Hof 's-Gravenhage, 24-03-2005, nr. 03/369

Voor een weergave van de loop van het geding tot aan 's hofs uitspraak in het incident van 8 januari 2004 verwijst het hof naar dat arrest. Na die uitspraak, waarbij het hof de tenuitvoerlegging van het in appel bestreden vonnis van de rechtbank heeft geschorst, hebben FNV c.s. een memorie van antwoord tevens verzoek om aanvulling van de eis met een subsidiaire eis genomen. De Staat heeft op de wijziging van eis bij akte gereageerd. Vervolgens hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, de Staat door zijn procureur en FNV c.s. door mr. M.A.C. Vijn, advocaat te Amsterdam, beiden aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnotities. Tenslotte hebben partijen stukken gefourneerd en arrest gevraagd.

In zijn arrest van 8 januari 2004 heeft het hof samengevat weergegeven waar het in deze zaak om gaat. Daaraan kan thans worden toegevoegd dat FNV c.s. subsidiair vorderen de Staat te verbieden om na een in goede justitie te bepalen termijn de strijdigheid van het Besluit van 29 juni 1983 houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling met art. 26 IVBPR in samenhang met art. 7 ESH in stand te laten.

De Staat heeft in de memorie van grieven aangevoerd dat — kort gezegd — de rechtbank aan de Staat een bevel tot wetgeving heeft gegeven en dat de rechter daartoe niet bevoegd is. Anders dan FNV c.s. aanvoeren blijkt uit deze memorie voldoende duidelijk dat de Staat met dit betoog een grief heeft willen richten tegen het vonnis van de rechtbank, nu de Staat met zoveel woorden heeft gesteld dat dit tot vernietiging van het bestreden vonnis moet leiden. De omstandigheid dat de Staat zijn bezwaar tegen het vonnis niet met zoveel woorden als grief heeft aangeduid doet daaraan niet af.

Het hof zal eerst beslissen op het betoog van de Staat dat de rechter de Staat niet een bevel mag geven om wetgeving tot stand te brengen en dat dit ook geldt voor een bevel tot aanpassing van het Besluit houdende vaststelling van een minimumjeugdloonregeling (hierna: het Besluit). Het betoog van de Staat is juist. Ook al gaat het in dit geval niet om een bevel tot het tot stand brengen van formele wetgeving en is voor een aanpassing van het Besluit geen politieke besluitvorming nodig in een orgaan als de Staten-Generaal of Provinciale Staten, de bezwaren die kleven aan een bevel van de rechter een algemeen verbindend voorschrift tot stand te brengen zijn van dien aard dat de rechter daartoe niet bevoegd moet worden geacht. Het tot stand brengen van regelgeving vergt immers een afweging van vele belangen, zoals in dit geval bijvoorbeeld de belangen van werkgevers, waartoe de rechter niet goed in staat is in een geding dat slechts tussen enkele van de belanghebbende partijen wordt gevoerd. Materiële wetgeving is bovendien ten nauwste verbonden met de formele wetgeving waarop zij berust; zodat niet kan worden aangenomen dat een bevel als hier aan de orde is in het eerste geval wel en in het tweede geval niet kan worden gegeven.

FNV c.s. hebben onder II subsidiair gevorderd de Staat te verbieden om na een in goede justitie te bepalen termijn de strijdigheid van het Besluit met art. 26 IVBPR in samenhang met art. 7 ESH in stand te laten. De Staat voert terecht aan dat dit op hetzelfde neerkomt als het primair gevorderde gebod, aangezien niet denkbaar is dat de Staat aan dit verbod op andere wijze uitvoering zou kunnen geven dan door aanpassing van het Besluit in de door FNV c.s. voorgestane zin. Ook dit onderdeel van de vordering komt derhalve niet voor toewijzing in aanmerking.

