4.2.2 Positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM: de materiële component

In beginsel brengt artikel 2 EVRM een onthoudingsplicht voor de Staten met zich. Dit betekent dat de Staat iemand niet van het leven mag beroven en het recht op leven dient te respecteren.1 Naast deze onthoudingsverplichting zijn in de Straatsburgse jurisprudentie positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM ontwikkeld.2 Deze positieve verplichtingen kennen zowel een materiële component als een procedurele component.3 Bij de positieve verplichtingen verlangt het EHRM een actief optreden van de Staten. Deze verplichtingen volgen niet uit de Verdragstekst zelf, maar kunnen wel vergaande consequenties hebben voor de Staat. Dit maakt het relevant om deze verplichtingen nader te bestuderen en te analyseren.

In het kort ziet de materiële positieve verplichting onder artikel 2 EVRM op de plicht die op de Staten rust om zich in te spannen het recht op leven van zijn burgers te beschermen.4 Dit vraagt dus om een actieve houding van de Staat. Deze materiële positieve verplichting omvat diverse concrete verplichtingen.

De materiële positieve verplichting die op de Staten rust om het recht op leven van diegenen die onder zijn rechtsmacht ressorteren te beschermen, is voor het eerst geformuleerd in de zaak L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk.5 Klaagster in deze zaak was de dochter van een militair die bij atoomproeven betrokken was geweest. Zij stelde dat deze blootstelling aan radioactieve stoffen ook tot gevaar voor haar eigen gezondheid heeft geleid. Volgens klaagster had de Staat haar ouders moeten adviseren en eventueel moeten waarschuwen. Daarnaast had de Staat de gezondheidssituatie van klaagster moeten monitoren.6 In de onderhavige zaak kwam het Hof echter niet tot een schending. Het causaal verband tussen de bij klaagster vastgestelde leukemie en de mogelijke blootstelling van de vader aan het radioactieve materiaal ontbrak.7 Niettemin formuleerde het Straatsburgse Hof de materiële positieve verplichting in de onderhavige zaak als volgt:

Het gaat er dus om dat de Staat de nodige stappen neemt om het leven van degenen die zich onder zijn jurisdictie bevinden te beschermen. Het EHRM toetst vervolgens of de Staat, gelet op de omstandigheden, alles heeft gedaan dat van de Staat in kwestie verlangd mocht worden om het recht op leven van zijn onderdanen te beschermen.

In latere jurisprudentie heeft het Hof deze plicht verder uitgewerkt.9 De plicht die op de Staat rust om het recht op leven van zijn onderdanen te beschermen is extensief,10 en strekt zich zowel uit tot publieke als private activiteiten waarbij het recht op leven mogelijk gevaar loopt.11 Voorts geldt de plicht niet alleen in het geval van gevaarlijke activiteiten waarbij menselijk handelen is betrokken,12 maar ook in het geval van milieurisico’s13 en natuurrampen.14

Bij de preventieve beschermingsplicht gaat het er ten eerste om dat de Staat wettelijke normen stelt en handhaaft,15 zo is te lezen in de hierna volgende overweging van het Hof in de zaak Öneryildiz.16 In deze zaak ging het om een methaangasexplosie op een vuilnisbelt waarbij een groot aantal van de omliggende woningen werd verwoest en er 39 mensen om het leven kwamen. Daaronder waren negen familieleden van klager Öneryildiz. De Turkse overheid, in dit geval de burgemeester en wethouder, wordt verweten onvoldoende te hebben gedaan om de explosie te voorkomen. Hoewel zij op de hoogte waren van het mogelijke ontploffingsgevaar. Dat het ging om een illegale bewoning doet hieraan geen afbreuk. Het gedogen van deze bewoning komt in casu meer gewicht toe, aldus het Hof.17

Daarnaast, zo vervolgt het Hof, dient de Staat de voor de gezondheid/veiligheid van mensen potentieel gevaarlijke activiteiten te reguleren. Hierbij gaat het dan dus om de vergunningverlening, en om toezicht en handhaving.19 Daarnaast is de Staat verplicht voldoende praktische maatregelen te treffen om de effectieve bescherming van zijn burgers te verzekeren. Zo is te lezen in de hierna volgende overweging van het Hof.

