde doel niet in geschil is. Dat doel is 13- en 14-jarigen te beschermen in die zin, dat moet worden voorkomen dat arbeid voor hen een uit financieel oogpunt aanlokkelijk alternatief vormt voor en ten koste gaat van school of andere (vormende) activiteiten (rov. 3.3 in verbinding met 3.4). Vervolgens heeft het hof geoordeeld dat de doelmatigheid van het niet vaststellen van een minimumloon voor 13- en 14-jarigen in het midden kan blijven, omdat in ieder geval niet voldaan is aan het vereiste dat het middel proportioneel is.
Daartoe overwoog het hof het volgende.
a. Het hof heeft vooropgesteld dat, nu de Staat zich beroept op een rechtvaardigingsgrond voor een in beginsel verboden onderscheid, het ook op de weg van de Staat ligt feiten te stellen en zo nodig aannemelijk te maken waaruit volgt dat en waarom het nagestreefde doel niet op andere wijze dan door het maken van leeftijdsonderscheid kan worden bereikt. De Staat heeft aangevoerd dat 13- en 14-jarigen slechts zeer beperkt en onder toezicht werkzaamheden verrichten, zij niet zelfstandig in hun levensonderhoud behoeven te voorzien en hun prioriteit ligt in het volgen van onderwijs. Echter, deze argumenten zeggen volgens het hof niets over de vraag of het doel niet ook kan worden bereikt met andere middelen die geen leeftijdsonderscheid maken. (rov. 3.4)
b. Wanneer een arbeidsparticipatie die binnen de bij of krachtens de Arbeidstijdenwet nauwkeurig vastgestelde grenzen blijft om welke reden dan ook door de Staat onwenselijk wordt geacht, ligt het voor de hand dat de Staat deze regels aanscherpt. Wanneer de vaststelling van een minimumjeugdloon zou leiden tot een arbeidsparticipatie buiten de bedoelde grenzen, ziet het hof niet in waarom een verscherpte controle op naleving van de wettelijke grenzen om overschrijding hiervan te voorkomen niet tot de mogelijkheden zou behoren. De Staat heeft evenmin aangevoerd dat wanneer een minimumloon voor 13- en 14-jarigen zou worden ingevoerd, adequate controle op het verrichten van arbeid door jeugdigen van deze leeftijden niet mogelijk of onredelijk bezwarend zou zijn. (rov. 3.5)
c. De veronderstelling van de Staat dat vaststelling van een dergelijk minimumjeugdloon een aanzuigende werking zal hebben, acht het hof onvoldoende onderbouwd. Of jongeren door vaststelling van een minimumjeugdloon meer zullen gaan werken, hangt af van het niveau van dat loon, maar niet aannemelijk is dat dit steeds het geval zal zijn. Dit betekent dat het geheel achterwege laten van een minimumjeugdloon voor de groep jeugdigen van 13 en 14 jaar verder gaat dan noodzakelijk is om het door de Staat gewenste doel te bereiken. (rov. 3.6)
d. Met de stelling dat tussen 13- en 14-jarigen enerzijds en 15-jarigen anderzijds significante verschillen bestaan waar het betreft de aard van de toegestane werkzaamheden en de dagen waarop zij deze verrichten, verliest de Staat uit het oog dat dit wel redenen kunnen zijn om een minimumjeugdloon op een lager niveau te bepalen (dan dat van 15-jarigen), maar niet om voor hen in het geheel geen minimumjeugdloon vast te stellen. (rov. 3.7)
3.5 Het middel houdt, naar de kern genomen, de klacht in dat het hof, indien het zich een juiste voorstelling had gemaakt van de door de Staat aangevoerde redenen voor het achterwege laten van een regeling inzake het minimumloon voor de leeftijdscategorie van 13- en 14-jarigen, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid die de Staat toekomt bij de beantwoording van de vraag of de ongelijke behandeling van deze leeftijdscategorie in vergelijking met de leeftijdscategorie van 15-jarigen gerechtvaardigd is, tot het oordeel had moeten komen dat voor het maken van dat onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Deze klacht is gegrond. Daartoe wordt het volgende overwogen.
