CBb, 19-01-2021, nr. 19/837

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder aa, van de Meststoffenwet (Msw) wordt onder productierecht verstaan onder meer een fosfaatrecht. Ingevolge onderdeel onder i van hetzelfde artikel, wordt onder bedrijf verstaan een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels bedoeld in artikel 35.

Ingevolge artikel 25 van de Msw kan een productierecht, onder welke titel dan ook, overgaan naar een ander bedrijf, overeenkomstig het bepaalde in paragraaf 4 en artikel 32.

Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Msw geeft de belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, van de overgang kennis aan de minister. Ingevolge het tweede lid kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door de minister. Ingevolge het derde lid worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de wijze waarop de kennisgeving wordt gedaan.

Ingevolge artikel 28, derde lid, van de Msw zijn, voor het jaar waarin de kennisgeving wordt geregistreerd, de verkleining en de vergroting beperkt tot het deel van het desbetreffende productierecht waarvan de betrokken partijen bij de kennisgeving hebben aangegeven dat dit in dat jaar op het bedrijf waarvan het afkomstig is niet wordt benut.

Ingevolge artikel 104, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) geschiedt de kennisgeving van overgang, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de wet bij de minister. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, wordt bij de kennisgeving van overgang door partijen in ieder geval gegevens verstrekt over het gedeelte van het productierecht, dat in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf van de vervreemder niet wordt benut voor het houden van dieren.

Ingevolge artikel 111, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling wordt een kennisgeving van overgang, bedoeld in artikel 104, eerste lid, eerst geregistreerd nadat de verwerver een bedrag van € 100,- aan de minister heeft voldaan. Ingevolge het derde lid wordt, indien de minister op grond van artikel 29, eerste lid, van de wet niet tot registratie overgaat, het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan de betaler gerestitueerd.

Feiten

Het bedrijf aan de [adres] te [plaats] werd voorheen geëxploiteerd door [naam 2] (hierna: de eenmanszaak). Sedert 1 juni 2018 wordt het bedrijf gevoerd door appellante, een vennootschap onder firma, bestaande uit de vennoten [naam 2] en [naam 3] .

Op 21 juni 2018 hebben appellante, als verwervende partij, en de eenmanszaak, als overdragende partij, een melding overdracht agrarisch bedrijf (hierna: de melding) gedaan. In de melding is onder meer aangegeven dat sprake is van een gehele bedrijfsoverdracht en dat de eenmanszaak alle fosfaatrechten overdraagt aan appellante. De datum van overdracht betreft 1 juni 2018. Verweerder heeft de melding ontvangen op 5 juli 2018.

Besluiten van verweerder

Bij het primaire besluit heeft verweerder, naar aanleiding van de melding, het fosfaatrecht van appellante voor het kalenderjaar 2018 vastgesteld op 3.133,19 kg. Voor het kalenderjaar 2019 is het fosfaatrecht voor appellante bepaald op 5.344 kg.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de, bij het primaire besluit bepaalde (verdeling van), fosfaatrechten ongewijzigd gelaten.

Beroepsgronden

Appellante stelt dat de Msw een onderscheid maakt tussen de overdracht van een bedrijf, inclusief de op het bedrijf rustende fosfaatrechten, en de overdracht van fosfaatrechten aan een ander bedrijf. Ten onrechte maakt verweerder dit onderscheid niet. De omzetting van een eenmanszaak in een vennootschap onder firma is, zoals hier aan de orde, in het kader van de Msw een overdracht van een geheel bedrijf aan een andere landbouwer. Uit de artikelen 21b en 25 van de Msw volgt dat fosfaatrechten rusten op een bedrijf, zij het dat deze rechten niet onlosmakelijk aan het bedrijf verbonden zijn. Dat betekent dat bij een bedrijfsoverdracht de fosfaatrechten automatisch mee overgaan naar de opvolgende landbouwer, tenzij wordt gemeld dat ze niet mee overgaan of overgaan naar een derde. Omdat in dit geval beide uitzonderingen zich niet voordoen, is artikel 25 van de Msw niet van toepassing. Als gevolg hiervan zijn de artikelen 27 tot en met 29, 32a van de Msw en 104 en 111 van de Uitvoeringsregeling eveneens niet van toepassing. Dit geldt ook voor artikel 32a van de Msw, dat overigens in dit geval niet is toegepast.