Een bevestiging en toepassing van voornoemde verplichtingen is te vinden in de zaak Kolyadenko e.a. tegen Rusland.21 Klagers in deze zaak zijn woonachtig in een woonwijk dichtbij een drinkwaterreservoir. In het geval van zware regen wordt water uit het reservoir gelaten dat vervolgens via de rivier weg kan stromen. De rivier is inmiddels echter sterk vervuild, met als gevolg dat bij stevige neerslag overstromingen plaatsvinden met schadelijke gevolgen voor 5000 mensen. In augustus 2001 is sprake van zeer zware regenval en dit heeft tot gevolg dat de huizen van klagers onder water komen te staan.

Het EHRM oordeelt in deze zaak dat Rusland niet heeft voldaan aan zijn materiële positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM (en overigens ook onder artikel 8 EVRM).22 Zo hebben de autoriteiten onder meer nagelaten te voorzien in adequate wet- en regelgeving aangaande het ruimtelijke ordeningsbeleid nabij het reservoir. Voorts ontbrak het aan een coherent toezichtsysteem om de bevolking in het betreffende gebied te beschermen, was er kritiek op het afvoersysteem van de rivier, ontbrak een waarschuwingssysteem en werd de bevolking niet geïnformeerd over de potentiële risico’s.23 Voor wat betreft het verstrekken van omgevingsgerelateerde informatie geldt onder artikel 2 EVRM dat dit met name uit eigen beweging van de overheid dient te gebeuren: een informatieverzoek van de betrokkenen is dan dus geen vereiste.24

Al eerder heeft het Hof in het kader van de preventieve beschermingsplicht overwogen dat betrokkenen dienen te worden geïnformeerd over potentieel levensbedreigend gevaar:

Niet alleen artikel 2 EVRM verplicht de Staat om het publiek te informeren, ook artikel 8 EVRM kan van de Staat verlangen dat de burgers de beschikking krijgen over de informatie over mogelijke risico’s voor de veiligheid/gezondheid.26 Dit is bevestigd in latere jurisprudentie.27 Vermeldenswaard in dit verband is bovendien dat de omvang van de positieve verplichtingen onder de artikelen 2 en 8 EVRM in het geval van gevaarlijke activiteiten voor een groot deel overlappen.28 Zo is te lezen in de hierna volgende overweging van het Hof in de zaak Brincat e.a. tegen Malta.29

Eerder overwoog het Hof hetzelfde in de zaak Budayeva31 ten aanzien van de overlap, en ten aanzien van de praktische maatregelen in de zaak Kolyadenko e.a.32

Tot slot moet in het kader van de preventieve beschermingsplicht zijn voorzien in adequate procedures, waarbij de technische aspecten van de activiteit worden meegenomen, met behulp waarvan tekortkomingen en door de verantwoordelijken begane fouten kunnen worden opgespoord33 en indien nodig verantwoordelijk kunnen worden gehouden, zo volgt uit de hierna weergegeven overweging.34

Nu in het voorgaande is ingegaan op de diverse plichten als onderdeel van de preventieve beschermingsplicht onder artikel 2 EVRM, volgen ten slotte nog enkele omstandigheden waarin deze plicht ontstaat.