3.6 Uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.1 tot en met 3.4 vermelde gegevens kan het volgende worden afgeleid. Nadat de wetgever voor 13- en 14-jarigen de mogelijkheid had opengesteld om niet-industriële hulparbeid van lichte aard te verrichten, zoals uitgewerkt in de Nadere regeling kinderarbeid (Stcrt. 1995, 246, laatstelijk gewijzigd op 11 oktober 2004, Stcrt. 2004, 197, hierna: de Nadere regeling kinderarbeid) en in de Beleidsregel niet-industriële arbeid van lichte aard (Regeling van 2 juli 1999, Stcrt. 1999, 125, hierna: de Beleidsregel niet-industriële arbeid van lichte aard), is de vraag gerezen of dan niet ook voor deze leeftijdscategorie, evenals voor 15-jarigen, een minimumjeugdloon moest worden ingevoerd. De redenen om dat niet te doen zijn naar aanleiding van kamervragen door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als volgt tot uitdrukking gebracht:
"Door een minimumjeugdloon voor deze groep in te voeren, zou de onjuiste suggestie gewekt worden dat 13- en 14-jarigen volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen. De toegestane werkzaamheden van 13- en 14-jarigen zijn echter aan strikte regels gebonden.
Door de criteria die daarbij gelden, namelijk buiten schooltijd plaatsvindende lichte, niet-industriële, hulparbeid, is in de regel sprake van werkzaamheden met een bijzonder karakter. Het is duidelijk niet zo, en het moet ook niet zo zijn, dat 13- en 14-jarigen zonder meer zelfstandig en volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen. Groei van het aantal jongeren van 13- en 14-jarigen met een bijbaantje acht ik zeker geen argument voor deze jongeren een wettelijk minimumloon in te voeren". (Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 XV, nr. 79, blz. 6)
3.7 Bij de beantwoording van de vraag of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het achterwege laten van een minimumjeugdloonregeling voor 13- en 14-jarigen, wordt vooropgesteld dat het, zoals hiervoor vermeld niet omstreden, legitieme doel van het gemaakte onderscheid is 13- en 14-jarigen te beschermen in die zin, dat moet worden voorkomen dat arbeid voor hen een uit financieel oogpunt aanlokkelijk alternatief vormt voor en ten koste gaat van school of andere (vormende) activiteiten. In onderdeel 1 van het cassatiemiddel legt de Staat het accent enigszins anders, maar voor de beantwoording van de vermelde vraag maakt dit geen wezenlijk verschil. Zoals blijkt uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.1 tot en met 3.4 vermelde gegevens, werd van oudsher en wordt in de wettelijke regelingen en in het overheidsbeleid ook thans nog dit verband tussen de toelaatbaarheid van arbeid door jeugdigen en het belang van scholing gelegd. Dit verband is ook gelegd toen in 1996 het eertijds in de Arbeidswet 1919 neergelegde verbod van kinderarbeid werd overgenomen in art. 3.2 van de Arbeidstijdenwet met een beperkte uitzondering, die is uitgewerkt in de Nadere regeling kinderarbeid.
