Aanhef

De afgelopen twintig jaar is er in de Unie aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van antropogene emissies in de lucht en de luchtkwaliteit, met name door een gericht beleid van de Unie, waaronder de mededeling van de Commissie van 21 september 2005 getiteld ‘Thematische strategie inzake luchtverontreiniging’ (Thematic Strategy on Air Pollution — de ‘TSAP’). Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad (4), waarin met ingang van 2010 maximumwaarden zijn vastgesteld voor de totale jaarlijkse emissies in de lidstaten van zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan (NMVOS) en ammoniak (NH₃), was cruciaal voor die vooruitgang. Als gevolg hiervan zijn in de Unie de zwaveldioxide-emissies in de periode tussen 1990 en 2010 verminderd met 82 %, de stikstofoxidenemissies met 47 %, de emissies van vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan met 56 % en de ammoniakemissies met 28 %. Zoals evenwel wordt aangegeven in de mededeling van de Commissie van 18 december 2013 getiteld ‘Programma Schone lucht voor Europa’ (de ‘herziene TSAP’) worden de menselijke gezondheid en het milieu nog steeds bedreigd door aanzienlijke negatieve effecten en risico's.

In het zevende milieuactieprogramma (5) wordt de langetermijndoelstelling van de Unie voor het beleid inzake luchtkwaliteit bevestigd, te weten het bereiken van luchtkwaliteitsniveaus die geen aanzienlijke negatieve effecten op en risico's voor de menselijke gezondheid en het milieu meebrengen, en wordt om die reden aangedrongen op de volledige naleving van de bestaande Uniewetgeving inzake luchtkwaliteit, strategische doelstellingen en maatregelen voor na 2020, vergroting van de inspanningen in gebieden waar de bevolking en ecosystemen worden blootgesteld aan hoge concentraties luchtverontreinigende stoffen en versterking van de synergieën tussen wetgeving inzake luchtkwaliteit en de, met name op het gebied van klimaatverandering en biodiversiteit, vastgestelde beleidsdoelstellingen van de Unie.

In de herziene TSAP zijn nieuwe strategische doelstellingen vastgesteld voor de periode tot 2030 om dichter bij de langetermijndoelstelling van de Unie voor de luchtkwaliteit te komen.

De lidstaten en de Unie zijn bezig met de ratificatie van het binnen het Milieuprogramma van de Verenigde Naties kaderend Verdrag van Minamata inzake kwik van 2013, dat tot doel heeft de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen door de kwikemissies afkomstig van bestaande en nieuwe bronnen te verminderen, met het oog op inwerkingtreding ervan in 2017. De Commissie dient de gerapporteerde emissies van die verontreinigende stof te monitoren.

De lidstaten en de Unie zijn partij bij het Verdrag van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE) betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand van 1979 (Long-Range Transboundary Air Pollution — het ‘LRTAP-verdrag’) en bij verscheidene van de bijbehorende protocollen, waaronder het Protocol inzake vermindering van verzuring, eutrofiëring en ozon op leefniveau van 1999, dat herzien werd in 2012 (het ‘herziene Protocol van Göteborg’).

Wat het jaar 2020 en volgende jaren betreft, worden in het herziene Protocol van Göteborg voor elke partij nieuwe emissiereductieverbintenissen vastgesteld, met als referentiejaar 2005, voor zwaveldioxide, stikstofoxiden, vluchtige organische stoffen met uitzondering van methaan, ammoniak en fijnstof, wordt de reductie van de emissies van zwarte koolstof bepleit en wordt aangedrongen op het verzamelen en bewaren van informatie over de nadelige effecten van de concentratie en afzetting van luchtverontreinigende stoffen op de menselijke gezondheid en het milieu, alsmede op deelname aan de effectgerichte programma's uit hoofde van het LRTAP-verdrag.

