5.4.1 Oorzaken van semantische onduidelijkheid in EU-wetgeving

Onduidelijkheid van Europese regelgeving is een omvangrijk probleem waarvoor vele oorzaken zijn geïdentificeerd. Het doel hier is niet een uitputtend overzicht van die oorzaken te geven, maar veeleer om een indicatie te geven van de meest relevante verschillen tussen Europese en nationale wetgeving die tot onduidelijkheid kunnen leiden. Het gaat hierbij om aspecten die noodzakelijk samenhangen met Europese regelgeving, en die een zekere mate van onduidelijkheid onvermijdelijk maken.1

Ten eerste kunnen oorzaken van semantische onduidelijkheid worden genoemd, die samenhangen met het bijzondere wetgevingsproces. Europese regelgeving komt tot stand in een samenwerking tussen Commissie, Raad en Parlement.2 Daarbij bestaat er nogal eens een tegenstelling tot de meer communautair georiënteerde Commissie, het meer op de burgers van de Unie gericht Parlement en de sterk door nationale politieke belangen gestuurde Raad. De compromissen die worden gesloten in de onderhandelingen tussen die partijen, vaak in geheime trilogen, worden niet altijd vertaald in heldere regels.3 Ook kunnen onderhandelingen grote hoeveelheden uitzonderingen tot gevolg hebben, of kan worden gekozen voor onduidelijke bewoordingen indien een daadwerkelijk compromis onbereikbaar is (constructieve ambiguïteit). 4 Volgens Klip heeft het Europees recht een hoog compromiskarakter doordat Europese regelgeving meer moet worden gezien als politieke besluitvorming dan als wetgeving. Op Europees niveau worden de grote politieke lijnen uitgezet, die op nationaal niveau verder worden uitgewerkt.5 Dat maakt dat Europese regels minder scherp zijn afgebakend dan nationaalrechtelijke strafbepalingen.

Voordat daadwerkelijk personen strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld, moeten de Europese regels ook nog worden omgezet in nationaal strafrecht. Daarvoor geldt een omzettingstermijn, die doorgaans maximaal twee jaar bedraagt. Die termijnen worden met grote regelmaat geschonden.6 Dit betekent dat het gehele proces, van het EU-niveau tot het nationale niveau, telkens minstens enkele jaren bedraagt, wat weer betekent dat wetgeving een groot risico loopt om kort na inwerkingtreding achterhaald te raken. Op terreinen waar technologische ontwikkelingen een hoog tempo hebben, zoals cybercriminaliteit, wordt deze combinatie van factoren goed zichtbaar. De toelichting bij het meest recente voorstel voor een nieuwe richtlijn aanvallen op informatiesystemen vermeldt bijvoorbeeld dat in juli 2008 al werd geconstateerd dat het kaderbesluit aanvallen op informatiesystemen, daterend uit 2005, was ingehaald door technologische ontwikkelingen.7 Dit kaderbesluit moest op 16 maart 2007 zijn omgezet in nationale regelgeving en was dus op het moment van omzetting al geen lang leven meer beschoren. De wens tot flexibele, duurzame wetgeving is dan zeer sterk, hetgeen de afweging tussen helderheid en flexibiliteit sneller in het voordeel van het laatste kan laten doorslaan. Die afweging kan nog sterker in het voordeel van flexibiliteit doorslaan wanneer de hoge kosten van het wetgeven op twee niveaus in ogenschouw worden genomen.

Deze oorzaken van onduidelijkheid manifesteren zich ook in het internationaal recht. Verdragen hebben eveneens een hoog politiek gehalte, zijn het resultaat van compromissen, kennen een lange periode van totstandkoming etc. De EU handelt niet zelden op terreinen waarop eerder ook al verdragen waren gesloten. Dit is bijvoorbeeld heel goed te zien bij de strafbaarstelling van witwassen.8 De definities in de Europese richtlijnen sluiten aan bij de definities in internationale verdragen. De lidstaten zijn immers ook gebonden aan deze verdragen en in die zin beperken hun internationale verplichtingen de mogelijkheden om zich te binden op EU-niveau. Dit betekent wel dat veel onduidelijkheden die hun oorsprong vinden op internationaal niveau, worden gereproduceerd op EU-niveau.

Ter enige relativering moet worden opgemerkt dat er binnen de EU veel aandacht is geweest de afgelopen twintig jaar voor wetgevingskwaliteit, die onder meer heeft geresulteerd in het Interinstitutioneel akkoord ‘Beter Wetgeven’ en aanwijzingen voor regelgeving voor EU-instellingen.9 Baker heeft er daarnaast op gewezen dat bij maatregelen in de derde pijler aanvankelijk minder nadruk lag op handhaving van de implementatie. Pas sinds het Verdrag van Lissabon kan de Commissie ten aanzien van deze derdepijlermaatregelen inbreukprocedures starten, die volgens Baker zullen worden bemoeilijkt door het vage karakter van veel van deze maatregelen. Zij verwacht daarom dat de mogelijkheid van inbreukprocedures zal leiden tot een grotere toewijding van de zijde van de Commissie aan het ideaal van heldere normstelling.10Als dat inderdaad zo is, dan leidt het mogelijk maken van effectief toezicht op de naleving van Europees recht tot striktere handhaving van het legaliteitsbeginsel.11