FNV c.s. hebben voorts gevorderd een verklaring voor recht dat de weigering van de Staat om het Besluit uit te breiden naar jongeren in de leeftijdscategorieën van 13 en 14 jaar in strijd is met art. 26 IVBPR, art. 7 ESH en art. 7 IVESC. FNV c.s. hebben desgevraagd hun belang bij deze verklaring voor recht aldus toegelicht, dat zij niet uitsluiten dat individuele werknemers van 13 of 14 jaar op basis van een dergelijke uitspraak in individuele gevallen schadevergoeding zullen vorderen van de Staat. Het hof is van oordeel dat FNV c.s. aldus voldoende belang bij de gevorderde verklaring voor recht hebben. Het hof zal derhalve thans de grieven bespreken en aan de hand daarvan nagaan of de door de rechtbank uitgesproken verklaring voor recht op goede gronden is gegeven.

De grieven 1 tot en met 5 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Het hof zal eerst onderzoeken of het Besluit, voor zover het voor 13- en 14-jarigen geen minimumjeugdloon vaststelt, in strijd is met art. 26 IVBPR.

Het Besluit houdt in dat voor 15-jarigen wel, maar voor 13- en 14-jarigen geen minimumjeugdloon geldt. Het hof is van oordeel dat hiermee tussen beide categorieën jeugdigen onderscheid wordt gemaakt op grond van leeftijd. Dit is door de Staat op zichzelf ook niet bestreden. Een onderscheid op grond van leeftijd kan in strijd zijn met art. 26 IVBPR. Van strijd met deze bepalingen is slechts dan geen sprake indien voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging bestaat, te beoordelen aan de hand van de vraag of voor het onderscheid een legitiem doel bestaat (legitimiteit), het onderscheid voor het bereiken van dit doel passend is (doelmatigheid) en het geboden is (proportionaliteit).

Het standpunt van de Staat komt erop neer dat het onderscheid tussen 13- en 14-jarigen enerzijds en 15-jarigen anderzijds objectief gerechtvaardigd is. Het doel van het onderscheid is volgens de Staat 13- en 14-jarigen te beschermen in die zin; dat moet worden voorkomen dat arbeid voor hen een uit financieel oogpunt aanlokkelijk alternatief vormt voor en ten koste gaat van school of andere (vormende) activiteiten. Dit is volgens de Staat een legitiem doel. Het niet toekennen van een minimumjeugdloon aan 13- en 14-jarigen is ook doelmatig omdat, aldus de Staat, het wettelijk vastleggen van een minimumjeugdloon jongeren stimuleert om te werken in plaats van aan het onderwijs deel te nemen. Volgens de Staat zorgt een hoger minimumjeugdloon voor meer aanbod van arbeid door jongeren en meer schooluitval. Tenslotte acht de Staat het middel ook proportioneel, omdat 13- en 14-jarigen slechts zeer beperkt en onder toezicht werkzaamheden verrichten, niet zelfstandig in hun levensonderhoud hoeven te voorzien, en hun prioriteit ligt in het volgen van onderwijs, niet in de deelname aan het arbeidsproces.

Tussen partijen is niet in geschil dat het hiervoor omschreven doel legitiem is zodat ook het hof hiervan zal uitgaan. Of het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen ook geschikt is om dat doel te bereiken kan in het midden blijven aangezien, ook indien dat zo zou zijn, in ieder geval niet voldaan is aan het vereiste dat het middel proportioneel is. Het hof merkt in dit verband op dat het de Staat is die zich beroept op een rechtvaardigingsgrond voor een in beginsel verboden onderscheid en dat het dan ook op de weg van de Staat ligt feiten te stellen en zo nodig aannemelijk te maken waaruit volgt dat en waarom het nagestreefde doel niet op andere wijze dan door het maken van leeftijdsonderscheid kan worden bereikt. Hetgeen de Staat hierover heeft aangevoerd (13- en 14-jarigen verrichten werkzaamheden slechts zeer beperkt en onder toezicht, zij hoeven niet zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien en hun prioriteit ligt in het volgen van onderwijs) zegt echter niets over de vraag of het doel niet ook kan worden bereikt met andere middelen die geen leeftijdsonderscheid maken. Daarbij moet het volgende worden bedacht.

