CBb, 28-02-2023, nr. 21/221

Op 14 juli 2020 heeft de minister van de rechtsvoorganger van de B.V., [de maatschap] (de maatschap), een melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf ontvangen.

Met het besluit van 6 oktober 2020 (het besluit geregistreerde fosfaatrechten) heeft de minister de maatschap het Overzicht geregistreerde fosfaatrechten toegezonden.

Met het besluit van 28 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de B.V. ongegrond verklaard.

De B.V. heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is op een zitting behandeld op 4 november 2021. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Het onderzoek is ter zitting gesloten.

Het College heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

Partijen hebben nadere stukken ingezonden.

Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 8 september 2022. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

De B.V. heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.

De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Feiten en besluiten

De minister heeft op 12 januari 2018 aan de maatschap 430 kg fosfaatrechten toegekend.

Op 14 juli 2020 heeft de maatschap een melding overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf bij de minister ingediend, met als overdragende partij de maatschap en als overnemende partij de B.V. De maatschap heeft in genoemde melding na het kopje “Opmerking” meegedeeld:

“Betreft een wijziging van rechtsvorm naar een B.V. Gehele bedrijf gaat over, inclusief betalingsrechten, fosfaatrechten, ANLb-subsidie, UBN, percelen, etc. Er verandert dus verder niets.”

Met het besluit geregistreerde fosfaatrechten heeft de minister op de fosfaatrechten die van de maatschap op de B.V. zijn overgegaan een afroming van 20% toegepast. Met het bestreden besluit heeft de minister deze afroming gehandhaafd.

Beroepsgronden

2. De B.V. voert aan dat de minister ten onrechte een afroming van 20% heeft toegepast op de overgang van fosfaatrechten van de maatschap naar de B.V. Het gaat hier om een bedrijfsoverdracht. De maatschap is in haar geheel overgedragen aan de B.V. Dat betekent dat ook de op het bedrijf rustende productierechten zijn overgegaan. Een melding voor het overgaan van die productierechten was volgens de B.V. niet nodig. Mocht de minister een dergelijke melding wel verlangen, dan mag daarbij geen afroming plaatsvinden. De minister maakt ten onrechte geen onderscheid tussen de overgang van productierechten naar een ander bedrijf en de overdracht van een geheel bedrijf dat ter plekke wordt voortgezet, inclusief de erop rustende productierechten. Een “bedrijf” in de zin van de Meststoffenwet (Msw) is een complex van onroerende zaken dat door een landbouwer wordt beheerd. Voor afroming is alleen een grondslag als fosfaatrechten overgaan van het ene naar het andere fysieke complex. Daarvan is hier geen sprake. De fosfaatrechten blijven op hetzelfde bedrijf rusten. Het feit dat een andere landbouwer het beheer overneemt, is geen aanleiding voor afroming. De B.V. verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:715). Voor de bedrijfsoverdracht is in artikel 33 van de Msw een aparte bepaling opgenomen. De algemene maatregel van bestuur die in het artikel wordt genoemd, is niet vastgesteld. Daarom is er geen basis voor afroming. De minister miskent dat het begrip ‘bedrijf’ in de Msw niet overeenkomt met het begrip ‘onderneming’ voor de Kamer van Koophandel. Nu geen sprake is van een overdracht als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Msw, maar van de overdracht van een bedrijf, hoeven ook geen leges te worden geheven.

Standpunt van de minister

3. De minister stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:34), op het standpunt dat hij terecht titel 4 van hoofdstuk V van de Msw – en dus ook de artikelen 25 en 27 van de Msw en de artikelen 104 en 111 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) – heeft toegepast op de in het geding zijnde overgang van rechten bij de bedrijfsoverdracht en dat hij terecht een afroming van 20% heeft toegepast. Met de overdracht van een bedrijf (gebouwen en landbouwgrond) is volgens de minister nog geen sprake van een overdracht van (alle op dat bedrijf rustende) productierechten, nu die rechten geen onderdeel vormen van de definitie van het begrip bedrijf als bedoeld in de Msw. Wel is het zo dat productierechten alleen op een bedrijf kunnen rusten. Een bedrijf is bij de minister geregistreerd op naam van de landbouwer die dat bedrijf voert. De definities van landbouwer en bedrijf in de Msw zijn verweven met elkaar. Een landbouwer is een natuurlijk persoon of rechtspersoon die enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf. Een bedrijf is een geheel van productie-eenheden dat dient tot de uitoefening van enige vorm van landbouw. Om als landbouwer op het bedrijf melkvee te mogen houden, zijn voldoende fosfaatrechten nodig. Hierbij verwijst de minister naar de memorie van toelichting bij de Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten, paragraaf 4.6 en 4.7 (Kamerstukken II 2015-2016, 34 532, nr. 3,p. 21 e.v.). De verwevenheid van de begrippen ‘landbouwer’ en ‘bedrijf’ blijkt ook uit het uitbreidingsverbod zoals opgenomen in artikel 21b van de Msw, nu dit artikel spreekt over de landbouwer in combinatie met zijn bedrijf. De minister wijst op de noodzaak van afroming van de fosfaatrechten bij iedere transactie. De minister ziet in artikel 32a, tweede lid, van de Msw bevestiging van zijn standpunt dat ook in dit geval moet worden afgeroomd. In dit artikellid wordt in geval van bedrijfsopvolging binnen de familie tot in de derde graad of erfopvolging een uitzondering gemaakt op de regel dat wordt afgeroomd. Nu sprake is van een overgang van productierechten in de zin van artikel 27 van de Msw, zijn ook terecht leges geheven.

Beoordeling

Het College verwijst allereerst naar zijn uitspraak van 13 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:719). In deze uitspraak heeft het College, voor zover hier van belang, overwogen:

“De melding van verzoeker van 11 juli 2018 heeft betrekking op de wijziging van de rechtsvorm van de onderneming die het melkveebedrijf [naam onderneming] (verder: het bedrijf) drijft. Daarbij is geen sprake van een overdracht van fosfaatrechten vanwege een bedrijfsovername als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van de Msw en evenmin van een overdracht van fosfaatrechten tussen twee bedrijven in de zin van artikel 27, tweede lid, van de Msw. De wijziging van de rechtsvorm van de onderneming waartoe het bedrijf in de zin van de Msw behoort heeft geen gevolgen voor het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Daaruit volgt dat het ‘overzicht geregistreerde fosfaatrechten’ van 12 december 2018 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het, voor zover het betreft de weergave van het aantal voor het bedrijf vastgelegde fosfaatrechten, niet is gericht op enig rechtsgevolg. Deze weergave is namelijk niet gericht op een verandering in het op het bedrijf rustende fosfaatrecht, dat immers al definitief was vastgesteld bij de beslissing op bezwaar van 27 augustus 2018. Het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 12 december 2018 is in zoverre louter informatief. (…)”

Nu de minister de onder 1.3 vermelde afroming van 20% heeft toegepast, is in zoverre sprake van een beslissing van de minister die is gericht op enig rechtsgevolg, namelijk een verandering in het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Het overzicht geregistreerde fosfaatrechten van 6 oktober 2020 is in zoverre dan ook aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het College dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de minister terecht een afroming van 20% heeft toegepast bij de registratie van de overgang van de fosfaatrechten van de maatschap naar de B.V.

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw, rust het fosfaatrecht op het bedrijf zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw. Het fosfaatrecht gaat in de hier aan de orde zijnde zaak niet over naar een ander bedrijf in de zin van de Msw omdat het geheel van productie-eenheden ongewijzigd blijft. Door wie of welke entiteit het bedrijf wordt gevoerd is niet bepalend voor het fosfaatrecht. Als een bedrijf in de wettelijke definitie overgaat van, in dit geval, een maatschap naar een besloten vennootschap, heeft dat dan ook geen gevolgen voor het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Evenmin is in zo’n geval sprake van een overdracht van fosfaatrechten in de zin van artikel 25 van de Msw. Het voorgaande brengt mee dat de minister ten onrechte de fosfaatrechten met 20% heeft afgeroomd. De minister had moeten volstaan met het registreren van de overgang van de fosfaatrechten van de maatschap naar de B.V. Het College verwijst naar zijn uitspraken van 8 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:920), 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:715) en 13 juli 2021 (hiervoor geciteerd onder 4.1).

De in artikel 33 van de Msw vermelde mogelijkheid tot afroming van het op het bedrijf rustende productierecht in geval van een bedrijfsoverdracht maakt het voorgaande niet anders, nu de daarvoor benodigde algemene maatregel van bestuur niet is vastgesteld.

Uit het voorgaande blijkt dat het College anders oordeelt dan in de uitspraak van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:34), waarnaar de minister verwijst.

Voor de heffing van leges is evenmin een basis, nu het hier niet gaat om een overgang als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Msw (zie artikel 104, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 111, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling).

Overschrijding van de redelijke termijn

De B.V. heeft verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Gelet op vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1022)) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. Het bezwaarschrift van de B.V. tegen het besluit geregistreerde fosfaatrechten is door de minister ontvangen op 22 oktober 2020. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 28 februari 2023 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim vier maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de B.V. recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan de B.V.

Proceskosten

Het College zal bepalen dat de minister de proceskosten in bezwaar en beroep van de B.V. moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vast op € 2.271,-‬ (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de B.V. recht op een vergoeding van € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 0,5) aan proceskosten, te betalen door de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Slotsom

7. Het beroep van de B.V. is gegrond. Het besluit van 28 januari 2021 zal worden vernietigd. Het besluit geregistreerde fosfaatrechten zal worden herroepen. Aan de B.V. zal een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegekend van € 500,-. Voorts zullen aan de B.V. vergoedingen voor haar proceskosten worden toegekend.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. D. Brugman en mr. M.C. Stoové,in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2023.

w.g. H.L. van der Beek w.g. M.G. Ligthart

Meststoffenwet

Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(…)i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;(…) za. fosfaatrecht: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ten hoogste met melkvee mag worden geproduceerd; aa. productierecht: varkensrecht, pluimveerecht of fosfaatrecht;

Artikel 21b 1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.(…)

Artikel 23(…) 3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, bedoeld in artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 25 Een productierecht kan, onder welke titel dan ook, overgaan naar een ander bedrijf, overeenkomstig het bepaalde in deze paragraaf en artikel 32 (https://new.navigator.nl/openCitation/id33ef609266184adc4c134eb4a34a6e3d).

Artikel 27 1. De belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang kennis aan Onze Minister. 2. Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister. 3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de wijze waarop de kennisgeving wordt gedaan.

Artikel 28 1. Op het tijdstip van registratie van de kennisgeving, bedoeld in artikel 27, tweede lid, vindt een verkleining plaats van het varkensrecht, pluimveerecht of fosfaatrecht van het bedrijf waarvan het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, en vindt een vergroting plaats van het varkensrecht, het pluimveerecht of fosfaatrecht van het bedrijf waarnaar het desbetreffende productierecht, of gedeelte daarvan, overgaat. 2. De verkleining en de vergroting komen overeen met het aantal varkenseenheden, pluimvee-eenheden, of kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving betrekking heeft. 3. Voor het jaar waarin de kennisgeving wordt geregistreerd zijn de verkleining en de vergroting beperkt tot het deel van het desbetreffende productierecht waarvan de betrokken partijen bij de kennisgeving hebben aangegeven dat dit in dat jaar op het bedrijf waarvan het afkomstig is niet wordt benut.

Artikel 32a 1. De vergroting van het fosfaatrecht wordt, in afwijking van artikel 28, tweede lid, beperkt tot 80 procent van de kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving, bedoeld in artikel 27, eerste lid, betrekking heeft. 2. De beperking, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing voor overgang van het fosfaatrecht: a. door erfopvolging, b. naar een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap bestaat in de eerste, tweede of derde graad, of c. naar een bedrijf waarvan dit fosfaatrecht, uitgedrukt in hetzelfde aantal kilogrammen fosfaat, eerder gedurende het kalenderjaar is ontvangen.

Artikel 33 1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat ingeval van een bedrijfsoverdracht het op het bedrijf rustende productierecht wordt verlaagd met een bij de maatregel vastgesteld percentage. 2. Het in het eerste lid bedoelde percentage is ten hoogste 25%. 3. Voor verschillende groepen van gevallen kan het percentage verschillend worden vastgesteld. 4. Onder bedrijfsoverdracht wordt mede begrepen de inbreng van een bedrijf in een maatschap en de verkrijging van een meerderheid van de aandelen in een vennootschap. 5. Dit artikel is niet van toepassing op een overdracht aan een persoon waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, of op de inbreng in een maatschap met een zodanige persoon, en evenmin op een verkrijging van een bedrijf onder algemene titel.

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet

Artikel 104 1. De kennisgeving van overgang, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de wet geschiedt bij de minister. 2. Bij de kennisgeving van overgang worden door partijen in ieder geval de volgende gegevens verstrekt: a. de door de minister ter identificatie van het bedrijf verstrekte relatienummers; b. het aantal varkenseenheden, pluimvee-eenheden, of kilogrammen fosfaat waarop de kennisgeving betrekking heeft; c. het gedeelte van het productierecht, dat in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf van de vervreemder niet wordt benut voor het houden van dieren.(…)

Artikel 111 1. Een kennisgeving van overgang, bedoeld in artikel 104, eerste lid, wordt eerst geregistreerd nadat de verwerver een bedrag van € 100 aan de minister heeft voldaan. 2. Een aanmelding ter registratie, bedoeld in artikel 105, eerste lid, wordt voor de toepassing van paragraaf 2 eerst in behandeling genomen nadat een bedrag van € 35 aan de minister is voldaan. 3. Indien de minister op grond van artikel 29, eerste lid, van de wet niet tot registratie overgaat, wordt het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan de betaler gerestitueerd. 4. Het bedrag, bedoeld in het tweede lid, geldt per verzoek per bedrijf.