Het stelsel voor nationale emissieplafonds dat in Richtlijn 2001/81/EG is vastgesteld, dient derhalve te worden herzien en in overeenstemming te worden gebracht met de internationale verbintenissen van de Unie en de lidstaten. Daartoe dienen de nationale emissiereductieverbintenissen voor elk jaar vanaf 2020 tot en met 2029 in deze richtlijn identiek te zijn aan die welke in het herziene Protocol van Göteborg zijn vastgesteld.

De lidstaten dienen deze richtlijn zodanig uit te voeren dat op doeltreffende wijze wordt bijgedragen aan de verwezenlijking van de door de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie ondersteunde langetermijndoelstelling van de Unie voor de luchtkwaliteit en van de doelstellingen van de Unie op het gebied van de biodiversiteit en de bescherming van ecosystemen door een vermindering van de afzetting en het niveau van luchtverontreiniging als gevolg van verzuring, eutrofiëring en ozon tot onder de in het LRTAP-verdrag vastgestelde kritische belastingwaarden en niveaus.

Deze richtlijn dient tevens op kostenefficiënte wijze bij te dragen tot de verwezenlijking van de in de Uniewetgeving vastgestelde luchtkwaliteitsdoelstellingen en tot de mitigatie van de effecten van klimaatverandering, naast de verbetering van de luchtkwaliteit wereldwijd en de verbetering van synergieën met het klimaat- en energiebeleid van de Unie, en daarbij dient overlapping met bestaande Uniewetgeving te worden vermeden.

Deze richtlijn draagt tevens bij tot het verminderen van de gezondheidsgerelateerde kosten van luchtverontreiniging in de Unie, door het verbeteren van het welzijn van Unieburgers en het begunstigen van de overgang naar een groene economie.

Deze richtlijn dient bij te dragen tot de geleidelijke vermindering van luchtverontreiniging, door voort te bouwen op de vermindering ten gevolge van brongerelateerde Uniewetgeving ter beheersing van de luchtverontreiniging met betrekking tot emissies van specifieke stoffen.

Brongerelateerde Uniewetgeving ter beheersing van de luchtverontreiniging moet effectief de verwachte emissiereducties opleveren. Het is van essentieel belang niet-effectieve brongerelateerde Uniewetgeving ter beheersing van de luchtverontreiniging in een vroeg stadium te identificeren en aan te pakken, teneinde bredere luchtkwaliteitsdoelstellingen te bereiken, zoals is aangetoond met de discrepantie tussen de emissies onder reële rijomstandigheden en de testemissies van stikstofoxiden van Euro 6-dieselwagens.

De lidstaten dienen zich te houden aan de in deze richtlijn vastgestelde emissiereductieverbintenissen vanaf 2020 tot en met 2029 en vanaf 2030 en verder. Om aantoonbare vorderingen op weg naar de verbintenissen voor 2030 te waarborgen, dienen de lidstaten indicatieve emissieniveaus voor 2025 vast te stellen die technisch haalbaar zouden zijn en geen onevenredig hoge kosten met zich mee zouden brengen, en dienen zij zich in te spannen om deze niveaus te halen. Indien zij er niet in slagen de emissies in 2025 te beperken overeenkomstig het vastgestelde reductietraject, moeten de lidstaten de redenen van die afwijking alsook de maatregelen die de lidstaten weer op hun traject moeten brengen toelichten in hun daaropvolgende rapporten die op grond van deze richtlijn dienen te worden opgesteld.

De in deze richtlijn vastgestelde nationale emissiereductieverbintenissen voor de periode vanaf 2030 en verder zijn gebaseerd op het in het TSAP-rapport nr. 16 van januari 2015 (‘TSAP 16’) opgenomen geraamde reductiepotentieel van elke lidstaat, op het technisch onderzoek van de verschillen tussen de nationale ramingen en die in TSAP 16 en op de politieke doelstelling om de vermindering van de totale gezondheidsimpact tegen 2030 (vergelijkingsgrondslag 2005) zo dicht mogelijk te houden bij die van het Commissievoorstel voor deze richtlijn. Om de transparantie te vergroten dient de Commissie de gebruikte onderliggende aannames in TSAP 16 te publiceren.