3.8 In verband met de beoogde bescherming van 13- en 14-jarigen is nog van belang hetgeen is vermeld in de toelichting op de Nadere regeling kinderarbeid. Het uitgangspunt blijft volgens deze toelichting het verbod van kinderarbeid, waarop slechts beperkte uitzonderingen mogelijk zijn, waarbij het bij kinderen van 13 en 14 jaar, anders dan voor kinderen van 15 jaar, gaat om het verrichten van hulparbeid. "Het begrip hulparbeid houdt in, dat deze kinderen niet zelfstandig werkzaamheden kunnen verrichten en derhalve de arbeid van deze kinderen altijd onder toezicht moet plaatsvinden." Met het gehanteerde begrip "niet-industriële hulparbeid van lichte aard" wordt bedoeld dat de betrokken kinderen geen (zelfstandige) produktie-arbeid mogen verrichten, maar slechts hand- en spandiensten. Voorts is van belang dat de Nadere regeling kinderarbeid (bij regeling van 20 februari 1996, Stcrt. 1996, 40) is gewijzigd, nadat in de Tweede Kamer bezorgdheid was uitgesproken dat werkgevers de mogelijkheid zouden hebben om 13- en 14-jarigen structurele contracten voor 12 uren per week aan te bieden, wat verdringingseffecten en nadelige consequenties voor de schoolprestaties zou kunnen veroorzaken. Uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.3 aangehaalde toelichting op de Beleidsregel niet-industriële arbeid van lichte aard en de daarin vermelde toelaatbaar geachte werkzaamheden, blijkt dat weliswaar geen grote verschillen bestaan tussen de aard van de voor 13- en 14-jarigen toelaatbaar geachte werkzaamheden en de voor 15-jarigen toegestane werkzaamheden, maar dat het door de Staat wezenlijk geachte verschil daarin ligt dat kinderen in de jongste leeftijdscategorie die werkzaamheden slechts bij wege van niet-zelfstandige hulparbeid mogen verrichten en dat het niet de bedoeling is geweest hen volwaardig aan het arbeidsproces te laten deelnemen.
3.9 Het hanteren van een leeftijdsgrens van 15 jaar voor het maken van onderscheid met het oog op het toetreden tot de arbeidsmarkt sluit aan bij de Richtlijn 94/33/EG van de Raad van 22 juni 1994 betreffende de bescherming van jongeren op het werk, Pb. EG 1994, L 216, en bij artikel 7 lid 1 ESH, waar de minimumleeftijd voor deelname aan het arbeidsproces op 15 jaar wordt gesteld, of op de leeftijd waarop de voltijdse leerplicht eindigt en in ieder geval niet lager dan 15 jaar. Dat afwijkingen zijn toegestaan in bijzondere gevallen en onder nadere voorwaarden doet niet af aan de aanvaardbaarheid van het onderscheidend criterium.
3.10 De omschrijving van de aard van de voor 13- en 14-jarigen toegestane werkzaamheden en de tijdstippen en de wijze waarop die mogen worden verricht, maakt duidelijk dat de regeling ervan uitgaat dat het bij de toegelaten werkzaamheden in de regel om bijzondere werkzaamheden van incidentele aard gaat, en dat verdergaande werkzaamheden, die ertoe zouden leiden dat deze kinderen in het gewone arbeidsproces worden ingeschakeld, ongewenst worden geacht. Het is alleszins geoorloofd voor deze leeftijdsgroep het accent te leggen op de bescherming tegen met het oog op de aan het volgen van onderwijs toegekende prioriteit te veeleisende inschakeling in het arbeidsproces, en een beleid te voeren dat erop is gericht de indruk te vermijden dat inschakeling in het gewone arbeidsproces wel aanvaardbaar zou zijn. De gedachte dat invoering van een minimumjeugdloon voor deze leeftijdsgroep die indruk wel zou kunnen wekken of versterken ligt voor de hand. Dat wordt niet anders doordat een zekere overlapping bestaat van hetgeen voor 13- en 14-jarigen is toegestaan met hetgeen voor 15-jarigen geoorloofd is, en evenmin doordat in de praktijk - waarover trouwens in dit geding in verschillende richting wijzende gegevens zijn overgelegd - het door de Staat wenselijk geachte uitgangspunt uit het oog dreigt te worden verloren, waartegen het beleid van de Staat zich juist keert. Aan de vereisten van legitimeit en doelmatigheid is derhalve voldaan.
