HR, 06-02-2004, nr. C02/217HR

In cassatie kan m.i. van het volgende worden uitgegaan1.:

Naar aanleiding van de bekende aanslagen in de V.S. op 11 september 2001 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties op 12 september 2001 resolutie nr. 1368 (2001) en op 28 september 2001 resolutie nr. 1373 (2001) aangenomen2..

De regering van de V.S. heeft Osama bin Laden aangewezen als degene in wiens opdracht de aanslagen zijn gepleegd. Bin Laden is leider van de Al-Qaeda-beweging. De regering van de V.S. vermoedde dat Bin Laden en een deel van deze beweging (waaronder trainingskampen) zich in Afghanistan bevinden. Het Taliban-regime in Afghanistan steunde de Al-Qaeda-beweging.

Op 20 september 2001 heeft de regering van de V.S. aan het Taliban-regime bepaalde eisen gesteld, welke niet zijn ingewilligd.

Op 7 oktober 2001 zijn de V.S. en het Verenigd Koninkrijk (V.K.) begonnen met militaire acties tegen militaire installaties van de Taliban en tegen trainingskampen van de Al-Qaeda-beweging in Afghanistan.

Bij brieven van 7 oktober 2001 hebben de regeringen van de V.S. en het V.K. de voorzitter van de Veiligheidsraad op de hoogte gesteld van deze militaire acties. In een verklaring op 8 oktober 2001 heeft de secretaris-generaal van de V.N. onder meer het volgende medegedeeld:

Op 8 oktober 2001 heeft de voorzitter van de Veiligheidsraad een persverklaring afgelegd in verband met de militaire acties. In deze persverklaring heeft de voorzitter onder meer meegedeeld:

Bij brief van 9 oktober 2001 hebben de Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer medegedeeld zich achter de acties van de V.S. te scharen, op grond van het uitgangspunt dat de V.S. het recht hebben te reageren op de terreuracties van 11 september 20013..

Op 9 oktober 2001 hebben eiseressen de Staat in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te 's-Gravenhage. De vordering luidt4.:

Eiseressen hebben ter onderbouwing van hun vorderingen aangevoerd dat sprake is van schending van het volkenrechtelijk geweldverbod wanneer de V.S. en haar bondgenoten militair optreden op een wijze zoals bedoeld in de vordering, zonder dat aan dit optreden een opdracht of machtiging van de Veiligheidsraad ten grondslag ligt (art. 42 van het Handvest van de Verenigde Naties). Het geweldverbod geldt volkenrechtelijk als dwingend recht, ius cogens, zodat staten dit niet naast zich neer kunnen leggen, ook al zijn zij soeverein. De Veiligheidsraad heeft geen opdracht of machtiging tot deze acties gegeven op grond van art. 42 van het Handvest. Voor zover de rechtvaardiging van de militaire acties van de V.S. en haar bondgenoten wordt gezocht in het recht op individuele of collectieve zelfverdediging in geval van een gewapende aanval, zoals bedoeld in art. 51 van het Handvest, zijn eiseressen van mening dat deze rechtvaardiging niet opgaat. Volgens eiseressen vormden de terreurdaden op 11 september 2001 niet een "gewapende aanval" in de zin van art. 51 van het Handvest. Zij hebben in dit verband aangevoerd dat er geen uitspraak van de Veiligheidsraad is waaruit kan worden afgeleid dat terroristische aanslagen in het algemeen gelijk gesteld mogen worden met een "gewapende aanval". Subsidiair hebben zij aangevoerd dat, voor zover de gebeurtenissen van 11 september 2001 wel zijn aan te merken als een "gewapende aanval" in de zin van art. 51 van het Handvest, deze aanval inmiddels is beëindigd. Het recht van zelfverdediging geldt slechts totdat de Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen heeft genomen. Daarnaast wordt het recht van verdediging tegen een "gewapende aanval" begrensd door de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en onmiddellijkheid. Eiseressen zijn van mening dat de door de president van de V.S. aangekondigde militaire acties tegen het terrorisme niet hieraan voldoen.

