CBb, 08-12-2020, nr. 19/1825

Bij besluit van 19 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg en ontheffing verleend aan appellant op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.

Bij besluit van 17 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De derde-partij heeft een schriftelijke reactie ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 oktober 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partijen is verschenen [naam 3] .

Relevante bepalingen

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, vierde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;

[…].

In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet in verband met

de invoering van een stelsel van fosfaatrechten (Kamerstukken II 2015-2016, 34 532, nr. 3, blz. 18 en 19) is het volgende te lezen:

“Na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel krijgen bedrijven met melkvee van RVO.nl een beschikking over de voor hun bedrijf vastgestelde hoeveelheid fosfaatrechten, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De hoeveelheid toegekende fosfaatrechten – het fosfaatrecht – rust op het bedrijf en wordt als zodanig door RVO.nl geregistreerd. […] Bedrijven waar op 2 juli 2015 melkvee werd gehouden krijgen uitsluitend fosfaatrechten toegekend indien zij op de datum van inwerkingtreding van het stelsel van fosfaatrechten nog als bedrijf, als bedoeld in de Meststoffenwet, bij RVO.nl staan geregistreerd. Dit betekent dat landbouwers die tussen de datum van aankondiging van het stelsel, te weten 2 juli 2015, en de datum van inwerkingtreding van het stelsel zijn gestopt met het voeren van een bedrijf geen fosfaatrecht krijgen toegekend.”

Feiten

Appellant heeft een melkveehouderij. Op 3 april 2015 heeft hij zijn boerderij met opstallen en landerijen in [plaats 2] verkocht aan (onder meer) maatschap [naam 2] (hierna: [naam 2] ). De levering heeft plaatsgevonden op 30 september 2015.Appellant heeft op 7 april 2015 een woonboerderij en bedrijfsgebouwen met erf, ondergrond en land gekocht in [plaats 1] . De levering heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2015. Appellant heeft zijn veestapel, machines, werktuigen, voorraden en andere productiemiddelen verhuisd van [plaats 2] naar [plaats 1] .

Op 2 juli 2015 – de peildatum die wordt gehanteerd bij de vaststelling van het fosfaatrecht – hield appellant op de boerderij in [plaats 2] 42 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee. Op de boerderij in [plaats 1] werd op de peildatum geen melkvee gehouden.

Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van [naam 2] vastgesteld en daarbij (onder meer) met toepassing van artikel 23, vierde lid, van de Msw 2.169 kg fosfaatrechten aan [naam 2] toegekend voor het, naar het oordeel van verweerder, door [naam 2] van appellant overgenomen bedrijf in [plaats 2] .

Naar aanleiding van het verzoek van appellant van 21 februari 2018 om vaststelling van aan hem op de peildatum 2 juli 2015 toekomende fosfaatrechten, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg. De reden daarvoor is volgens verweerder dat appellant zijn bedrijf in [plaats 2] heeft beëindigd. Daarvoor acht verweerder van belang dat hij het geheel van gebouwen en landbouwgrond (onroerende goederen) in [plaats 2] heeft overgedragen aan [naam 2] . Ook de fosfaatrechten voor de dieren die op de peildatum op het bedrijf werden gehouden komen volgens verweerder daarmee aan [naam 2] toe.

Verweerder heeft appellant wel ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet verleend om op zijn bedrijf in [plaats 1] in een kalenderjaar tot maximaal 2.198 kg fosfaat dierlijke meststoffen met melkvee te produceren zonder daarvoor over fosfaatrechten te beschikken. Voor de omvang van de ontheffing is verweerder uitgegaan van het dieraantal dat op de peildatum 2 juli 2015 werd gehouden op het bedrijf in [plaats 2] .

Procesbelang

In beroep bestrijdt appellante de vaststelling van zijn fosfaatrecht op 0 kg. Nu appellant tevens een ontheffing heeft gekregen met een omvang die gelijk is aan de hoeveelheid fosfaatrechten waarop hij zegt recht te hebben (2.198 kg), dient allereerst de vraag te worden beantwoord of appellant belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep.

Naar vaste jurisprudentie, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:189, geldt dat procesbelang ontbreekt als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het beroep nastreeft, niet daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor hem geen feitelijke, maar hooguit theoretische betekenis kan hebben.