Om te beoordelen in hoeverre de nationale emissiereductieverbintenissen zijn nageleefd, dient te worden uitgegaan van de specifieke methodologische status op het moment waarop de verbintenis is aangegaan.

De rapportagevoorschriften en de emissiereductieverbintenissen dienen gebaseerd te zijn op het energieverbruik en de hoeveelheid verkochte brandstof in de lidstaat. In het kader van het LRTAP-verdrag kunnen sommige lidstaten er evenwel voor kiezen het op basis van de voor wegvervoer gebruikte hoeveelheid brandstof berekende totaal aan nationale emissies te gebruiken als basis voor naleving. Die keuzemogelijkheid dient in deze richtlijn behouden te blijven met het oog op de samenhang tussen het internationale recht en het Unierecht.

Als oplossing voor sommige onzekerheden die inherent zijn aan de vaststelling van nationale emissiereductieverbintenissen voorziet het herziene Protocol van Göteborg in vormen van flexibiliteit, die in deze richtlijn dienen te worden opgenomen. Meer bepaald stelt het herziene Protocol van Göteborg een mechanisme vast om de nationale emissie-inventarissen aan te passen en het gemiddelde van de nationale jaarlijkse emissies van ten hoogste drie jaar te gebruiken indien een aantal voorwaarden is vervuld. Voorts dient deze richtlijn te voorzien in vormen van flexibiliteit waar het een reductieverbintenis oplegt die verder gaat dan de kosteneffectieve reductie die is vastgesteld in TSAP 16 en ook om de lidstaten bij te staan in geval van plotse en uitzonderlijke gebeurtenissen in verband met energieopwekking of -voorziening, mits specifieke voorwaarden vervuld zijn. De Commissie dient toe te zien op het gebruik van die vormen van flexibiliteit, rekening houdend met de in het kader van het LRTAP-verdrag vastgestelde richtsnoeren. Met het oog op de beoordeling van verzoeken om aanpassingen dienen de emissiereductieverbintenissen voor de periode tussen 2020 en 2029 te worden geacht te zijn vastgesteld op 4 mei 2012, zijnde de datum waarop het Protocol van Göteborg is herzien.

Elke lidstaat dient een nationaal programma ter beheersing van de luchtverontreiniging op te stellen, vast te stellen en uit te voeren met het oog op het nakomen van zijn emissiereductieverbintenissen en het leveren van een effectieve bijdrage aan het bereiken van de luchtkwaliteitsdoelstellingen. De lidstaten dienen in verband hiermee rekening te houden met de noodzaak om de emissies te verminderen, met name van stikstofoxiden en fijnstof, in zones en agglomeraties met te hoge concentraties aan luchtverontreinigende stoffen en/of in die zones en agglomeraties die aanzienlijk bijdragen aan de luchtverontreiniging in andere zones en agglomeraties, ook in buurlanden. De nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging dienen derhalve bij te dragen aan de geslaagde uitvoering van de luchtkwaliteitsplannen die in artikel 23 van Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad zijn vastgesteld (6).

Teneinde de emissies afkomstig van antropogene bronnen te verminderen, dienen in de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging maatregelen voor alle betrokken sectoren te worden overwogen, met inbegrip van de landbouw, energie, de industrie, het wegvervoer, de binnenvaart, huisverwarming en het gebruik van niet voor de weg bestemde verplaatsbare machines en oplosmiddelen. De lidstaten dienen evenwel te kunnen kiezen met welke vast te stellen maatregelen zij de emissiereductieverbintenissen in deze richtlijn zullen nakomen.

