5.2 Twee vormen van onduidelijkheid van wetgeving

De wetgever moet duidelijke strafbepalingen maken en de rechter moet toetsen of de wet niet te ‘vaag’ is. Het gebod heldere strafbepalingen te creëren is zo oud als de binding van de rechter aan de wet.1 Toch wordt er in de juridische literatuur maar weinig aandacht besteed aan de complexe vraag wanneer een wet eigenlijk (te) vaag is, en op welke manieren wetgeving onduidelijk kan zijn. In deze paragraaf wordt getracht mede aan de hand van inzichten uit de taalwetenschap bij te dragen aan meer inzicht in het leerstuk van bepaaldheid. Dat is nodig om de vraag te kunnen beantwoorden wat eigenlijk de relatie is tussen onduidelijkheid op Europees niveau en nationaal niveau, en welke gevolgen dat zou moeten hebben voor de binding van Europese wetgeving aan het bepaaldheidsgebod.

Het is voor dit onderzoek nuttig twee vormen van onduidelijkheid of onbepaaldheid te onderscheiden, die te maken hebben met twee aspecten van wetgeving die onduidelijk kunnen zijn: de tekst van de wet in zichzelf (semantische onduidelijkheid) of de wet in relatie tot andere wetten (wetssystematische onduidelijkheid).2 Dit onderscheid is ontleend aan het proefschrift van Nan.3 Onduidelijkheid die door de formulering van de wet wordt veroorzaakt duid ik met Nan aan als semantische onduidelijkheid. Omdat alle vormen van onduidelijkheid uiteindelijk zijn terug te voeren op onzekerheid in de relatie tussen een tekst, de betekenis daarvan en datgene in de werkelijkheid waar die tekst naar verwijst, zouden ook de andere vormen strikt genomen als semantische onduidelijkheid kunnen worden aangeduid. Ik doel echter met semantische onduidelijkheid uitsluitend op onduidelijkheid die bestaat wanneer de tekst op zichzelf wordt beschouwd. Ten tweede kunnen er onduidelijkheden voortvloeien uit de gebrekkige samenhang van een bepaalde regel met andere regels. Dan is er sprake van wetssystematische onduidelijkheid. Wetssystematische onduidelijkheid kan bestaan ook wanneer de regel in kwestie helder is geformuleerd, bijvoorbeeld omdat deze strijdt met andere normen of omdat het regulatieve stelsel als geheel te complex is. Wetssystematische onduidelijkheid is niet intern aan een wet zelf, maar wordt veroorzaakt door de relatie van meerdere wetten of normen tot elkaar. In de literatuur wordt nog een derde vorm van onduidelijkheid genoemd, te weten overinclusiviteit of catch all-bepalingen.4 Er bestaat in het geval van overinclusiviteit onduidelijkheid over de doelstelling van de norm, omdat die niet overeen lijkt te komen met de reikwijdte van de tekst van de bepaling.5 Dit is dus niet zozeer een probleem met de duidelijkheid van de tekst: de op zichzelf duidelijke tekst wekt verbazing, gezien het doel van de bepaling dat de wetgever tot uitdrukking heeft gebracht in de wetsgeschiedenis.6 Overinclusiviteit heeft dus niet zozeer betrekking op de tekst zelf, maar op de communicatieve intenties van de wetgever. Deze vorm is in technische zin te onderscheiden van de vorige twee: voor overinclusiviteit hoeft geen sprake te zijn van semantische onduidelijkheid, noch is de onduidelijkheid gelegen in de samenhang met andere wetsbepalingen: de onduidelijkheid wordt veroorzaakt door een discrepantie tussen wat wordt gezien als het belangrijkste doel van de bepaling, en de ruimere formulering ervan.7 Toch is overinclusiviteit in de praktijk niet goed te onderscheiden van vaagheid, in ieder geval niet in het geval van het Europees strafrecht. In alle in dit hoofdstuk te behandelen gevallen van onduidelijkheid is de onduidelijkheid mede gelegen in de schier onvoorstelbare reikwijdte van de tekst van het Europees recht. Om die reden is het onderscheid niet noodzakelijk voor de doelstelling van de analyse, namelijk het onderzoeken van de relatie tussen onduidelijkheid op Europees en onduidelijkheid op nationaal niveau, en zal overinclusiviteit in het navolgende niet apart worden onderzocht.