Voor wat betreft de betrokkenheid van de Nederlandse regering, hebben eiseressen gesteld dat de Nederlandse regering ingevolge art. 90 Grondwet (Gw) de internationale rechtsorde dient te bevorderen. Iedere vorm van steun van de regering aan de militaire acties van de V.S. en haar bondgenoten achten zij onverenigbaar met deze verplichting, omdat deze dreiging met of dit gebruik van geweld door de V.S. en haar bondgenoten onverenigbaar is met dwingende beginselen en regels van het volkenrecht5..

De Staat heeft aangevoerd dat eiseressen in hun vorderingen niet-ontvankelijk zijn omdat hun belang niet wordt aangetast. Evenmin is voldaan aan de eis dat de vorderingen strekken tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen ingevolge hun statuten behartigen (art. 3:305a BW). Voorts heeft de Staat als verweer aangevoerd dat de vorderingen hoe dan ook niet toewijsbaar zijn omdat zij treden in het buitenlands beleid van de Staat, op welk gebied aan de Staat een ruime politieke en beleidsvrijheid toekomt. Inhoudelijk heeft de Staat aangevoerd dat de V.S. het recht op zelfverdediging uitoefenen overeenkomstig art. 51 van het Handvest. In dit verband heeft de Staat aangevoerd dat de terroristische aanslagen van 11 september 2001 niet alleen kúnnen worden aangemerkt als een "gewapende aanval" in de zin van art. 51 van het Handvest, maar ook feitelijk door de hierbij betrokken internationale en nationale organen (Veiligheidsraad, NAVO-Raad, regering en grote meerderheid van de Tweede Kamer) als een "gewapende aanval" in de zin van art. 51 van het Handvest worden opgevat. Vervolgens heeft de Staat gesteld dat de militaire acties in Afghanistan naar aard en omvang voldoen aan de eisen van proportionaliteit en noodzakelijkheid. Een opdracht of machtiging van de Veiligheidsraad als bedoeld in art. 42 van het Handvest is volgens de Staat daarom niet noodzakelijk.

Bij vonnis van 26 oktober 2001 heeft de president eiseressen in hun vorderingen ontvankelijk geacht. De president heeft de vorderingen echter afgewezen op de grond dat de militaire acties van de V.S. en haar bondgenoten zijn gebaseerd op art. 51 van het Handvest en dus niet in strijd zijn met dwingende beginselen en regels van het volkenrecht. Om deze reden achtte de president de steun van de Nederlandse regering aan de militaire acties niet in strijd met art. 90 Grondwet.

Eiseressen hebben hoger beroep ingesteld. De Staat heeft incidenteel geappelleerd. Het hof heeft bij arrest van 16 mei 2002 het beroepen vonnis bekrachtigd. Het hof heeft de grieven van de zijde van de Staat, als meest verstrekkende verweer, als eerste behandeld en overwogen:

Eiseressen hebben - tijdig6. - beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Beide partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht. Eiseressen hebben gerepliceerd.

Art. 39 van het Handvest van de Verenigde Naties houdt in dat de Veiligheidsraad vaststelt of sprake is van een bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede of daad van agressie. De Veiligheidsraad doet in dat geval aanbevelingen en beslist welke maatregelen zullen worden genomen overeenkomstig de artikelen 41 en 42 tot handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid. In 1974 heeft de Algemene Vergadering van de V.N. een resolutie aangenomen waarin (onder verwijzing naar art. 39 van het Handvest: "daad van agressie") een nadere omschrijving van het begrip "agressie" wordt gegeven7.. Vervolgens bepaalt art. 51 van het Handvest (in vertaling):

In art. 2 van het Handvest is het geweldverbod gecodificeerd. Het luidt (in vertaling), voor zover in cassatie van belang:

Bij lezing hiervan valt op dat de term "gewapende aanval" in art. 51 van het Handvest een andere is dan "bedreiging met of het gebruik van geweld" in art. 2. Niet ieder gebruik van geweld kan worden aangemerkt als een "gewapende aanval". Het is niet onaannemelijk dat de opstellers van het Handvest bij "gewapende aanval" een betrekkelijk grootschalig militair optreden van de ene staat tegen de andere voor ogen hebben gehad; denk aan de aanval van Japan op Pearl Harbour. De geschiedenis nadien heeft evenwel bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid laten zien, welke moeilijk zijn in te passen in het concept van een klassieke aanvalsoorlog. In grote lijnen bestaat er overeenstemming over dat, om te kunnen spreken van een "gewapende aanval" in de zin van art. 51, vereist is dat het gaat om een aanval waarbij een andere staat (dan de aangevallen staat) betrokken is en dat de aanval ten minste een bepaalde omvang heeft8.. Of in een concreet geval sprake is van een "gewapende aanval" in de zin van art. 51, kan telkens opnieuw voorwerp van discussie zijn. Bij voorbeeld: is het tot zinken brengen van één oorlogsschip te beschouwen als het schot waarmee de vijandelijkheden worden geopend of betreft het een eenmalig incident? Zijn aanvallen door niet-geüniformeerde strijders9. aan een staat toe te rekenen? Tot op welke afstand moet een optrekkend leger de landsgrens zijn genaderd om te kunnen spreken van een verdediging tegen een gewapende aanval? e.d.

In de vakliteratuur worden enkele problemen m.b.t. het geweldverbod behandeld:

Verscheidene malen hebben lidstaten van de V.N. militaire acties ondernomen met een beroep op het recht van zelfverdediging, waarna de internationale gemeenschap telkens voor de vraag kwam te staan of het recht van zelfverdediging niet te ruim door die lidstaat was opgevat10.. In de s.t. namens de Staat is uiteengezet dat, en op welke wijze, de internationale gemeenschap kort na de aanslagen van 11 september 2001 begrip heeft getoond voor de op 7 oktober 2001 door de V.S. met een beroep op art. 51 van het Handvest aangevangen operatie "Enduring freedom" in Afghanistan11.. Wie het nieuws heeft gevolgd weet dat de internationale gemeenschap minder begrip heeft getoond voor latere acties van de V.S. buiten Afghanistan. Binnen de internationale gemeenschap is op dit moment volop in discussie of de V.S. militaire acties in andere landen dan Afghanistan kan rechtvaardigen met een beroep op het recht van zelfverdediging. Reeds het feit dat hierover discussie bestaat is niet zonder betekenis: het volkenrecht wordt voor een belangrijk deel gevormd door de internationale statenpraktijk voor zover deze berust op een internationale opinio iuris12..

De Nederlandse afdeling van de Société Internationale de Droit Militaire et de Droit de la Guerre heeft in november 2002 aan het onderwerp een conferentie gewijd13.. De inleiders zijn van mening dat de aanslagen van 11 september 2001 in elk geval de drempel van het begrip "gewapende aanval" halen. Of de V.S. en haar bondgenoten militaire acties in het buitenland kunnen rechtvaardigen met een beroep op het recht van zelfverdediging tegen deze gewapende aanval of een dreigende herhaling, hangt volgens de inleiders vooral af van de vraag of de betrokkenheid van het desbetreffende land kan worden aangetoond. Uit de conclusie van inleider Gill:

Middel I klaagt over de wijze waarop het hof in rov. 1 de vorderingen heeft samengevat. Volgens het middel hebben de vorderingen niet alleen betrekking op de militaire acties die de V.S. en haar bondgenoten in Afghanistan hebben ondernomen. Volgens eiseressen behoort de Staat zich in het algemeen te onthouden van deelname aan en van het verlenen van steun aan een aantasting van de internationale rechtsorde in het kader van de door de president van de V.S. aangekondigde "oorlog tegen het terrorisme". Het middel wijst erop dat eiseressen naast het verbod ook hebben gevorderd dat de Nederlandse regering aan de V.S. en haar bondgenoten, respectievelijk aan de Verenigde Naties, een mededeling zal doen welke inhoudt dat het gewelddadige optreden van de V.S. en haar bondgenoten in het kader van de oorlog tegen het terrorisme onverenigbaar is met het geweldverbod, met het Handvest en met beginselen en regels van internationaal gewoonterecht, zodat iedere staat zich van dat gewelddadige optreden behoort te onthouden.

