9.6 Tot besluit

In het voorgaande is niet alleen de interpretatie van het legaliteitsbeginsel, maar ook de structuur van het Europees strafrecht kritisch beschouwd. De vraag rijst derhalve of het niet wenselijk zou zijn de structuur van het Europees recht op punten te heroverwegen, of in ieder geval alternatieve toekomstscenario’s te doordenken. Uiteraard omvat die afweging veel meer belangen dan rechtszekerheid en machtsverdeling. Algehele afschaffing van de doorwerking van Europees recht in het materiële strafrecht zou bijvoorbeeld weliswaar tot grotere rechtszekerheid leiden, maar het zou het ook de lidstaten wel erg gemakkelijk maken zand in de machine te strooien en de feitelijke integratie te belemmeren.

Een structuurverandering die in het verlengde ligt van het huidige systeem zou een Europees strafrecht met rechtstreeks toepasselijke strafbepalingen kunnen zijn, zoals voorgesteld in het Corpus Juris-project.1 Dat project had betrekking op de bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Europese Unie schaadt, maar zou op termijn ook kunnen worden uitgebreid naar andere delicten. Dit strafrecht kan nog steeds gehandhaafd worden door de lidstaten. Het Hof van Justitie kan middels prejudiciële vragen de rechtseenheid bevorderen. Het Corpus Juris-voorstel ontsproot mede aan de constatering dat harmonisatie, door de omzetting van Europees recht in nationaal recht, niet zonder meer leidt tot gelijkvormige bepalingen in de lidstaten.2 De gevolgen van het optuigen van een dergelijk systeem, hoewel dit onvermijdelijk gepaard gaat met soevereiniteitsoverdracht, lijken voor het nationale systeem geringer te zijn dan de huidige plicht tot het verwerken van Europees recht in het nationale strafrecht.3 Het voorstel voor rechtstreeks toepasselijke strafbepalingen moet gezien worden in samenhang met de voorgenomen oprichting van een Europees Openbaar Ministerie, dat ook deel uitmaakte van het Corpus Juris-voorstel. De oprichting van een Europees Openbaar Ministerie moet het Europees recht voor de handhaving minder afhankelijk maken van inspanningen van de lidstaten en daarmee de bestrijding van fraude met EU-middelen tegengaan. Volgens de huidige plannen wordt de materiële bevoegdheid van het Europees OM afgebakend in de Richtlijn strafrechtelijke bestrijding van fraude.4 Deze richtlijn zal moeten worden omgezet in nationale strafbepalingen, als gevolg waarvan de materiële bevoegdheid van het Europees OM per lidstaat uiteen zal kunnen lopen. Indien de strafbepalingen zouden worden neergelegd in een verordening op basis van artikel 86VWEU, zou dat omzettingsprobleem verdwijnen.5 Vervaele noemt als mogelijkheid dat lidstaten die strafbepalingen incorporeren in het nationale strafrecht.6 De nadelen van meerlagigheid zouden daarmee in belangrijke mate worden weggenomen. Niettemin is ook een dergelijk stelsel – zo het al politiek haalbaar zou zijn – geen panacee. Een rechtstreeks toepasselijke strafbepaling kan nooit in één keer voor alle lidstaten voor helderheid zorgen, omdat zelfs heldere begrippen verschillende connotaties hebben in verschillende rechtsstelsels. Ook verschillen in concepties van de belangrijkste leerstukken uit het algemeen deel zullen niet snel verdwenen zijn.7 Het zal dus zeker jaren, mogelijk decennia duren voordat op Europees niveau een ‘eigen’ conceptie van het algemeen deel ontwikkeld zal zijn – net zoals het nu al enkele decennia duurt om tot een Europese legaliteitsconceptie te komen. Wel zijn inmiddels belangrijke stappen gezet voor de ontwikkeling van een Europees algemeen deel, waaronder een legaliteitsbeginsel, in het Maastrichtse onderzoeksproject Towards a General Part of Criminal Law for the EU.8

Een echt radicale verandering zou zijn het optuigen van een volledig parallel Europees strafrechtsstelsel, waarbij opsporing, vervolging en berechting geheel plaats vinden door Europese actoren. Ook van dit systeem is gesteld, door Klip, dat het een geringere inbreuk op het nationaal strafrecht oplevert dan het huidige.9 Een nadeel van dit systeem is dat, zelfs wanneer heldere afbakeningscriteria worden geformuleerd zoals Klip dat heeft gedaan,10 toch verwacht kan worden dat competentiegeschillen zullen ontstaan.11 Tot slot wijst Barents erop dat een dergelijke federalisering moeilijk tot stilstand te brengen zal zijn, vanwege ‘[d]e aan elke overheidsmacht inherente tendens tot centralisatie en bevoegdheidsuitbreiding.’ Op de lange termijn valt dus te betwijfelen of hierdoor het nationale strafrecht inderdaad minder beïnvloed zou worden dan door het huidige systeem van wederzijdse erkenning en harmonisatie.12

Vanuit het oogpunt van het Nederlandse recht zou een structuurverandering kunnen bestaan in het opnemen van geharmoniseerde delicten in een aparte Europese strafwet, zoals bepleit door Van Kempen.13 Daarmee zou in ieder geval de Europeesrechtelijke herkomst van bepalingen, die nu niet altijd herkenbaar is, zichtbaar zijn. Dat biedt aan degenen die ermee te maken hebben (burgers, maar ook handhavende instanties en de rechter) een signaal dat voor de uitleg ervan het Europees recht zal moeten worden geraadpleegd. Dat biedt echter in mindere mate een oplossing voor problemen samenhangend met de meerlagigheid van het strafrecht.