In de Arbeidstijdenwet en de op grond van art. 3:2 lid 3 daarvan tot stand gekomen Nadere regeling kinderarbeid is nauwkeurig geregeld binnen welke grenzen kinderen van 13 en 14 jaar arbeid mogen verrichten. Indien de Staat van oordeel is dat de vaststelling van een minimumjeugdloon voor deze leeftijdsgroepen zou leiden tot een arbeidsparticipatie die binnen de krachtens de Arbeidstijdenwet vastgestelde grenzen blijft maar om welke reden dan ook door de Staat onwenselijk wordt geacht, ligt het voor de hand de krachtens de Arbeidstijdenwet gestelde regels dienaangaande aan te scherpen. Indien de Staat van mening is dat vaststelling van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen tot gevolg zou hebben dat jongeren van deze leeftijd arbeid gaan verrichten in een mate die de krachtens de. Arbeidstijdenwet gestelde grenzen overschrijdt, valt niet in te zien waarom een verscherpte controle op de naleving van deze regels niet tot de mogelijkheden zou behoren. De Staat heeft niet aangevoerd dat, wanneer een minimumloon voor 13- en 14-jarigen zou worden ingevoerd, adequate controle op arbeid verricht door jeugdigen van deze leeftijden niet mogelijk of onevenredig bezwaarlijk zou zijn.

Hierbij komt nog dat de veronderstelling van de Staat dat vaststelling van een minimumjeugdloon een aanzuigende werking zal hebben, in die zin dat jongeren van 13 en 14 jaar daardoor meer zullen gaan werken, onvoldoende is onderbouwd. Of dat zo is zal, zo moet worden aangenomen, afhangen van de vraag op welk niveau het minimumjeugdloon voor deze leeftijdsgroepen wordt vastgesteld. Het hof acht het niet aannemelijk dat vaststelling van een minimumjeugdloon voor deze categorieën steeds een aanzuigend effect zal hebben, ongeacht de hoogte daarvan. Dit betekent dat het geheel achterwege laten van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen verder gaat dan noodzakelijk is om het door de Staat gewenste doel te bereiken.

De Staat heeft nog aangevoerd dat tussen de positie van 13- en 14-jarigen enerzijds en die van 15-jarigen anderzijds significante verschillen bestaan waar het betreft de aard van de toegestane werkzaamheden en de dagen waarop zij deze verrichten. De Staat verliest evenwel uit het oog dat dit wel redenen kunnen zijn om het minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen op een lager niveau te bepalen dan dat van 15-jarigen, maar niet om voor hen in het geheel geen minimumjeugdloon vast te stellen.

Het voorgaande betekent dat de stelling van FNV c.s. dat het niet vaststellen van een minimumjeugdloon voor 13- en 14-jarigen in strijd is met art. 26 IVBPR. Het hof merkt volledigheidshalve op dat een toetsing aan de Wet houdende gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid (Stcrt. 2004, 30) niet tot een ander resultaat zou leiden. De grieven die de Staat heeft gericht tegen de overwegingen van de rechtbank over de betekenis van art. 7 lid 5 ESH kunnen onbesproken blijven, aangezien de conclusie van de rechtbank dat de Staat in strijd handelt met art. 26 IVBPR in ieder geval juist is en verder niet van belang is of dat ook zo is ‘in samenhang met art. 7 ESH’, zoals de rechtbank voor recht heeft verklaard, of niet.

De slotsom uit het voorgaande is dat de eerste (ongenummerde) grief slaagt maar dat de grieven 1 tot en met 5 falen dan wel geen bespreking behoeven. Dit betekent dat het vonnis van de rechtbank zal worden vernietigd voorzover de Staat daarbij een bevel is gegeven om een minimumloon voor 13- en 14-jarigen vast te stellen, maar dat het voor het overige zal worden bekrachtigd. Er bestaat geen aanleiding ten aanzien van de kosten in eerste aanleg een andere beslissing te geven dan de rechtbank heeft gedaan. De Staat zal als de overwegend in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep, met dien verstande dat FNV c.s. zullen worden verwezen in de kosten van het incident dat, gelet op het voorgaande, door de Staat terecht was opgeworpen.

Het hof:

Dit arrest is gewezen door mrs. Dupain, Boele en Van Waesberghe en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 maart 2005, in aanwezigheid van de griffier.