De ontheffing voor het produceren van 2.198 kg fosfaat is verleend voor onbepaalde tijd en maakt het voor appellant mogelijk dezelfde bedrijfsvoering te hebben als met toekenning van evenzoveel fosfaatrechten. Het is appellant ook mogelijk gemaakt deze ontheffing mee te nemen als hij in de toekomst op een ander bedrijf melkvee gaat houden en hij kan de ontheffing ook overdragen aan de opvolger van zijn bedrijf. In zoverre is het resultaat dat appellant nastreeft feitelijk niet anders dan wanneer de door appellant gevraagde fosfaatrechten aan hem zouden zijn toegekend.

Het College acht een belang bij een inhoudelijk oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit niettemin aanwezig. Dat belang is gelegen in de economische waarde van de fosfaatrechten en de (ruimere) mogelijkheid voor appellant deze te verhandelen. In deze mogelijkheden voorziet de ontheffing niet. Dat – zoals verweerder ter zitting heeft betoogd – appellant hieraan geen procesbelang kan ontlenen omdat de Meststoffenwet niet beoogt een financieel belang aan fosfaatrechten te hechten zoals de markt daaraan hecht, volgt het College niet. Immers een geslaagd beroep levert feitelijk voor appellant ook dit bijkomende resultaat op. Voor toepassing van een relativiteitstoets bij de beoordeling van procesbelang ziet het College geen grondslag. Het College ziet dan ook aanleiding voor een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van appellant.

Beroepsgronden

Appellant voert aan steeds te hebben voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van fosfaatrechten als genoemd in artikel 23, derde, lid van de Msw. Op de peildatum 2 juli 2015 hield hij 42 melk- en kalfkoeien en 29 stuks jongvee en ook sinds 2 juli 2015 heeft hij altijd melkvee gehouden. De dieren stonden en staan op de voorgeschreven wijze geregistreerd.

Appellant wijst er voorts op dat hij altijd onroerend goed heeft gehad ter uitoefening van zijn melkveebedrijf, eerst in [plaats 2] en op dit moment in [plaats 1] . In mei 2015 heeft hij, vooruitlopend op verplaatsing van zijn bedrijf al een Uniek Bedrijfsnummer (UBN) aangevraagd en gekregen (31 mei 2015) voor de locatie in [plaats 1] . Ten tijde van de levering aan [naam 2] van het onroerend goed in [plaats 2] beschikte appellant dan ook over twee UBN’s op twee locaties. Ook is hij onafgebroken geregistreerd als bedrijf bij RVO en zijn zijn bedrijfsregistratienummer en inschrijving bij de Kamer van Koophandel al die tijd niet gewijzigd. Appellant heeft zijn bedrijf verplaatst en heeft daartoe enkel zijn onroerend goed in [plaats 2] verkocht en nagenoeg gelijktijdig onroerend goed in [plaats 1] aangekocht. Alle andere productie-eenheden van zijn bedrijf zoals vee, machines, werktuigen en voorraden heeft hij behouden en daarmee zijn bedrijf onafgebroken gecontinueerd. Hieruit volgt volgens appellant dat er geen moment is geweest dat hij niet beschikte over landbouwgrond, opstallen en vee en dat hij daarom altijd een bedrijf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw is geweest. Hij heeft nimmer zijn bedrijfs- en landbouwactiviteiten gestaakt. Hij bestrijdt dan ook het standpunt van verweerder dat sprake is van een beëindiging of overdracht van zijn bedrijf.

Verweerder legt volgens appellant het bedrijfsbegrip uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw te beperkt uit en miskent daarmee hetgeen in de memorie van toelichting (TK, 2004-2005, 29 930, nr. 3) bij de Meststoffenwet daarover is opgenomen. Uit de tekst van de definitie en de toelichting daarop volgt dat onder het geheel van tot een bedrijf behorende productie-eenheden niet uitsluitend wordt verstaan de gebouwen en de daarbij behorende landbouwgrond. Ook de beoordeling van de feitelijke omstandigheden is van groot belang. Appellant verwijst in dit verband ook naar de uitspraken van het College van 13 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2019:266 en 14 april 2017, ECLI:NL:CBB:2017:134.

Verweerder heeft zich, volgens appellant, bij zijn besluitvorming ten onrechte onvoldoende rekenschap gegeven van de feitelijke omstandigheden die hier aan de orde zijn. Zo zijn gebouwen, landbouwgrond, vee, machines, werktuigen en voorraden ten behoeve van de uitoefening van de veehouderij, ieder productie-eenheden die een onderdeel vormen van het samenhangend geheel van productie-eenheden. Door enkel de verkoop van het onroerend goed in [plaats 2] heeft appellant zijn bedrijf dan ook niet beëindigd. Dat hij nimmer de bedoeling had zijn bedrijf te beëindigen had verweerder ook op kunnen maken uit de ontbindende voorwaarde in de koopovereenkomst van de locatie [plaats 2] . Hij wijst tevens op het verhuisbericht dat hij bij RVO indiende, alsmede op het telefonisch contact en bijbehorende telefoonnotitie, dat hij op 29 augustus 2016 heeft gehad met RVO waar hem desgevraagd is medegedeeld dat geen sprake was van een bedrijfsoverdracht. Dat alles maakt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een beëindigd bedrijf.