3.11 Aan de bestreden beslissing van het hof ligt de veronderstelling ten grondslag dat er andere, geschiktere middelen zijn om de door de Staat gewenste bescherming van 13- en 14-jarigen te bereiken dan het achterwege laten van een minimumloonregeling. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Blijkens hetgeen hiervoor in 3.4 onder b is overwogen, heeft het hof hierbij in de eerste plaats op het oog dat de door de Staat ongewenst geachte volwaardige toetreding tot de arbeidsmarkt ook kan worden tegengegaan door werkzaamheden die thans zijn toegelaten weer te verbieden. Deze mogelijkheid is door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onder ogen gezien, maar geen reële optie genoemd (Verslag van een algemeen overleg, Kamerstukken II, 2000/2001, 27 400 XV, nr. 11, blz. 9). Dit standpunt kan de Minister in redelijkheid innemen, gelet op de aard van de toegestane werkzaamheden en de inmiddels gegroeide praktijk waarin veelvuldig bijbaantjes door scholieren worden vervuld.
3.12 In de tweede plaats heeft het hof, blijkens hetgeen hiervoor in 3.4 onder d is vermeld, overwogen dat waar significante verschillen bestaan wat betreft de aard van de toegestane werkzaamheden en de dagen waarop deze worden verricht, zulks wel reden kan zijn om een minimumjeugdloon op een lager niveau te bepalen (dan dat van 15-jarigen), maar niet om voor de 13- en 14-jarigen in het geheel geen minimumjeugdloon vast te stellen.
Bij de beoordeling van dit argument wordt vooropgesteld dat ook de invoering van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen een beschermend effect zal kunnen hebben. De Staat heeft echter ervoor gekozen deze groep jeugdigen in een ander opzicht in bescherming te nemen door de prioriteit van het volgen van onderwijs te benadrukken en met het oog daarop het toetreden tot de reguliere arbeidsmarkt te voorkomen. Dat de Staat ervoor heeft gekozen deze groep in het ene opzicht in bescherming te nemen, wil niet zeggen dat hij dat ook in het andere opzicht moet doen. Daarbij is nog van belang dat naar het kennelijke oordeel van de Minister de arbeid door kinderen in deze leeftijdscategorie niet in de eerste plaats gericht behoort te zijn op het verwerven van inkomen. Daarvan uitgaande behoefde de Minister geen reden te zien voor deze leeftijdscategorie voor de werkzaamheden van zeer uiteenlopende aard een minimale beloning voor te schrijven. Ook aan het vereiste van proportionaliteit is voldaan.
3.13 Tegen de achtergrond van het hiervoor overwogene kan de keuze van de wetgever wel onder strikte voorwaarden het verrichten van arbeid door 13- en 14-jarigen toe te staan, maar niet ook voor hen een minimumjeugdloon in te voeren teneinde de onjuiste en onwenselijke indruk te vermijden dat zij zelfstandig en volwaardig aan het arbeidsproces deelnemen, niet als ongerechtvaardigd worden beschouwd. Dat ook een andere keuze denkbaar zou zijn, kan daaraan niet afdoen.
Bij het voorgaande is verder niet van belang of de invoering van een wettelijk minimumjeugdloon afhankelijk van de hoogte daarvan wel of niet een aanzuigende werking zou kunnen hebben.
3.14 Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat de beslissing van het hof niet in stand kan blijven. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen, nu uit het voorgaande volgt dat een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen bestaat. Voorzover de vorderingen mede zijn gebaseerd op art. 7 lid 5 ESH zijn zij ongegrond, reeds omdat aan dat artikel geen rechtstreekse werking toekomt. Dit laatste geldt ook voor art. 7 IVESC. Het gemaakte onderscheid naar leeftijd is ook niet in strijd met de inmiddels in werking getreden Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid (Wet van 17 december 2003, Stb. 2004, 30). De vorderingen van FNV c.s. moeten dan ook alsnog worden afgewezen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 8 januari 2004;
vernietigt het vonnis van de rechtbank te 's-Gravenhage van 11 december 2002;
wijst de vorderingen van FNV c.s. af;
veroordeelt FNV c.s. in de kosten van het geding, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot:
- in eerste aanleg op € 1.741,51;
- in hoger beroep op € 3.008,16;
- in cassatie op € 457,78 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop, E.J. Numann en J.C. van Oven, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.D.H. Asser op 10 november 2006.