In het algemeen moet aan de rechter enige redactionele vrijheid worden vergund bij het samenvatten van eisen en stellingen van de gedingvoerende partijen. Dit geldt te meer voor vonnissen in kort geding. In de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad wordt dan ook niet de eis gesteld dat de rechter alle stellingen stuk voor stuk bespreekt; de rechter mag zich in de motivering van zijn beslissing beperken tot de essentiële stellingen. De maatstaf is, of de rechterlijke beslissing tenminste zodanig is gemotiveerd dat zij inzicht geeft in de aan haar ten grondslag liggende gedachtegang opdat de beslissing zowel voor partijen als voor derden, de hogere rechter daaronder begrepen, controleerbaar en aanvaardbaar is. Dit brengt mee dat uit het vonnis, gelezen tegen de achtergrond van en in verband met de gedingstukken, met een redelijke mate van zekerheid moet zijn op te maken dat een verweer door de rechter onder ogen is gezien en op welke grond het is verworpen14.. Mutatis mutandis geldt deze regel ook voor de grondslagen van de vordering. In rov. 1 omschrijft het hof het hoofdpunt van geschil en vat de rest samen in de vraag "of zekere daarmee verband houdende nevenvorderingen moeten worden toegewezen". Hieruit volgt dat het hof de in middel I bedoelde stellingen en vorderingen onder ogen heeft gezien, ook al heeft het hof deze niet met zoveel woorden herhaald. Dat het hof zich niet heeft beperkt tot de op 7 oktober 2001 aangevangen militaire acties in Afghanistan, maar zich in ruimere zin heeft gericht op de vraag of Nederland dan wel andere staten, zoals de V.S., de door eiseressen genoemde normen van internationaal recht hebben overtreden dan wel dreigen te overtreden, blijkt uit rov. 3. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.

Middel III, dat de omvang van het geschil betreft, gaat logisch vooraf aan middel II. In het middel wordt geklaagd over een schending van art. 6 EVRM, hierin bestaande dat het hof op basis van een, volgens het middel, "uitermate gewrongen en niet relevante redenering, dus op oneerlijke en partijdige wijze" zich bereid heeft getoond een "apert onrechtmatige handelwijze van de Nederlandse regering te sauveren". Dat zijn nogal grote woorden, wanneer de lezer bekijkt waar het in feite om gaat. Art. 90 Grondwet bepaalt dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. De stelling van eiseressen in feitelijke instanties was dat de Staat op grond van art. 90 Gw jegens eiseressen verplicht is zich van deelname en steun aan de militaire acties van de V.S. en haar bondgenoten te onthouden en zelfs verplicht is bepaalde stappen te ondernemen (nl. het doen van de gevorderde mededeling). De Staat heeft deze stelling bestreden met het argument dat art. 90 Grondwet slechts een instructienorm is en niet een rechtsregel waarvan de naleving door eiseressen kan worden afgedwongen15.. Het hof heeft in het midden gelaten of juist is dat eiseressen zich nimmer op art. 90 Gw kunnen beroepen, zoals de Staat stelt. Het hof heeft evenwel geconstateerd dat de door eiseressen ingeroepen bepalingen (art. 2 lid 4, art. 42 en art. 51 van het Handvest) niet behoren tot de een ieder verbindende bepalingen (in de zin van art. 93 Gw) waarop burgers voor de nationale rechter een beroep kunnen doen. De grond waarop het hof de vorderingen heeft afgewezen komt dus overeen met het verweer van de Staat, nl. dat de door eiseressen ingeroepen verplichting van de Staat niet een verplichting jegens eiseressen is. Het middel verwijt ten onrechte aan het hof "een probleemstelling in geding te brengen die redelijkerwijs niet in verband kan worden gebracht met de vraagstelling die in het geding werkelijk aan de orde is". De slotsom is dat het hof de eis van onpartijdigheid, zoals bedoeld in art. 6 EVRM, niet heeft geschonden.

Voor zover in de laatste alinea van middel III wordt geklaagd dat het hof de bevoegdheid van de rechter voor wat betreft het internationaal publiekrecht heeft beperkt tot normen als bedoeld in art. 93 Grondwet zonder dat voor deze beperking een rechtsgrond kan worden aangewezen, valt de klacht samen met middel II. Overigens is niet de bevoegdheid van de rechter aan de orde (het hof heeft zich immers bevoegd geacht), maar de vraag hoever de toetsing door de rechter van het buitenlands beleid van de regering moet gaan.