Alle voor- en nadelen van de verschillende oplossingen nog daargelaten, is de politieke haalbaarheid van structurele hervormingen op dit moment gering. De Europese Unie is door de opeenvolging van een financiële en een humanitaire crisis in onzekere tijden beland. Het optuigen van nieuwe instellingen, op dit moment in de eerste plaats een Europees Openbaar Ministerie, stuit op zeer veel weerstand. De grootste invloed op de kwaliteit van het strafrecht en het waarborgen van een strikte toepassing van het legaliteitsbeginsel hebben daarom nog altijd de Nederlandse wetgever, en de Nederlandse strafrechter.

Het onderhavige onderzoek biedt aanknopingspunten voor drie toekomstige lijnen van onderzoek. De eerste heeft betrekking op het legaliteitsbeginsel in het Europees strafrecht. In 2013 publiceerde het Utrecht Law Review een bijzonder nummer over General Principles for Transnational Criminal Justice, waarin wordt gezocht naar beginselen die ervoor kunnen zorgen dat ook in transnationale zaken verdedigingsrechten adequaat worden beschermd.14 Ten aanzien van het legaliteitsbeginsel wordt in dat kader met name betoogd dat de regels inzake forumkeuze voorzienbaar zouden moeten maken op grond van welke strafrechtsorde een bepaalde gedraging zal worden beoordeeld.15 Daarnaast zou mijns inziens moeten worden doordacht hoe moet worden omgegaan met het gegeven dat lidstaten in de praktijk het Europees recht, ook wanneer dat in verordeningen is neergelegd, niet eenvormig uitleggen en toepassen. Het is onzeker hoe met onderlinge interpretatieverschillen tussen lidstaten moet worden omgegaan, of met onjuiste interpretaties van de autoriteiten van één van de lidstaten.16 Een antwoord daarop vereist een afweging van het belang om gerechtvaardigd te kunnen vertrouwen op nationale autoriteiten tegen het belang van de eenheid van het Europees recht. Die belangenafweging is uiteraard geen exclusief strafrechtelijk probleem. Een oplossing voor deze problematiek moet daarom wel mede toepassing kunnen krijgen in strafzaken, maar vereist een kijk op het Europees recht die abstraheert van de verschillende traditionele rechtsgebieden – ook omdat lidstaten niet zelden kiezen voor verschillende handhavingsregimes. Een oplossing voor de zojuist geschetste problemen vereist ook een Europees begrip van de verhouding tussen het legaliteitsbeginsel en de rechtsdwaling. Er zijn indicaties dat die verhouding in continentale stelsels verschilt van die in Angelsaksische stelsels, maar de implicaties daarvan zijn onduidelijk.17 Naast onderhavige studie over de werking van het Europees legaliteitsbeginsel in een meerlagige context, bestaat er daarom behoefte aan onderzoek naar de werking ervan in transnationale context.

Een tweede lijn van onderzoek zou voortbouwen op de toegevoegde waarde van taalwetenschappelijke inzichten voor de rechtswetenschap. In hoofdstuk 5 is met behulp van de semiotiek getracht gedetailleerder dan voorheen te onderzoeken of onduidelijke Europese wetgeving kan leiden tot onduidelijke nationale wetgeving. Uit dat hoofdstuk blijkt echter ook dat inzichten over taal in het algemeen niet zonder meer geldig zijn voor rechtstaal, en daarom niet onmiddellijk bruikbaar voor de rechtswetenschap.18 Het is daarom van belang dat vanuit rechtswetenschappelijk perspectief wordt onderzocht hoe inzichten uit de taal- en cognitiewetenschap kunnen worden ingezet bij de bestudering van het recht. Dat geldt ten aanzien van het legaliteitsbeginsel in het bijzonder voor het onderzoek naar het bepaaldheidsgebod en grenzen aan de rechterlijke interpretatievrijheid, en ten aanzien van het Europees recht voor het onderzoek naar meertaligheid.

Een derde lijn van onderzoek kan voortborduren op de interactie tussen rechtssystemen in een meerlagige rechtsorde. Het onderhavige onderzoek heeft betrekking op de interactie tussen Europees en Nederlands recht en de sturende rol die het legaliteitsbeginsel speelt voor die interactie. Door middel van onderzoek naar de interactie tussen rechtssystemen in andere meerlagige contexten zou inzicht kunnen worden verkregen in welke oorzaken van rechtsonzekerheid in het Europees strafrecht specifiek te maken hebben met het Europees recht, en welke een noodzakelijk gevolg zijn van de meerlagigheid van dat rechtsgebied. Dat biedt uiteindelijk inzicht in de wijze waarop rechtssystemen die deel uitmaken van een meerlagige rechtsorde elkaar beïnvloeden.