9.4.4 Hoe een probleem van de lidstaten het probleem van de burger kan worden

Europees recht is politieke besluitvorming in 24 talen; het is geen strafwetgeving. Dat betekent evenwel niet dat de Europese wetgever alle verantwoordelijkheid op de nationale actoren kan schuiven: de kwaliteit van Europese wetgeving is bepalend voor de kwaliteit van nationale wetgeving. Op Europees niveau moet worden gestreefd naar wetgeving die in ieder geval voor lidstaten de omvang van hun verplichtingen duidelijk maakt: lidstaten moeten weten welke gedragingen zij minimaal moeten en/of maximaal mogen criminaliseren, en hoeveel beleidsruimte ze hebben bij de omzetting van richtlijnen. Nationale wetgevers moeten vervolgens, indien hun verplichtingen onduidelijk zijn, hun problemen niet afwentelen op de burger en de strafrechter, maar zelf verantwoordelijkheid nemen voor de kwaliteit van nationale wetgeving. De nationale wetgever heeft echter niet altijd de mogelijkheid die wetgeving naar eigen goeddunken op te stellen. Het waarborgen van rechtszekerheid in het Europees strafrecht vergt kortom een extra inspanning van alle betrokkenen.

Het legaliteitsbeginsel wordt door alle bij het Europees strafrecht betrokken actoren genoemd als een belangrijke waarde die moet worden beschermd. Tegelijkertijd blijkt uit dit onderzoek dat verscheidene structurele kenmerken van de Europese rechtsorde – de meerlagigheid, meertaligheid, het wetgevingsproces op Europees niveau – desondanks zorgen voor het bestaan van een aanzienlijke mate van rechtsonzekerheid.

Voor vaagheid in het Europees recht is een veelheid aan oorzaken aan te wijzen, die voornamelijk te maken hebben met het wetgevingsproces dat compromissen vereist tussen de vele betrokken actoren, alsmede het politieke karakter van Europese wetgeving. Daarnaast is het moeilijk voor Europese regelgeving om in alle talen, voor alle rechtsordes even duidelijk te zijn.1 Dit zijn oorzaken die inherent zijn aan het Europees recht en die derhalve binnen het huidige kader niet goed kunnen worden weggenomen. Bovendien ligt het voor de hand dat – zolang Europees recht op nationaal niveau wordt gehandhaafd – de verantwoordelijkheid voor adequate rechtsbescherming ten minste ook bij de nationale actoren wordt gelegd. Dat neemt niet weg dat alle bij het Europese wetgevingsproces betrokken actoren mede verantwoordelijkheid dragen voor het bestaan van vaagheid. De Europese wetgever ziet de afbakening van strafrechtelijke normen als een exclusieve taak voor de nationale wetgever en geeft duidelijkheid geen grote prioriteit, sterker nog: de voortvarendheid van het wetgevingsproces lijkt juist vaak gebaat te zijn bij constructieve ambiguïteit. In de praktijk blijkt die ambiguïteit echter lang niet altijd zo constructief te zijn: ambiguïteit van Europese wetgeving heeft consequenties voor de kwaliteit van nationale wetgeving. Op Europees niveau hoeft niet per definitie te worden gestreefd naar het formuleren van bepalingen die kunnen dienen als strafbepalingen, maar wel naar het bieden van heldere instructies voor de lidstaten. Daarvoor is van belang dat duidelijk is hoeveel beleidsvrijheid die lidstaten hebben, en dat zij worden aangespoord tot het creëren van voldoende afgebakende wetgeving. De nationale wetgever moet er op zijn beurt zorg voor dragen dat als het Europees recht onverhoopt toch onduidelijk is, deze onduidelijkheid niet tot het probleem van de burger wordt gemaakt. Als lidstaten hun verplichtingen niet kunnen kennen, dan is dit een probleem tussen de Europese Unie en de lidstaten. Deze relatie wordt beheerst door het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel. Wanneer lidstaten uit onzekerheid onduidelijke bepalingen overnemen in het nationale recht, wordt het probleem doorgeschoven naar de rechter en de burger.

Ten aanzien van verordeningen die strafrechtelijk (moeten) worden gehandhaafd, zijn de mogelijkheden die de nationale rechter heeft om te zorgen voor verduidelijking in het nationale recht aanzienlijk beperkter. De omschrijving van de strafbare gedraging in verordeningen is rechtstreeks toepasselijk, mits een nationale strafbaarstelling voorhanden is. De wetgever kan niet, met het oog op het legaliteitsbeginsel, oordelen dat de gedraging door de Europese wetgever te ruim is omschreven en daarom de reikwijdte inperken of de bepaling verduidelijken. De wetgever heeft evenwel onverminderd de taak zorg te dragen voor de kwaliteit van Nederlandse wetgeving. Hier ontstaat voor de wetgever dus een situatie waarin hij niet tegelijkertijd het Europees recht adequaat kan uitvoeren en het Europese en Nederlandse legaliteitsbeginsel kan waarborgen. Voor dit type situaties zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de nationale wetgever niet goed op elkaar afgestemd.

In de relatie tussen de burger en de lidstaat kunnen deze problemen, nu zij hun oorsprong in wezen op een hoger niveau vinden, niet goed worden opgelost door de nationale rechter. Diens instrumentarium is immers gericht op het afdoen van concrete zaken. Het niveau van wetgeving is grotendeels aan het oordeel van de rechter onttrokken, hij laat zelden wetten buiten toepassing laten wegens strijd met het bepaaldheidsgebod, en ook het aannemen van de schulduitsluitingsgrond avas in de vorm van de verontschuldigbare rechtsdwaling wordt spaarzaam ingezet.

De meerlagigheid van het Europees strafrecht maakt het niet eenvoudig om objectieve rechtszekerheid te garanderen. Dit gegeven noopt tot extra inspanningen van alle betrokkenen om hetzelfde niveau van rechtszekerheid te garanderen als in het nationale recht.