Beroepschrift 03‑05‑2005
Heden, de derde mei tweeduizendvijf,
ten verzoeke van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), van wie de zetel is gevestigd te 's‑Gravenhage, te dezer zake woonplaats kiezende te 's‑Gravenhage aan het Koningin Julianaplein nr. 30, kantorengebouw ‘Babylon’, kantoren A, vijfde verdieping, (postbus 11756, 2502 AT), ten kantore van Mr G. Snijders, advocaat bij de Hoge Raad der Nederlanden, die door hem wordt aangewezen om hem te vertegenwoordigen in na te melden geding in cassatie;
heb ik,
Patrick Wilhelmus Johannes van der Pas, als toegevoegd kandidaat-deurwaarder werkzaam ten kantore van Melle de Braak, als gerechtsdeurwaarder gevestigd te 's‑Gravenhage aan de Laan van Nieuw Oost indie 42–44;
AAN
- 1.
de vereniging Federatie Nederlandse Vakbeweging, gevestigd te Amsterdam,
- 2.
de vereniging CNV Jongerenorganisatíe, gevestigd te Utrecht, maar overeenkomstig art. 63 lid 1 Rv mijn exploit doende te 's‑Gravenhage aan de Stationsweg nr. 135, ten kantore van Mr L.S.J. de Korte, advocaat en procureur, hebbende de gerequireerden in vorige instantie laatstelijk aldaar woonplaats gekozen, sprekende met en afschrift dezes voor ieder van gerequireerden latende aan:
Voormeld adres in gesloten enveloppe met daarop de vermeldingen als wettelijk voorgeschreven, omdat ik aldaar niemand aantrof aan wie rechtsgeldig afschrift kon worden gelaten;
AANGEZEGD
dat mijn requirant hierbij beroep in cassatie instelt tegen het arrest van het Gerechtshof te 's‑Gravenhage, onder rolnr. C03/369 tussen mijn requirant als appellant en gerequireerden als geïntimeerden gewezen en ter openbare terechtzitting van 24 maart 2005 uitgesproken;
voorts heb ik, deurwaarder, geheel exploiterende en relaterende als voormeld, de geïnsinueerden voornoemd,
GEDAGVAARD,
om op vrijdag de dertiende mei tweeduizendvijf, des voormiddags om 10.00 uur, vertegenwoordigd door een advocaat bij de Hoge Raad der Nederlanden, te verschijnen ter openbare terechtzitting van de Hoge Raad der Nederlanden, die alsdan wordt gehouden in het gebouw van de Hoge Raad aan de Kazernestraat nr. 52 te 's‑Gravenhage;
TENEINDE
alsdan tegen voormeld arrest te horen aanvoeren het navolgende:
Middel van cassatie
Schending van het recht en/of verzuim van het vormvereiste van een toereikende motivering doordat het Hof heeft geoordeeld als vermeld in rov. 3.3 e.v. van zijn arrest, zulks ten onrechte om de navolgende, mede in onderling verband en samenhang in aanmerking te nemen redenen:
1
Ten onrechte overweegt het Hof als vermeld in rov. 3.3 van zijn arrest. Aldaar geeft het Hof het standpunt van de Staat en de reden dat niet wordt overgegaan tot de vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen niet juist weer. De reden dat niet wordt overgegaan tot vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen is, naar de Staat (ook) heeft aangevoerd, daarin gelegen dat daarvan de suggestie uitgaat (door de wetgever de indruk wordt gewekt) dat het normaal is voor 13- en 14-jarigen om arbeid te verrichten en dat 13- en 14-jarigen volwaardig aan het arbeidsproces zouden kunnen deelnemen. Die indruk is zowel onjuist als onwenselijk. Op grond van de bestaande internationale en nationale regelgeving mogen 13- en 14-jarigen slechts in bijzondere gevallen en/of onder bijzondere voorwaarden, enkel zeer beperkt en onder toezicht werkzaamheden verrichten. De prioriteit van kinderen van de leeftijd van 13 en 14 jaar dient geheel en al bij onderwijs en opleiding te liggen. Een en ander is uitdrukkelijk door de Staat aangevoerd bij conclusie van antwoord sub 4.5 slot, conclusie van dupliek sub 3.5 en 3.6, in de pleitnotities van zijn advocaat in eerste aanleg sub 7, mede met verwijzing naar de uiteenzetting van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij de begrotingsbehandeling 2001 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 400 XV, nr. 11, blz. 7), bij memorie van grieven op blz. 11 en in de pleitnotities van zijn advocate in hoger beroep, blz. 4, eerste alinea.