Verweerder miskent volgens appellant tevens dat pas toepassing kan worden gegeven aan artikel 23, vierde lid, van de Msw in geval van melding van de overname van een reeds beëindigd bedrijf. Appellant wijst er op dat hij nimmer een melding van overdracht of beëindiging van zijn bedrijf heeft gedaan.

Standpunt verweerder

Verweerder benadrukt dat toekenning van fosfaatrechten op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw, alleen mogelijk is als het bedrijf waarop de fosfaatrechten op de peildatum (2 juli 2015) rusten, op 1 januari 2018 nog actief is als (landbouw)bedrijf. Nu het bedrijf in [plaats 2] door appellant is beëindigd en overgedragen aan [naam 2] en het bedrijf op 1 januari 2018 door [naam 2] werd gevoerd, zijn de fosfaatrechten die op het bedrijf in [plaats 2] rusten toegekend aan [naam 2] , op grond van artikel 23, vierde lid, van de Msw. Gelet daarop komen aan appellant geen fosfaatrechten toe voor op 2 juli 2015 op het bedrijf in [plaats 2] gehouden dieren.

Verweerder volgt appellant niet in zijn betoog dat het begrip ‘bedrijf’ ruimer zou moeten worden uitgelegd. Uit de definitie zelf in artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw, noch de toelichting daarop valt op te maken dat dieren en/of landbouwwerktuigen (roerende zaken) moeten worden beschouwd als productie-eenheden in de zin van de definitie van het begrip ‘bedrijf’. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijfsbegrip uit de Msw – dat sinds de invoering op 1 januari 1987 nagenoeg ongewijzigd is gebleven – en de daarop rustende referentiehoeveelheden / productierechten in een historische context moeten worden begrepen. Daaruit volgt volgens verweerder dat de referentiehoeveelheden en productierechten rusten op het bedrijf waar ze zijn gerealiseerd door het houden van dieren. Met de overdracht van het bedrijf gaan de daarop rustende productierechten over naar de nieuwe eigenaar. In dit geval komt de aanspraak op de op 2 juli 2015 gerealiseerde referentiehoeveelheid voor de fosfaatrechten in [plaats 2] toe aan de op 1 januari 2018 rechthebbende van dat bedrijf, te weten [naam 2] .

Ook in de toelichting op artikel 23, vierde lid, van de Msw vindt verweerder steun voor de koppeling tussen de productierechten aan bedrijven en niet aan landbouwers. Daarin valt te lezen dat bij overname door meerdere partijen fosfaatrechten worden toegewezen aan het bedrijf dat het merendeel van de stallen voor het houden van melkvee of een afgescheiden gedeelte daarvan heeft overgenomen. Verweerder wijst er op dat de Msw het begrip ‘bedrijfsverplaatsing’ niet kent. Dit moet uitgelegd worden als de verkoop van een bedrijf en de aankoop van een bedrijf elders en derhalve als een overdracht van het oude bedrijf.

Verweerder stelt dat administratieve nummers die vooral dienen ter identificatie en registratie van bedrijven en/of handelingen ten behoeve van verschillende doeleinden uitdrukkelijk niet als relevante omstandigheden kunnen worden aangemerkt. Dat appellant tijdelijk over twee UBN’s beschikte kan appellant dan ook niet baten omdat het nooit zijn intentie is geweest om de beide bedrijven samen te voegen.

De uitlatingen van de telefoniste van RVO op 29 augustus 2016 waarop appellant zich beroept onderschrijft verweerder niet. Het feit dat een inschrijving bij de Kamer van Koophandel en het relatienummer behouden blijven is van ondergeschikt belang bij de beoordeling of sprake is van een bedrijfsoverdracht. Het kan slechts een indicatie zijn. Verweerder stelt dat appellant aan deze uitlatingen geen vertrouwen kan ontlenen, nu het Loket van RVO in de regel slechts informatie van algemene aard verstrekt gelet op de casus die wordt gepresenteerd.

Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel is volgens verweerder geen sprake.