Op grond van voornoemde concludeert appellante dan ook dat verweerder ten onrechte de regels voor de overdracht van enkel de fosfaatrechten heeft toegepast op de bedrijfsoverdracht. Zij verzoekt het College te bevestigen dat de artikelen 27, 28, 29 en 32a van de Msw en de artikelen 104 en 111 van de Uitvoeringsregeling niet van toepassing zijn op de overdracht van een geheel bedrijf, met inbegrip van de op dat bedrijf rustende fosfaatrechten. Verder verzoekt appellante om vergoeding van de (proces)kosten in bezwaar en beroep, om terugbetaling van de leges van € 100,- en om vaststelling van een immateriële schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn.

Standpunt van verweerder

Verweerder stelt zich op het standpunt dat titel 4 van hoofdstuk V van de Msw ook van toepassing is op een bedrijfsoverdracht, een bedrijfssplitsing en een samenvoeging van bedrijven. In het geval van appellante is sprake van een bedrijfsoverdracht, nu alle tot het bedrijf behorende gebouwen en landbouwgrond zijn overgedragen. De op het bedrijf rustende productierechten – zoals fosfaatrechten – vormen geen onderdeel van de definitie van het begrip bedrijf als bedoeld in de Msw. Wel is het zo dat productierechten alleen op een bedrijf kunnen rusten. Een dergelijk bedrijf is onder de landbouwer, die dat bedrijf voert, geregistreerd bij verweerder. De definitie van landbouwer en bedrijf als bedoeld in de Msw zijn verweven met elkaar, nu een landbouwer een natuurlijk persoon of rechtspersoon is die enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf, en het bedrijf een geheel van productie-eenheden is dat dient tot de uitoefening van enige vorm van landbouw. Om als landbouwer op het bedrijf dat wordt gevoerd melkvee te mogen houden, is een registratie van voldoende fosfaatrechten nodig. Dit blijkt ook uit het uitbreidingsverbod zoals opgenomen in artikel 21b van de Msw, nu dit artikel spreekt over landbouwer in combinatie met zijn bedrijf, en er niet meer dierlijke meststoffen geproduceerd mogen worden met melkvee dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Voor de handhaving is het noodzakelijk dat een adequate registratie plaatsvindt van landbouwbedrijven, bijbehorende landbouwers en de omvang van het fosfaatrecht.

Op grond van voornoemde concludeert verweerder dat met de overdracht van een bedrijf (gebouwen en landbouwgrond) dus nog geen sprake is van een overdracht van (alle op dat bedrijf rustende) productierechten, nu die rechten geen onderdeel vormen van de definitie van het begrip bedrijf als bedoeld in de Msw. Als gevolg hiervan is titel 4 van hoofdstuk V van de Msw – en hiermee dus ook de artikelen 25 en 27 van de Msw en de artikelen 104 en artikel 111 van de Uitvoeringsregeling – terecht toegepast op de in het geding zijnde overgang van rechten bij de bedrijfsoverdracht. Zowel de eenmanszaak als appellante hadden bij de kennisgeving van overgang zelf de afspraken ten aanzien van de benutting moeten doorgeven aan verweerder op grond van artikel 104, tweede lid, onder c van de Uitvoeringsregeling. Nu zij dit niet hebben gedaan, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante terecht naar tijdsevenredigheid vastgesteld.