- (a)
Anders dan het Hof in rov. 3.3 van zijn arrest overweegt, is het doel van het achterwege laten van de vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen dus niet (enkel) om te voorkomen dat arbeid voor hen een uit financieel oogpunt aanlokkelijk alternatief vormt voor en ten koste gaat van school of andere (vormende) activiteiten. Doel is als gezegd om te voorkomen dat door het bestaan van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen de gedachte postvat, of wordt bevorderd, dat het normaal zou zijn voor 13- en 14-jarigen om geheel of ten dele op volwaardige wijze aan het arbeidsproces deel te nemen. De vaststelling van het Hof is dus niet juist en/of onbegrijpelijk (n.b. nu het hier gaat om de toetsing van — de beslissing tot het achterwege laten van — wetgeving (in materiële zin) — de vaststelling van het minimumjeugdloon vindt plaats bij amvb op grond van art. 7 lid 3 Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag — ligt het voor de hand dat Uw Raad niet gebonden is aan de vaststelling van de feiten door het Hof, maar dat hij de feiten terzake zelfstandig kan onderzoeken en beoordelen).
- (b)
Eveneens ten onrechte stelt het Hof in rov. 3.3 vast dat het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen volgens de Staat doelmatig zou zijn omdat het wettelijk vastleggen van een minimumjeugdloon jongeren stimuleert om te werken in plaats van aan het onderwijs deel te nemen. Zoals hiervoor in dit middel al aangevoerd, gaat het de wetgever (in materiële zin) om het punt dat de vaststelling van dat minimumjeugdloon de indruk zou wekken dat het verrichten van arbeid voor 13- en 14-jarigen normaal zou zijn (gelet op het feit dat dit het doel is, is de niet-vaststelling van dat minimumjeugdloon naar de Staat meent doelmatig, zo volgt uit het standpunt van de Staat). Ook deze vaststelling van het Hof is derhalve onbegrijpelijk en/of niet juist.
- (c)
Ook de vaststelling door het Hof van de reden waarom de Staat de nietvaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen proportioneel acht, is onjuist en/of onbegrijpelijk. Het is duidelijk dat de Staat (de wetgever in materiële zin) die niet-vaststelling proportioneel acht omdat daarmee voorkomen wordt dat de wetgever (in materiële zin) een maatregel treft die (gemakkelijk) kan worden opgevat als een (belangrijk) teken dat het verrichten van arbeid voor 13- en 14-jarigen normaal zou zijn te achten, en niet om de reden of redenen die het Hof aan het slot van rov. 3.3 noemt.
- (d)
Zoals in de navolgende onderdelen 2 tot en met 5 van dit middel nog (mede) nader zal worden uitgewerkt, bouwen de oordelen van het Hof in rov. 3.4 e.v. voort op zijn onjuiste vaststelling van de reden die de wetgever in materiële zin heeft voor niet-vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen (en die door de Staat in het onderhavige verband ten processe is aangevoerd). Gegrondheid van een of meer van de voorafgaande klachten van dit onderdeel vitieert daarom ook hetgeen het Hof overigens in zijn arrest overweegt en beslist.