Bij het opstellen van de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging dienen de lidstaten rekening te houden met beste praktijken voor de aanpak van onder meer de meest schadelijke verontreinigende stoffen binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn met betrekking tot gevoelige bevolkingsgroepen.

Een groot deel van de atmosferische emissies van ammoniak en fijnstof is aan de landbouw toe te schrijven. Om die emissies te verminderen, dienen de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging maatregelen te omvatten die van toepassing zijn op de landbouwsector. Deze maatregelen moeten kosteneffectief zijn en gebaseerd op specifieke informatie en gegevens, waarbij rekening wordt gehouden met de wetenschappelijke vooruitgang en met maatregelen die reeds door de lidstaten zijn genomen. In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kunnen de lidstaten door middel van specifieke maatregelen bijdragen aan de luchtkwaliteit. Toekomstige evaluatie zal leiden tot een beter inzicht in de impact van die maatregelen.

De luchtkwaliteit dient te worden verbeterd middels evenredige maatregelen. Wanneer de lidstaten maatregelen nemen die in de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging worden opgenomen en die van toepassing zijn op de landbouwsector, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat ten volle rekening wordt gehouden met de gevolgen daarvan voor kleine landbouwbedrijven zodat extra kosten tot een minimum worden beperkt.

Wanneer bepaalde maatregelen die in het kader van de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging zijn genomen om emissies in de landbouwsector te voorkomen, en met name maatregelen door landbouwbedrijven waarvoor aanzienlijke praktijkveranderingen of aanzienlijke investeringen vereist zijn, in aanmerking komen voor financiële steun, dient de Commissie de toegang tot deze financiële steun en tot andere beschikbare financiering van de Unie te faciliteren.

Teneinde de emissies te verminderen, moeten de lidstaten de ondersteuning van de overschakeling op investeringen in schone en efficiënte technologieën overwegen. Innovatie kan de duurzaamheid helpen vergroten en problemen bij de bron helpen oplossen door de verbetering van sectorale oplossingen voor de uitdagingen inzake luchtkwaliteit.

De nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging en de analyse die dient als basis voor het vaststellen van beleid en maatregelen, dienen regelmatig te worden bijgewerkt.

Om ervoor te zorgen dat de lidstaten goed onderbouwde nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging en belangrijke bijwerkingen opstellen, dient over die programma's en bijwerkingen openbare raadpleging en raadpleging van de bevoegde autoriteiten op alle niveaus plaats te vinden en op een moment waarop alle opties aangaande beleid en maatregelen nog open zijn. De lidstaten dienen grensoverschrijdende raadplegingen te organiseren indien de uitvoering van hun programma's gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit in een andere lidstaat of een derde land, overeenkomstig de voorschriften in het Unierecht en het internationale recht, met inbegrip van het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband van de VN/ECE van 1991 (het ‘Espoo-verdrag’) en het bijbehorende Protocol betreffende strategische milieueffectrapportage van 2003.

Het doel van deze richtlijn is onder meer de menselijke gezondheid beschermen. Zoals het Hof van Justitie herhaaldelijk in herinnering heeft gebracht, zou het namelijk onverenigbaar zijn met de dwingende werking die in artikel 288, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), aan een richtlijn wordt toegekend, om principieel uit te sluiten dat een daarbij opgelegde verplichting door de betrokkenen kan worden ingeroepen. Die overweging geldt met name voor een richtlijn waarvan het doel is gelegen in het controleren en verminderen van luchtverontreiniging en die derhalve strekt tot de bescherming van de menselijke gezondheid.

De lidstaten dienen nationale emissie-inventarissen en emissieprognoses alsook informatieve inventarisrapporten op te stellen en in te dienen voor alle luchtverontreinigende stoffen die onder deze richtlijn vallen, zodat de Unie kan voldoen aan haar rapportageverplichtingen uit hoofde van het LRTAP-verdrag en de bijbehorende protocollen.

