3.4.1 De doorwerking van Europees recht in het strafrecht: spanning tussen effectiviteit en rechtsbescherming

In het algemeen kan worden gesteld dat het strafrecht als rechtsgebied wordt gekenmerkt door de constante wens strafbaar gedrag tegen te gaan of daar adequaat en effectief op te reageren, en de wens om daarbij de rechten en vrijheden van de betrokken burgers zo goed mogelijk te respecteren. Die twee wensen staan in een zekere spanningsverhouding tot elkaar, omdat het niet altijd mogelijk is beide volkomen te verwezenlijken. Op – in ieder geval op het oog – vergelijkbare wijze wordt de interactie tussen Europees recht en het nationale strafrecht gekenmerkt door de wens het Europees recht zo effectief mogelijk te laten zijn, en de wens ook daarbij rechten en vrijheden van de betrokken burgers te respecteren. Ook tussen die wensen kan spanning bestaan, en die spanning manifesteert zich met name bij de doorwerking van Europees recht in het materiële strafrecht.

Het welslagen van het Europees project is in hoge mate afhankelijk van de inspanningen van de lidstaten. Veel secundair Europees recht is niet rechtstreeks toepasselijk, maar moet worden omgezet in nationaal recht. Nationale uitvoeringsmaatregelen zijn nodig om strafrechtelijke handhaving van verordeningen mogelijk te maken. Wanneer nationale wetgevers niet, niet tijdig of niet adequaat aan hun wetgevingsverplichtingen voldoen, is er bovendien een belangrijke rol weggelegd voor de rechter om het Europees recht voorrang te verlenen en het eventueel rechtstreeks toe te passen, het nationale recht conform Europees recht uit te leggen, of een schadevergoedingsmaatregel op te leggen aan de staat indien het gebrek tot schade heeft geleid.

De afhankelijkheid van de inspanningen van de lidstaten vertaalt zich in de loyaliteitsplicht, neergelegd in artikel 4 lid 3VEU, die lijkt op het internationaalrechtelijke beginsel pacta sunt servanda maar een verdergaande uitleg krijgt.1 De loyaliteitsplicht omvat drie onderdelen: de lidstaten en de Unie moeten elkaar respecteren en steunen, de lidstaten moeten alle noodzakelijke maatregelen nemen om nakoming van hun Unierechtelijke verplichtingen te verzekeren en de lidstaten moeten zich onthouden van maatregelen die het verwezenlijken van de doelstellingen van de EU in gevaar kunnen brengen. Dit beginsel vormt mede de grondslag voor de doorwerkingsmechanismen en de plicht tot effectieve handhaving van het Unierecht.2

Het doorwerkingsstelsel is ontwikkeld door het Hof van Justitie in een tijd dat de Europese Unie zich nog nauwelijks manifesteerde op strafrechtelijk terrein, maar voornamelijk een sociaaleconomisch project was.3 Het belangrijkste oogmerk van doorwerking is te verzekeren dat burgers de hun door het Europese recht toegekende rechten en vrijheden kunnen inroepen jegens de lidstaten. Hoewel het Gemeenschapsrecht ook verplichtingen schiep voor burgers, konden doorwerking en effectieve rechtsbescherming vaak met behulp van hetzelfde mechanisme worden bewerkstelligd. Het lastige aan de doorwerking van Europees recht in het materiële strafrecht is dat het Europees recht dat op dat terrein is uitgevaardigd een fundamenteel ander karakter heeft dan het internemarktrecht. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vereist immers een zekere afweging tussen vrijheid, veiligheid en recht die niet alle drie tegelijkertijd volledig kunnen worden gerealiseerd.4 Er worden geen rechten of plichten toegekend aan burgers in het primaire recht, er wordt een verplichting gecreëerd tot regelend optreden en de daadwerkelijke normen die voor burgers relevant zijn komen pas tot stand in het secundaire recht.5 Leidt de nadruk op effectiviteit in het kader van de interne markt veelal tot grotere rechtsbescherming, ‘[e]ffectiveness in the context of European criminal law may […] lead to the increase, rather than the limitation, of state power vis-à-vis the individual’, aldus Mitsilegas.6 En in de woorden van Klip: ‘While the internal market gives rights to the citizens of the European Union in the form of the five freedoms, the rights that are applicable in the area of freedom, security and justice are given to the Member States.’7 Toch zijn de mechanismen en karakteristieken van het Europees recht grotendeels behouden gebleven.8

Gezien het wezenlijk andere karakter van het Europees strafrecht moet gezocht worden naar een verhouding tussen het nastreven van de effectiviteit van Europees recht, en het waarborgen van de grondrechten. De spanning tussen effectiviteit en rechtsbescherming komt tot uitdrukking in de doorwerking van Europees recht en de begrenzing daarvan op grond van het legaliteitsbeginsel.