2
Eveneens en/of althans is het oordeel van het Hof in rov. 3.4 onjuist en/of onbegrijpelijk. Het doel van het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen, namelijk dat niet de indruk wordt gewekt dat het verrichten van arbeid voor 13- en 14-jarigen normaal zou zijn, kan immers bij uitstek worden bereikt door geen minimumjeugdloon vast te stellen. Het ‘middel’ (het niet vaststellen van een minimumjeugdloon) is derhalve in dit geval uit de aard der zaak noodzakelijk en proportioneel voor het te bereiken doel (het voorkomen dat de indruk wordt gewekt — door de wetgever — of ontstaat of bestaat dat het verrichten van arbeid voor 13- en 14-jarigen normaal zou zijn). Niet valt dan ook in te zien waarom, zoals het Hof in rov. 3.4 oordeelt, de Staat duidelijk zou moeten maken waarom dit doel niet op andere wijze bereikt kan worden.
(Overigens overweegt het Hof ten onrechte in rov. 3.4 dat het te dezen zou gaan om een ‘in beginsel verboden onderscheid’. Het gaat hier slechts om een onderscheid waarvoor een objectieve rechtvaardiging moet bestaat en die eerst bij gebreke daarvan verboden is. Voorts ziet het Hof er in rov. 3.4 aan voorbij dat waar een onderscheid wordt gemaakt tussen de diverse leeftijdsgroepen en het gaat om maatregelen die dat onderscheid tot uitgangspunt hebben, ook bij andere — in de gedachtengang van het Hof minder vergaande — maatregelen datzelfde leeftijdsonderscheid gemaakt zal moeten worden; van ‘andere middelen die geen leeftijdsonderscheid maken’, waarvan het Hof rept in rov. 3.4, kan te dezen dus geen sprake zijn.)
3
Eveneens en/of althans ten onrechte overweegt het Hof in rov. 3.6 dat het niet aannemelijk acht dat de vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen steeds een aanzuigend effect zal hebben, ongeacht de hoogte van dat loon. Waar de Staat in het onderhavige verband in de processtukken van aanzuigende werking heeft gerept, heeft hij onmiskenbaar het oog op het signaal dat uitgaat van de erkenning van de aanvaardbaarheid van het verrichten van arbeid door 13- en 14-jarigen, met de vaststelling van een minimumjeugdloon voor deze leeftijdsgroepen, en niet op de financiële aantrekkelijkheid van het verrichten van arbeid in verband met het bestaan van een minimumaanspraak op loon, zoals het Hof bij zijn overweging veronderstelt. Ook deze overweging is dus niet juist en/of onbegrijpelijk. Bovendien is die overweging om genoemde redenen ook ondeugdelijk als motivering van het oordeel van het Hof waarom de wetgever niet tot de niet-vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen zou hebben kunnen komen.
4
Eveneens en/of althans ten onrechte oordeelt het Hof in rov. 3.7 dat de significante verschillen die bestaan tussen 13- en 14-jarigen enerzijds en 15-jarigen anderzijds enkel kunnen leiden tot de vaststelling van een lager minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen. Bedoelde significante verschillen kunnen immers óók rechtvaardigen dat van overheidswege een beleid wordt gevoerd om 13- en 14-jarigen zo min mogelijk te stimuleren om arbeid te verrichten, voorzover zij al arbeid mogen verrichten, en om hen zoveel mogelijk hun aandacht te laten richten op het volgen van onderwijs, en in verband daarmee geen minimumjeugdloon voor deze leeftijdsgroepen vast te stellen. Het Hof maakt niet of onvoldoende duidelijk waarom dit naar zijn oordeel niet zo zou zijn. Voorzover het oordeel van het Hof voortbouwt op zijn voorafgaande overwegingen kan het om dezelfde redenen niet in stand blijven als die overwegingen.