Om de algehele consistentie in de Unie als geheel te waarborgen, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de rapportage van de nationale emissie-inventarissen en emissieprognoses alsook informatieve inventarisrapporten die zij aan de Commissie verstrekken, volledig overeenkomt met de rapportage die zij uit hoofde van het LRTAP-verdrag verrichten.

Om de doelmatigheid van de in deze richtlijn vastgestelde nationale emissiereductieverbintenissen te beoordelen, dienen de lidstaten tevens de effecten van de luchtvervuiling op terrestrische en aquatische ecosystemen te monitoren, en deze effecten te melden. Om een kosteneffectieve aanpak te verzekeren dienen de lidstaten facultatieve indicatoren voor de monitoring zoals bedoeld in deze richtlijn te kunnen gebruiken en dienen zij te zorgen voor coördinatie met andere monitoringprogramma's vastgesteld in het kader van aanverwante richtlijnen en, indien passend, van het LRTAP-verdrag.

Er dient een Europees Forum voor schone lucht te worden opgezet waarbij alle belanghebbenden betrokken worden, waaronder de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op alle relevante niveaus, om ervaringen en goede praktijken uit te wisselen, met name om bij te dragen aan de sturing en bevordering van de gecoördineerde uitvoering van de wetgeving en de beleidsmaatregelen van de Unie met betrekking tot de verbetering van de luchtkwaliteit.

Overeenkomstig Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad (7) dienen de lidstaten te zorgen voor een actieve en systematische verspreiding van informatie langs elektronische weg.

Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad (8) moet worden gewijzigd om ervoor te zorgen dat die richtlijn overeenstemt met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van de VN/ECE van 1998 (het ‘Aarhus-verdrag’).

Teneinde rekening te houden met de technische en internationale ontwikkelingen moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen ten aanzien van de wijziging van bijlage I, alsook van deel 2 van bijlage III en van bijlage IV, om deze aan te passen aan de ontwikkelingen binnen het kader van het LRTAP-verdrag en ten aanzien van de wijziging van bijlage V om deze aan te passen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang en aan de ontwikkelingen in het kader van het LRTAP-verdrag. Het is van bijzonder belang dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden tot passende raadplegingen overgaat, onder meer op deskundigenniveau, en dat die raadplegingen gebeuren in overeenstemming met de beginselen die zijn vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven(9). Met name om te zorgen voor gelijke deelname aan de voorbereiding van gedelegeerde handelingen ontvangen het Europees Parlement en de Raad alle documenten op hetzelfde tijdstip als de deskundigen van de lidstaten, en hebben hun deskundigen systematisch toegang tot de vergaderingen van de deskundigengroepen van de Commissie die zich bezighouden met de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen.

Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van de vormen van flexibiliteit en de nationale programma's ter beheersing van de luchtverontreiniging waar deze richtlijn in voorziet, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (10).

De lidstaten dienen regels vast te stellen inzake de sancties die van toepassing zijn op overtredingen op de krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, en zij dienen ervoor te zorgen dat deze regels ten uitvoer worden gelegd. Die sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.

De wijzigingen die in Richtlijn 2001/81/EG doorgevoerd dienen te worden, zijn van dien aard en van een dergelijke omvang dat de richtlijn dient te worden vervangen om meer rechtszekerheid, duidelijkheid en transparantie te bieden en de wetgeving eenvoudiger te maken. Om de continuïteit van de maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit te waarborgen dienen de lidstaten zich aan de in Richtlijn 2001/81/EG vastgestelde nationale emissieplafonds te houden totdat de nieuwe in deze richtlijn vastgestelde nationale emissiereductieverbintenissen van kracht worden in 2020.

Daar de doelstelling van deze richtlijn, namelijk de waarborging van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar vanwege het grensoverschrijdende karakter van luchtverontreiniging beter door de Unie kan worden verwezenlijkt, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken (11) hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in gerechtvaardigde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van die stukken gerechtvaardigd,