Middel II is gericht tegen rov. 3 en valt uiteen in vijf onderdelen. Deze onderdelen lenen zich voor gezamenlijke bespreking. Het is juist, dat de Staat volkenrechtelijk gebonden is aan de geschreven en ongeschreven regels van het volkenrecht (waaronder het geweldverbod) en dat deze volkenrechtelijke gebondenheid niet beperkt is tot die bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, welke naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden (vgl. onderdeel II.3). Met de klacht wordt evenwel miskend, dat de volkenrechtelijke gebondenheid van de Staat uitsluitend verplichtingen meebrengt jegens andere staten. Indien de Staat een op hem rustende verplichting jegens een of meer andere staten verzaakt, behoeft dit nog niet te betekenen dat de Staat onrechtmatig handelt jegens eiseressen.

Reeds eerder heeft de Hoge Raad beslist dat het geweldverbod, zoals dit voortvloeit uit ongeschreven regels van volkenrecht en thans is gecodificeerd in art. 2 punt 4 van het Handvest, strekt tot bescherming van staten en dat uitsluitend staten de naleving van dit verbod kunnen vorderen16.. Deze beslissing van de Hoge Raad strookt met hetgeen in de tekst van art. 2 punt 4 van het Handvest tot uitdrukking is gebracht, namelijk dat het volkenrechtelijk geweldverbod strekt tot bescherming van de territoriale integriteit en de politieke onafhankelijkheid van staten.

Eiseressen hebben zich niet rechtstreeks op het geweldverbod beroepen17., maar indirect, via art. 90 Grondwet. Volgens onderdeel II.2 legt art. 90 Gw aan de Nederlandse regering ook jegens eiseressen een verplichting op. Deze verplichting kan weliswaar op verschillende wijzen door de regering worden ingevuld - dat uitgangspunt is volgens eiseressen niet in discussie -, maar zij houdt ten minste in dat de Staat de dwingende regels van het volkenrecht, waaronder het geweldverbod, respecteert. Dit standpunt geeft aanleiding om art. 90 Gw nader in beschouwing te nemen.

De Grondwet bepaalde aanvankelijk dat de Koning het opperbestuur heeft van de buitenlandse betrekkingen. Deze bepaling stond in hoofdstuk II, zesde afdeling (Van de Magt des Konings), en hield verband met de verdeling van taken tussen de diverse organen van het Nederlandse staatsbestel. Sedert de Grondwetswijziging van 1922 bepaalde art. 59 Gw: "De Koning tracht geschillen met vreemde Mogendheden op te lossen door rechtspraak en andere vreedzame middelen." Na de Tweede Wereldoorlog is deze bepaling vervallen en is, als een tweede lid, aan art. 58 oud Gw toegevoegd: "Hij bevordert de ontwikkeling der internationale rechtsorde"18..

Bij de grondwetswijziging van 1983 heeft de regering voorgesteld de bepaling van art. 58 (oud) Gw te laten vervallen. Zij werd beschouwd als overbodig: "De traditie van Nederland mede te werken aan de bevordering van de internationale rechtsorde zal ook zonder zulk een bepaling ongetwijfeld worden voortgezet"19.. Dit voorstel stuitte op bezwaren van de Tweede Kamer. Zo werd van de zijde van de P.v.d.A. opgemerkt dat het ongerijmd is allerlei zorgplichten in de grondwet op te nemen, zoals bijv. de bevordering van voldoende werkgelegenheid (art. 19) of zorg voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu (art. 21), en te zelfder tijd een bepaling als art. 58 (oud) Gw te laten vervallen20.. De regering heeft bij nota van wijzigingen alsnog een met het tweede lid van art. 58 (oud) Gw vergelijkbare bepaling aan het wetsvoorstel toegevoegd21.. Uit de toelichting wordt geciteerd:

De regering voelde er niet voor, de doelen van het buitenlands beleid in de Grondwet nader vast te leggen:

Uit het voorgaande mag worden afgeleid dat het bepaalde in art. 90 Gw. niet slechts een afbakening van taken tussen regering en parlement behelst, maar ook een opdracht aan de regering inhoudt, in die zin dat de regering zich, in het algemeen, dient te beijveren voor de ontwikkeling van de internationale rechtsorde23.. Dit is wat de Staat in dit geding bedoelt met zijn standpunt dat art. 90 Gw. slechts een instructienorm is: aan de regering wordt een bepaalde opdracht toebedeeld, zoals de Grondwet wel meer taken aan de regering toevertrouwt. De Grondwet geeft echter geen regels voor de wijze waarop deze taak moet worden ingevuld. De wijze waarop aan deze grondwettelijke opdracht gevolg wordt gegeven behoort tot de discretionaire bevoegdheden van de regering. Met de steller van het middel aannemend dat deze discretionaire bevoegdheid van de regering wordt begrensd door de dwingende regels van het volkenrecht, gaat het - nog steeds - om een verplichting van de Staat jegens andere staten en niet om een verplichting van de Staat jegens eiseressen.

De rechter kan beoordelen of de Staat door een bepaalde gedraging inbreuk maakt op een internationale norm waaraan burgers rechtstreeks rechten kunnen ontlenen en of de Staat, aldus, onrechtmatig handelt jegens die burgers24.. Het hof heeft zich daarom de vraag gesteld of de door eiseressen ingeroepen bepalingen van het Handvest (art. 2 punt 4, art. 42 en art. 51) behoren tot de een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in art. 93 Gw. Die vraag heeft het hof ontkennend beantwoord. Gelet op HR 29 november 2002, reeds aangehaald, moet deze beslissing juist worden geacht. Voor zover in middel II wordt betoogd dat het hof art. 2 punt 4 van het Handvest had behoren aan te merken als een voor een ieder verbindende bepaling, faalt het middel.

In het middel wordt op verschillende wijzen getracht een verplichting van de Staat tot naleving van het volkenrechtelijk geweldverbod te construeren die (niet alleen jegens andere staten, maar ook) tegenover eiseressen geldt. Onderdeel II.4 bevat een standpunt, maar geen concrete klacht. Dit standpunt houdt in dat in diverse (in het middelonderdeel aangehaalde) internationaal-publiekrechtelijke normen het beginsel is aanvaard van een individuele verantwoordelijkheid voor misdrijven tegen de vrede. Kennelijk willen eiseressen hieruit afleiden dat het verbod van agressie niet alleen geldt tussen staten onderling, maar behoort tot de voor een ieder verbindende bepalingen.

Voor wat betreft de handhaving van de internationale vrede en veiligheid voorziet het Handvest van de V.N. in een regeling waarmee de Veiligheidsraad van iedere staat25. de naleving van het in art. 2 punt 4 van het Handvest gecodificeerde geweldverbod kan eisen. Dit handhavingsmechanisme kan tekort schieten wanneer het staatsbestel geheel uiteengevallen is (bijv. in Somalië) of wanneer het heersende regime in het desbetreffende land stelselmatig de dwingende regels van het volkenrecht naast zich neerlegt. Daarom is, naast de staatsaansprakelijkheid26., in het internationaal publiekrecht een concept ontwikkeld voor een individuele verantwoordelijkheid van personen. Dit concept heeft ertoe geleid dat, aanvankelijk in het handvest voor het Tribunaal van Neurenberg en later ook in het Statuut voor het Internationaal Strafhof (art. 5, lid 1 onder d), "agressie" is aangewezen als een internationaal misdrijf waarvoor personen individueel strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld27.. Deze uitbreiding van de handhavingsmogelijkheden staat echter los van de vraag die thans aan de orde is, namelijk of de Staat (via art. 90 Gw) inbreuk maakt op een rechtsregel waaraan eiseressen rechten kunnen ontlenen. Onderdeel II.4 treft daarom geen doel.

In onderdeel II.2 en in de cassatiedagvaarding blz. 3-4 is door eiseressen aangevoerd dat het volkenrechtelijk geweldverbod en art. 90 Gw tot doel hebben de fundamentele rechten van burgers te beschermen. Eiseressen noemen in dit verband het recht van een ieder op het bestaan van een zodanige maatschappelijke en internationale orde dat de rechten en vrijheden, genoemd in de Universele Verklaring van de rechten van de mens, daarin ten volle kunnen worden verwezenlijkt (art. 28 Universele Verklaring van de rechten van de mens), het recht op leven en het recht op het ongestoord genot van eigen bezittingen. Eiseressen zijn klaarblijkelijk van mening dat een schending van het volkenrechtelijk geweldverbod per definitie een schending van deze fundamentele mensenrechten met zich meebrengt28..

De Universele Verklaring is niet een besluit van een volkenrechtelijke organisatie in de zin van art. 93 Gw29.. Verder gaat dit onderdeel van het cassatiemiddel uit van stellingen die de eiseressen in feitelijke instanties niet hebben ingenomen. Eiseressen hebben hun vorderingen slechts gebaseerd op een (dreigende) schending van het volkenrechtelijk geweldverbod en niet op een (dreigende) aantasting van het recht op leven of van het recht op het ongestoord genot van de eigendom. In het laatste geval zou - naar valt aan te nemen - in feitelijke instanties een debat met een andere inhoud zijn gevolgd. Zo zou bijvoorbeeld ter discussie hebben gestaan voor wier (met aantasting van leven of goed bedreigde) belangen eiseressen in deze zaak optreden; in dit verband kan worden opgemerkt dat het EVRM beperkt is in zijn territoriale reikwijdte30.. Ook zou bij een vordering op die grondslag aandacht zijn besteed aan de uitzonderingen welke zijn vervat in het tweede lid van art. 2 EVRM en in art. 15, lid 1 en 2, EVRM31.. In zoverre is de klacht m.i. te beschouwen als een ontoelaatbaar novum in cassatie. De slotsom is in elk geval dat middel II in geen van zijn subonderdelen slaagt.

Mogelijk hebben eiseressen verwachtingen ontleend aan de waarschuwing Ubi iudicia deficiunt, incipit bellum, welke wordt voorgehouden aan ieder die het gebouw van de Hoge Raad betreedt. In verband daarmee wil ik - kort en ten overvloede - ingaan op de vraag of de vordering toewijsbaar zou zijn geweest indien de rechter zou aanvaarden dat de verplichting van de regering tot bevordering van de internationale rechtsorde een verplichting jegens eiseressen meebrengt.

Het oordeel van het hof dat hier voor de rechter "geen taak is weggelegd" kan in verband worden gebracht met het leerstuk van de trias politica. De Hoge Raad heeft bij herhaling overwogen dat de burgerlijke rechter, zeker de rechter in kort geding, een grote mate van terughoudendheid aan de dag zal moeten leggen bij de beoordeling van vorderingen die ertoe strekken handelingen ter uitvoering van politieke besluitvorming op het gebied van het buitenlands beleid en defensie als onrechtmatig en derhalve als verboden aan te merken. Het is niet aan de burgerlijke rechter om deze politieke afwegingen te maken. Bovendien dient de rechter aan de daartoe geroepen organen van de Staat niet op voorhand de ruimte te ontnemen die bij zaken van buitenlands beleid en defensie nu eenmaal nodig is om rekening te kunnen houden met onvoorziene omstandigheden32.. De Staat heeft zich op deze jurisprudentieregel beroepen.

In de opvatting van eiseressen laat het volkenrechtelijk geweldverbod slechts één gedragslijn voor de regering (de Staat) toe, namelijk de gedragslijn zoals omschreven in de onderhavige vorderingen. Dat is nog maar de vraag. In rubriek 2 van deze conclusie werd opgemerkt dat binnen de internationale gemeenschap uiteenlopend wordt gedacht over de vraag óf, en zo ja, in hoeverre, de V.S. en haar bondgenoten hun (voorgenomen) militaire acties kunnen rechtvaardigen met een beroep op art. 51 van het Handvest. Op dit moment kan ten aanzien van dit onderwerp niet worden gesproken van een internationaal aanvaarde opinio iuris. De nationale rechter, die een antwoord op deze vraag zou willen geven, kan zich niet beroepen op een internationaal aanvaarde gezaghebbende opinie. Niet gesteld is dat de Veiligheidheidsraad de acties van de V.S. reeds heeft verboden. Evenmin heeft het Internationale Hof van Justitie zich over dit specifieke onderwerp uitgesproken. Weliswaar kan Nederland, als één van de lidstaten van de Verenigde Naties, enige invloed uitoefenen op de besluitvorming over dit onderwerp in de daarvoor geëigende internationale fora, maar deze beïnvloeding betreft, bij uitstek, een vraagstuk van buitenlands beleid ten aanzien waarvan de nationale burgerlijke rechter terughoudendheid past. Bij deze stand van zaken heeft het hof de vorderingen mogen afwijzen33..

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,