5.4.2 Oorzaken van wetssystematische onduidelijkheid in EU-wetgeving

Bovengenoemde aspecten hebben betrekking op semantische onduidelijkheid, maar ook wetssystematische onduidelijkheid doet zich op betrekkelijk grote schaal voor in het Europees strafrecht. Er is een enorme hoeveelheid regelgeving, wat leidt tot complexiteit en wat bovendien het risico op inconsistenties vergroot. Niet alleen worden er veel instrumenten uitgevaardigd, die instrumenten zijn ook gedetailleerd en de verhouding tot bestaande regelgeving op hetzelfde materiële terrein is vaak onduidelijk, mede omdat oude regelingen niet worden herroepen.1 Lange tijd ontbrak een helder beleidskader voor het strafrecht, waardoor maatregelen vaak een ad hoc-karakter hadden.2 Pas na herhaalde kritiek op een gebrek aan samenhang in regelgeving, een gebrek aan beleidsvisie,3 heeft de Commissie laten weten inderdaad te willen toewerken naar een coherent strafrechtsbeleid.4 Het is mogelijk dat een meer beleidsgestuurde wetgeving tot consistentere wetgeving zal leiden, al staat dat geenszins vast. De complexiteit van het Europees recht wordt daarnaast vergroot doordat in het Europees strafrecht gebruik wordt gemaakt van gelede normstelling.5 Tot slot kan worden gewezen op het gegeven dat Europese regelgeving soms op uiteenlopende wijze wordt gehandhaafd in de lidstaten: een richtlijn kan in de ene lidstaat zijn omgezet in het bestuursrecht, en in een andere lidstaat in het strafrecht.

Het grootste probleem is echter niet dat EU-wetgeving in zichzelf inconsistent is, maar dat er discrepanties bestaan tussen Europees en nationaal recht. Snelle wijziging van instrumenten en te korte omzettingstermijnen kunnen ertoe leiden dat lidstaten hun nationale wetgeving niet snel genoeg aanpassen aan het Europees recht. Ook onduidelijke wetgeving op Europees niveau kan tot discrepanties leiden, indien lidstaten richtlijnen willen concretiseren maar onduidelijk is in welke mate en op welke wijze dat is toegestaan. Het is daarnaast niet altijd gemakkelijk vast te stellen of er überhaupt sprake is van een inconsistentie. Dat doet zich met name voor bij het beoordelen van de vraag of een strafbepaling een beperking op het vrij verkeer van personen, goederen, diensten of kapitaal oplevert, en zo ja of die beperking toelaatbaar is of niet.6 Een strafbepaling die de uitoefening van die vrijheden belemmert of minder aantrekkelijk maakt zou buiten toepassing moeten blijven wegens strijd met het communautaire recht, tenzij is voldaan aan vier voorwaarden: de nationale maatregel moet zonder discriminatie worden toegepast, gerechtvaardigd worden door een dwingende regel van algemeen belang, geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en bovendien evenredig zijn.7 Wat discriminatie inhoudt is echter niet helder omschreven, laat staan dat een helder en afgebakend beeld bestaat bij dwingende redenen van algemeen belang. Kortom: de mate waarin voorspelbaar is of nationaal recht al dan niet strijdt met primair Europees recht en vervolgens of die strijd gerechtvaardigd is, blijft ver van de mate van voorzienbaarheid die wenselijk is in het strafrecht.8 Dat probleem wordt nog verder gecompliceerd doordat de bescherming die het primair Europees recht oplevert alleen kan worden ingeroepen indien van die vrijheden gebruik is gemaakt.9 Dus ook indien er op het eerste gezicht een conflict bestaat tussen een strafbepaling en een norm van primair Europees recht, is vaak onduidelijk of de belemmering die de strafbepaling oplevert is toegestaan of niet.

Verschillen tussen de taalversies van Europese wetgeving kunnen mijns inziens onder omstandigheden ook worden geclassificeerd als een variant van wetssystematische onduidelijkheid. De op zichzelf duidelijke bepaling wordt onduidelijk door de verhouding van die bepaling met een andere wettekst – in dit geval, formeel gezien: met zichzelf in een andere gedaante. Verschillen tussen taalversies zijn echter wel bijzonder omdat ze niet noodzakelijk tot onduidelijkheid leiden; ze kunnen juist ook onduidelijkheden verhelderen.10 Zeker waar ambiguïteit zich voordoet, bestaat de mogelijkheid dat in een andere taal een niet-ambigue term is gekozen waarmee de onduidelijkheid kan worden opgelost. Ook waar een nationale versie meerdere interpretaties toelaat, kan het zijn dat andere taalversies specifieker zijn. Dat deed zich voor in het arrest Röser.11 Niet alleen verschillen tussen taalversies kunnen voor problemen zorgen. Eenzelfde begrip, juist vertaald, kan in de verschillende rechtssystemen van de lidstaten een totaal afwijkende betekenis hebben. Zo wijkt het Nederlandse begrip ‘verwijderen’ in het milieurecht af van het Europees begrip.12 Wanneer dit van tevoren duidelijk is en wanneer het een richtlijn betreft, kan dit worden opgevangen door bij omzetting in de Nederlandse wet voor een andere term te kiezen. Bij verordeningen is dat echter niet mogelijk. Bovendien is het goed denkbaar dat pas in de toepassing blijkt dat een begrip in de verschillende lidstaten niet steeds dezelfde connotaties heeft.