5
Eveneens en/of althans betrekt het Hof ten onrechte bij zijn beoordeling in rovv. 3.4 en 3.5 van zijn arrest of de Staat het doel van het achterwege laten van de vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen ook zou kunnen bereiken door een wijziging van de wetgeving of door een meer stringente handhaving van de bestaande regelgeving. Ook met dit oordeel ziet het Hof voorbij aan het (werkelijke) doel van de niet-vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen, namelijk dat niet de indruk ontstaat dat het verrichten van arbeid door 13- en 14-jarigen een normale zaak is. Met de door het Hof genoemde mogelijkheden van
- (i)
een verdere wettelijke beperking op de mogelijkheid voor 13- en 14-jarigen om werkzaamheden te verrichten en
- (ii)
een meer stringente handhaving van de bestaande regelgeving wordt een ander — door de wetgever niet gewenst — resultaat bereikt, namelijk een verbod op werkzaamheden door 13- of 14-jarigen dat verder gaat dan noodzakelijk en wenselijk is, respectievelijk dat enerzijds — met de vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen — de indruk wordt gewekt dat werken door 13- en 14-jarigen als normaal wordt erkend, maar anderzijds allerlei stringente(re) en strikte(re) handhavingmaatregelen moeten worden genomen om te voorkomen dat té veel en té vaak door 13- en 14-jarigen arbeid wordt verricht waarvan het zowel gelet op hun leeftijd als gelet op de wenselijkheid dat zij onderwijs volgen, ontoelaatbaar c.q. onwenselijk is dat zij deze verrichten.
Ook op dit punt is het arrest van het Hof derhalve niet juist en/of onbegrijpelijk danwel onvoldoende gemotiveerd.
6
Overigens heeft het Hof er bij zijn overwegingen in rov. 3.3 e.v. van zijn arrest aan voorbij gezien dat de wetgever (in materiële zin) in het onderhavige verband de nodige beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, die de rechter bij zijn oordeel moet respecteren. Alleen als de wetgever in redelijkheid niet tot zijn oordeel omtrent de opportuniteit van een regeling en de gerechtvaardigdheid van een (daarbij gemaakt) onderscheid heeft kunnen komen is — gelet op de bestaande staatsrechtelijke bevoegdheidsverdeling — plaats voor het oordeel dat de keuze van de wetgever onjuist is geweest of in strijd komt met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 26 IVBPR of art. 7 lid 1, aanhef en sub c Wet houdende gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid (Staatsblad 2004, 30). Anders dan het Hof in rov. 3.5 van zijn arrest tot uitgangspunt neemt, is de keuze van de wetgever in het onderhavige verband niet eerst gerechtvaardigd te achten als een andere keuze niet mogelijk is of onevenredig bezwarend. Voldoende is dat de wetgever de betrokken keuze redelijkerwijze nodig of het noodzakelijk heeft geacht en heeft kunnen achten voor het daarmee te bereiken, door hem beoogde (legitieme) doel. Voorts is het ook, anders dan het Hof in rov. 3.6 van zijn arrest tot uitgangspunt neemt, in de eerste plaats aan de wetgever om vast te stellen of sprake is van een zodanig aanzuigend effect dat de niet-vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen gerechtvaardigd is te achten (de wetgever komt ook op dit punt in beginsel beoordelingsvrijheid toe) en kan de rechter ook op dat punt de beoordeling van de wetgever slechts marginaal toetsen. Ook om deze redenen heeft het Hof in zijn arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
7
Ten onrechte heeft het Hof de door de Rechtbank uitgesproken verklaring voor recht bekrachtigd. Het Hof laat immers in rov. 3.8 van zijn arrest uitdrukkelijk in het midden of de Rechtbank terecht voor recht heeft verklaard dat de Staat in strijd handelt met art. 26 IVBPR ‘in samenhang met art. 7 ESH’. Op dit punt had het Hof de door de Rechtbank uitgesproken verklaring voor recht dus behoren te vernietigen. Derhalve is het arrest van het Hof ook op dit punt onjuist en/of onbegrijpelijk.
En op grond van dit middel te horen eis doen dat het de Hoge Raad moge behagen het arrest, waarvan beroep, te vernietigen met zodanige verdere beslissing als de Hoge Raad zal vermenen te behoren; kosten rechtens.
De kosten dezes zijn voor mij, deurwaarder, [€ 85,60]
Deurwaarder
[Verzoekende partij heeft verklaard de (…) gelijk aan het toepasselijke BTW-percentage.]