In de eerste plaats is voor de activering van de preventieve beschermingsplicht van belang dat sprake is van een ‘real and immediate danger’.36 Daarnaast dienen de nationale autoriteiten op de hoogte te zijn van dit daadwerkelijke en onmiddellijke gevaar: ‘knew or ought to have known’.37 Of de Staat aan zijn positieve verplichting onder artikel 2 EVRM heeft voldaan beoordeelt het Hof aan de hand van een aantal factoren, waaronder de omstandigheden van het geval, de nationale besluitvormingsprocedure en het al dan niet gerechtvaardigd doen en (na)laten van de nationale autoriteiten.38

In de tweede plaats beperkt de preventieplicht zich niet tot een dreiging die uitgaat van overheidsfunctionarissen.39 De plicht geldt ook in het geval dat sprake is van een dreiging afkomstig van derden. Illustratief is de zaak Osman40 waarin het ging om de bedreiging van een leerling door een leraar met als uiteindelijk gevolg een zwaargewonde leerling en de dood van de vader. De veroordeelde leraar werd vervolgens voor onbepaalde tijd opgesloten in een psychiatrische inrichting. Centraal in deze zaak stond de vraag of de autoriteiten meer hadden moeten doen om de verwonding van de leerling en de dood van de vader te voorkomen.41 Klagers slaagden er overigens in deze zaak niet in om het beslissende moment van dreiging aan de politie kenbaar te maken. Het Hof oordeelde dat er geen materiële schending van artikel 2 EVRM was.42 In een latere zaak oordeelde het EHRM dat wel sprake was van een schending van de materiële positieve verplichting onder artikel 2 EVRM.43 In casu ging het om een man die in een echtscheidingsprocedure verwikkeld was met zijn vrouw. De man heeft de advocate van zijn echtgenote doodgeschoten, zijn ex-vrouw vervolgens verwond en daarna zichzelf van het leven beroofd. Hieraan voorafgaand had de man (die eerder was veroordeeld voor mishandeling en bedreiging) diverse doodsbedreigingen jegens zijn vrouw geuit. Na een incident waarbij de man dreigde zichzelf wat aan te doen, is een arts ingeschakeld die psychiatrische hulp aanraadde. Deze hulp was echter niet direct beschikbaar. De nationale politie heeft de man niet gearresteerd, hoewel het wist dat hij een risico vormde. Dit resulteert in een schending van de materiële component van artikel 2 EVRM.

In de derde plaats rust op de Staat een grotere plicht gevangenen en andere kwetsbare personen te beschermen tegen mogelijk levensbedreigend gevaar.44 De gevangenen zijn kwetsbaar en bevinden zich bovendien onder de verantwoordelijkheid van de Staat.45 In de zaak Paul en Audrey Edwards46 is de zoon van klagers gedood door zijn geesteszieke en gevaarlijke celgenoot.47 Het EHRM bevestigt de kwetsbare positie van gevangenen in deze zaak en daarnaast oordeelt het dat de psychische gesteldheid van de veroordeelde bekend was bij de autoriteiten: schending materiële positieve verplichting artikel 2 EVRM.48

In de vierde en tevens laatste plaats kan als kenmerk van de preventieplicht gewezen worden op de omvang van deze verplichting onder artikel 2 EVRM. Een beperking van de verplichting kan worden gevonden in de vrijheid die de Staten hebben ten aanzien van de keuzes rond prioriteiten en financiën: er mag geen onevenredige of disproportionele last op de Staten worden gelegd.49 Barkhuysen en Van Emmerik merken op dat de Staten een grotere beoordelingsvrijheid hebben in het geval van natuurrampen, nu in die gevallen de beperking van het gevaar niet altijd binnen de macht van de Staat ligt.50 De omvang van de plicht wordt dan ingegeven door de oorsprong van het gevaar en de mate van de beperking van het gevaar.51 Interessant in dit kader is voorts dat het Hof in de eerder genoemde zaak Budayeva52 ingaat op de positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM. Het Hof gaat ook in op wat het van de Staat verlangt onder artikel 1 EP EVRM. Allereerst herhaalt het Hof dat in het geval van natuurrampen minder van de Staat kan worden verlangd. De positieve verplichting om het recht op eigendom te beschermen voor weersgevaren reiken niet zo ver als de verplichtingen in het geval dat het gevaar wordt veroorzaakt door menselijk handelen.53 Vervolgens gaat het Hof in op de positieve verplichtingen onder artikel 2 EVRM zich verhouden tot die van artikel 1 EP EVRM:

Voorgaande overweging laat zien dat het Hof in de onderhavige zaak een onderscheid maakt tussen wat van de Staat onder artikel 2 EVRM mag worden verlangd in het geval dat het gaat om gevaren veroorzaakt door de natuur teneinde het recht op leven te beschermen, en wat het Hof onder het eigendomsrecht van de Staat verlangt. Het absolute en fundamentele karakter van artikel 2 EVRM heeft tot gevolg dat het EHRM meer van de Staat kan vragen. In het kader van artikel 1 EP EVRM mag slechts van de Staat worden gevraagd wat redelijk is in de omstandigheden. Bij de bescherming van het eigendomsrecht komt de Staat dus een margin of appreciation toe bij het nemen van de maatregelen om de eigendommen van de burgers te beschermen. Is deze margin ook van invloed op de omvang van de procedurele verplichtingen onder het eigendomsrecht?55

Tot slot: in het kader van dit onderzoek verdient het opmerking dat het EHRM – zoals we hiervoor hebben kunnen lezen – het recht op informatie onder artikel 2 EVRM als een materiële positieve verplichting kwalificeert.56 Het recht op informatie is echter eerder te kwalificeren als een procedurele positieve verplichting. Zoals ook in hoofdstuk 1 van dit onderzoek is te lezen kan het recht op informatie onder worden gebracht bij de categorie procedurele zorgvuldigheidseisen die zijn gericht op de rechtsbescherming. Het type procedurele eisen dus dat centraal staat in dit onderzoek. Opvallend in dit verband is echter dat het Hof onder de procedurele component van artikel 2 EVRM de voorwaarde heeft geformuleerd dat nabestaanden in voldoende mate bij het onderzoek moeten worden betrokken.57 Dit betekent onder meer dat zij voldoende informatie ontvangen met betrekking tot de voortgang van het onderzoek. Dit kan worden gezien als een met het recht op informatie vergelijkbaar recht. Het Hof kwalificeert deze verplichting echter dan wel als procedureel.

Resumerend: in deze paragraaf is allereerst kort ingegaan op de achtergrond van het absolute en fundamentele recht op leven zoals verwoord in artikel 2 EVRM. Daarna is ingegaan op de materiële positieve verplichting als onderdeel van artikel 2 EVRM. Hierbij passeerden de diverse verplichtingen die deel uit maken van deze materiële preventieve beschermingsplicht de revue. Zo is het aan de Staat om stappen te nemen teneinde zijn burgers die onder zijn rechtsmacht ressorteren te beschermen tegen potentieel levensbedreigend gevaar. Dit betekent onder meer dat de Staat dient te zorgen voor adequate wet-en regelgeving en potentieel gevaarlijke activiteiten reguleert (vergunningen, toezicht en handhaving). Ook moet de Staat praktische maatregelen nemen die erop zijn gericht het leven van zijn burgers te beschermen tegen levensbedreigende gevaren, en dient de Staat het publiek hierover te informeren. Tot slot moet zijn voorzien in adequate procedures waarmee tekortkomingen en fouten van de verantwoordelijken kunnen worden opgespoord.

Vervolgens is een aantal kenmerken van de preventieve beschermingsplicht besproken. Daaronder vallen de vraag naar het moment vanaf wanneer de plicht geldt en de reikwijdte van de bescherming (ook in horizontale verhoudingen). Ook de aanscherping van de plicht in het geval van (kwetsbare) personen die zich onder de verantwoordelijkheid van de Staat bevinden en de omvang van de plicht kwamen aan de orde.

In het licht van de centrale vraagstelling en afbakening van dit onderzoek is tot slot ingegaan op de kwalificatie van het EHRM van het recht op informatie als materiële positieve verplichting onder artikel 2 EVRM. Mijns inziens is deze verplichting procedureel van aard, en daarom behandel ik dit recht op informatie als onderdeel van artikel 8 EVRM onder de procedurele noemer.