Beoordeling

Het College ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of appellante voldoende procesbelang heeft bij het door haar ingestelde beroep. Volgens vaste rechtspraak heeft een belanghebbende voldoende procesbelang als het resultaat dat met het beroep wordt nagestreefd ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de belanghebbende feitelijk betekenis kan hebben. Omdat tijdens de zitting is gebleken dat appellante zich (uiteindelijk) kan verenigen met de door verweerder in het primaire besluit gemaakte tijdsevenredige verdeling van fosfaatrechten tussen de eenmanszaak en appellante, ontbreekt in zoverre – zij het in beginsel – een procesbelang. Echter blijkens het beroepschrift en het ter zitting verhandelde, richt het beroep van appellante zich mede tegen de bij appellante op grond van artikel 111 van de Uitvoeringsregeling voor de registratie geheven leges, als gevolg waarvan het College concludeert dat het beroep feitelijke betekenis voor appellante heeft, en in zoverre alsnog sprake is van voldoende procesbelang.

In geschil is derhalve de vraag of verweerder in dit geval terecht hoofdstuk V, titel 4, van de Msw en, in samenhang daarmee, de artikelen 104, eerste lid en 111 van de Uitvoeringsregeling heeft toegepast.

Het College overweegt hiertoe als volgt. Een bedrijf in de zin van de Msw omvat volgens de definitiebepaling van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Productierechten, zoals fosfaatrechten, maken geen onderdeel uit van deze omschrijving en behoren daarmee niet tot het begrip bedrijf. Een overdracht van een bedrijf impliceert, in het kader van de Msw, derhalve niet mede de overdracht van eventuele op het bedrijf rustende productierechten. De Msw behelst voor de overgang van zodanige rechten, zoals fosfaatrechten, een regeling die is opgenomen in hoofdstuk V, titel 4, “Overgang van het productierecht”, omvattende de artikelen 25 tot en met 31. De stelling van appellante dat titel 4 niet toepassing is, omdat uit de artikelen 21b en 25 van de Msw voortvloeit dat bij een bedrijfsoverdracht de fosfaatrechten mee overgaan naar de opvolgende landbouwer, tenzij wordt gemeld dat ze niet mee overgaan of overgaan naar een derde en hiervan in casu geen sprake is, vindt geen steun in de tekst van deze artikelen of in het wettelijk systeem. Het College merkt in dit verband op dat aan artikel 21b van de Msw geen andere betekenis toekomt, dan een tot de landbouwer gericht verbod om zonder een toereikend fosfaatrecht op zijn bedrijf met melkvee dierlijke meststoffen te produceren. De in dit artikel voorkomende woorden “op het bedrijf rustende fosfaatrecht” kunnen derhalve niet aldus worden uitgelegd dat tot het bedrijf, in weerwil van de wettelijke definitie-bepaling, mede behoren de aan de landbouwer voor de exploitatie toegekende fosfaatrechten, en dat bij een overdracht van het bedrijf deze rechten, behoudens uitzonderingen, zouden zijn inbegrepen. Verweerder heeft dan ook terecht de bepalingen van hoofdstuk V, titel 4 alsmede de relevante artikelen van de Uitvoeringsregeling – waaronder die ter zake de heffing van leges – van toepassing geacht op de overdracht van fosfaatrechten van de eenmanszaak aan appellante.

Wat betreft het verzoek van appellante tot terugbetaling van de leges, overweegt het College dat voor het terugbetalen van leges op grond van artikel 111, derde lid, van de Uitvoeringsregeling alleen aanleiding bestaat als verweerder op grond van artikel 29, eerste lid, van de Msw niet tot registratie van de kennisgeving van overgang is overgegaan. Omdat verweerder wel tot registratie van de melding is overgaan, bestaat geen grond voor een terugbetaling van de door appellante betaalde leges.

Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende. Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na

1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op

15 november 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak, 19 januari 2021, is de tweejaarstermijn met twee maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is niet gebleken. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.

Slotsom

7. Het beroep is ongegrond.

8. Het College ziet aanleiding de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Voor vergoeding van andere door appellante gemaakte proceskosten bestaat geen aanleiding.