Beoordeling

Het College is van oordeel dat verweerder het fosfaatrecht van appellant terecht op 0 kg heeft vastgesteld. Verweerder heeft op goede gronden geconcludeerd dat appellant op 1 januari 2018 zijn bedrijf op de locatie [plaats 2] had beëindigd. Daartoe overweegt het College als volgt.

De omstandigheid dat appellant met de verkoop van zijn boerderij en gronden in [plaats 2] nooit heeft bedoeld te stoppen met het exploiteren van een melkveehouderij, doet er niet aan af dat deze verkoop wel tot gevolg heeft dat hij het (voeren van het) bedrijf in [plaats 2] heeft beëindigd. Het College volgt verweerder in de uitleg van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw dat sprake is van een uitdrukkelijke koppeling tussen het fysieke bedrijf en de toe te kennen fosfaatrechten. Omdat appellant op 1 januari 2018 geen eigenaar meer was van de essentiële productiefactoren grond en gebouwen op de locatie [plaats 2] heeft verweerder appellant terecht geen fosfaatrechten voor dit bedrijf toegekend op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw. De Meststoffenwet biedt geen ruimte voor het volgen van de fosfaatrechten van een onderneming van een beëindigd bedrijf naar een nieuw bedrijf, in dit geval het door appellant opnieuw gestarte bedrijf in [plaats 1] .

De omstandigheid dat appellant bij verweerder nimmer heeft gemeld dat hij zijn bedrijf heeft beëindigd en dat ook de registratie van zijn onderneming in de Kamer van Koophandel, en zijn bedrijfsregistratienummer bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) niet is gewijzigd na de verhuizing naar [plaats 1] , maakt niet dat een andere conclusie dient te worden getrokken. Verweerder was immers al door [naam 2] – onder meer door toezending van de koopovereenkomst – in het kader van het fosfaatreductieplan op de hoogte gesteld van het feit dat hij de boerderij en gronden op de locatie [plaats 2] had gekocht. Verweerder heeft deze – naar niet wordt bestreden juiste – feitelijke informatie verwerkt in haar systemen. Dat appellant niet degene is geweest die dit heeft gemeld bij verweerder doet niets af aan de juistheid daarvan. Verweerder heeft hiervan dan ook uit mogen gaan bij de toekenning van fosfaatrechten per 1 januari 2018. De melding als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van de Msw, moet worden gedaan door degene die het bedrijf heeft overgenomen, in dit geval [naam 2] , hetgeen dus is gebeurd. Voor de toepassing van deze bepaling is niet als voorwaarde gesteld dat degene die het overgenomen bedrijf heeft beëindigd, daarmee instemt.

Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel, gebaseerd op het telefonisch contact met RVO in augustus 2016, waaruit zou volgen dat verweerder de verhuizing van [plaats 2] naar [plaats 1] niet zou aanmerken als bedrijfsoverdracht en eventuele fosfaatrechten van [plaats 2] aan hem zou toebedelen, slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Het telefonisch contact met RVO over het invullen van een formulier over de referentiegegevens kan niet worden beschouwd als een toezegging fosfaatrechten toe te kennen. Uit het in geding gebrachte verslag van dit contact blijkt dat het antwoord van RVO betrekking had op de handhaving van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel en het bedrijfsrelatienummer.

Het vorenstaande laat onverlet dat onverkorte toepassing van het fosfaatrechtenstelsel zoals volgt uit de Meststoffenwet in het specifieke geval van appellant onevenredig uitpakt. Daarvoor is van belang dat appellant ten tijde van de verkoop van de boerderij in [plaats 2] bij de onderhandelingen en prijsbepaling geen rekening heeft kunnen houden met de concrete invulling van fosfaatrechtenstelsel. Dit treft hem extra hard nu op de locatie in [plaats 1] op 2 juli 2015 geen melkvee werd gehouden, zodat hij in het geheel geen aanspraak kon maken op fosfaatrechten. Verweerder heeft dit onderkend en daarin aanleiding gezien om de onevenredige gevolgen hiervan te compenseren door appellant een ontheffing ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen die hem in staat stelt zijn bedrijfsvoering voort te zetten als ware hij in het bezit van de fosfaatrechten die rusten op de boerderij in [plaats 2] . Anders dan appellant meent was verweerder niet gehouden om hem daarnaast de mogelijkheid te bieden om de fosfaatrechten los van zijn bedrijf aan derden te verkopen.

Het bestreden besluit is gelet daarop niet onevenredig.

Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit niet in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel.

Slotsom

Het beroep is ongegrond

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. J.L. Verbeek en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen