Hof Arnhem, 29-08-2006, nr. 04/1050

De vordering van NVV c.s. was aanvankelijk gestoeld op drie grondslagen:

Ad a. Ten aanzien van de eerste grond heeft het gerechtshof te Den Haag beslist dat artikel 120 Grondwet de rechter verbiedt om de Whv (en het Besluit hardheidsgevallen) te toetsen aan de Grondwet en aan algemene rechtsbeginselen.

Ad b. Ten aanzien van de tweede grondslag heeft het hof geoordeeld dat de Whv leidt tot een verlegging van de handelsstromen en een distorsie van de concurrentievoorwaarden die op gespannen voet staat met het beginsel van een open markt, zoals vastgelegd in de Verordening (EEG) nr. 2759/75. Deze afwijking van het open marktbeginsel kan echter gerechtvaardigd zijn door dwingende eisen van nationaal belang, waaronder het belang van een duurzaam milieu. De strekking van de Whv is het voorkomen van milieubelasting door niet-plaatsbare mestoverschotten. De inbreuk op de communautaire ordening van de markt voor varkensvlees, die werd veroorzaakt door de kortingsmaatregelen van de Whv, was gerechtvaardigd, proportioneel (ook wanneer de Whv niet voldeed aan de eisen van de Nitraatrichtlijn) en geschikt voor het bereiken van het beoogde doel van de Whv (het voorkomen van milieubelasting door niet-plaatsbare mestoverschotten), maar alleen voor zover zij betrekking hadden op het terstond vervallen van de latente ruimte en de eerste generieke korting van 10%. Dat is anders ten aanzien van de tweede generieke korting van 15%, die zou plaatsvinden in 2000, omdat de noodzaak daarvan bij de totstandkoming van de Whv nog niet vast stond. In zoverre was niet voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium om de inbreuk op de communautaire marktordening te rechtvaardigen.

Ad c. Ten aanzien van de derde grondslag heeft het hof overwogen dat de kortingsmaatregelen van de Whv een inbreuk op het door artikel 1 EP EVRM gegarandeerde recht op het ongestoord genot van eigendom opleverden, zij het niet in de vorm van ontneming van eigendom, maar van een beperking van het gebruik van eigendom als bedoeld in het tweede lid. Deze regulering werd gerechtvaardigd door het algemeen belang. Om dezelfde redenen als hiervoor ad b. vermeld, waren het vervallen van de latente ruimte en de eerste korting wel, maar was de tweede korting niet proportioneel.

Op deze twee grondslagen heeft het Haagse hof de vordering deels toegewezen en geoordeeld dat artikel 31 Whv en de daarbij behorende voorschriften ten aanzien van eisers 2 t/m 8 buiten toepassing dienen te blijven. De vordering tot schadevergoeding, nader op te maken bij staat, is afgewezen omdat aan de voorgenomen — onrechtmatig geachte — tweede generieke korting (nog) geen uitvoering was gegeven.

Het oordeel van het hof inzake de eerste grondslag is onderschreven door de Hoge Raad, daarbij het door NVV c.s. aangevoerde cassatiemiddel verwerpend (rov. 4.2). Dat betekent dat deze grondslag niet meer ter beoordeling voorligt. Partijen zijn hierop in het debat na verwijzing dan ook — terecht — niet meer teruggekomen, afgezien van hetgeen hierna onder 3.4.13 aan de orde is.

Met betrekking tot de tweede grondslag heeft de Hoge Raad overwogen, daarbij cassatiemiddel I van de Staat volgend, dat de gemeenschappelijke ordening van landbouwmarkten niet tot gevolg heeft dat lidstaten niet langer regels kunnen stellen die invloed hebben op de productievoorwaarden, ook voor zover die nationale regeling gevolgen heeft voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt, indien met die nationale regeling andere doeleinden worden nagestreefd dan met de gemeenschappelijke ordening en dat in concreto de Whv niet reeds vanwege de gevolgen voor de gemeenschappelijke markt voor varkensvlees ontoelaatbaar is (rov. 5.3.3 en 5.3.4). Dát de nationale regeling, in casu de Whv, een ander doeleinde heeft (namelijk het tegengaan van milieubelasting door overmatige mestproductie), heeft de Hoge Raad vastgesteld in rov. 4.3.1 en 4.3.2. Evenmin is er sprake van een verboden invoerbeperking of van een verboden beperking van de vrijheid van vestiging (rov. 5.3.4 en 5.4). Hieruit volgt dat de tweede grondslag van de vordering is afgedaan.

In hun memorie na cassatie en verwijzing (p. 28 e.v.) betogen NVV c.s. echter dat de Hoge Raad de toelaatbaarheid van de beperkende maatregelen van de Whv in het licht van het Europees recht onjuist heeft beoordeeld en ten onrechte heeft nagelaten prejudiciële vragen te stellen. Volgens NVV c.s. is er geen sprake van een ‘acte clair’, noch van een ‘acte éclairé’ zodat de Hoge Raad verplicht was geweest prejudiciële vragen te stellen. Door dit niet te doen is artikel 234 EG geschonden. Dit heeft volgens NVV c.s. twee gevolgen. Ten eerste heeft de Staat (aan wie het hier bedoelde verzuim van de Hoge Raad moet worden toegerekend) daarmee onrechtmatig gehandeld, hetgeen een nieuwe grondslag voor de vordering onder II oplevert, en ten tweede impliceert een en ander dat dit hof in de procedure na verwijzing opnieuw de verenigbaarheid van de Whv met het Europees recht moet onderzoeken en in dat kader prejudiciële vragen moet stellen aan het Hof van Justitie EG.

De aanvulling van de grondslag met de stelling dat de Staat aansprakelijk is wegens schending van artikel 234 EG door de Hoge Raad, is ontoelaatbaar geacht in de rolbeschikking van 20 december 2005 en behoeft derhalve geen bespreking. Ten aanzien van de tweede door de NVV c.s. gemaakte gevolgtrekking, overweegt het hof als volgt.

Ingevolge artikel 424 Rv zet de rechter na verwijzing de behandeling van het geding voort en beslist hij met inachtneming van de uitspraak van de Hoge Raad. Uitgangspunt is derhalve dat het hof niet kan afwijken van uitdrukkelijke beslissingen en overwegingen van de Hoge Raad in het verwijzingsarrest. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 22 december 1995, NJ 1997, 118 (Vierkant Beheer BV/KVB, rov. 3.16) overwogen dat, gezien de volgens communautair recht aan de nationale rechter toekomende taak, de uit regels van nationaal procesrecht voortvloeiende beperkingen ten aanzien van de bemoeiingen van de rechter met de feiten en ten aanzien van de vrijheid van partijen om na verwijzing hun feitelijke stellingen aan te vullen of te wijzigen, niet in de weg mogen staan aan de volledigheid van het onderzoek na verwijzing. In de procedure na verwijzing is op zichzelf het stellen van prejudiciële vragen niet uitgesloten (vgl. voormeld arrest, NJ 1997, 118, rov. 3.17). Ook het Hof van Justitie EG heeft geoordeeld dat de rechter na verwijzing de bevoegdheid behoudt prejudiciële vragen te stellen, indien hij meent dat gebondenheid aan rechtsoordelen van het hoogste rechtscollege hem tot een met het gemeenschapsrecht strijdig oordeel zou kunnen brengen (HvJ EG 16 januari 1974, 166/73, NJ 1974, 497: Rheinmühlen).

NVV c.s. hebben ter ondersteuning van hun stelling dat het hof zich moet losmaken van de beslissingen van de Hoge Raad, onder meer gewezen op het (na het verwijzingsarrest gewezen) arrest van het Hof van Justitie inzake de omzetting van de Nitraatrichtlijn (HvJ EG 2 oktober 2003, C-322/00, NJ 2004, 474: Commissie/Nederland). In dit arrest heeft het Hof van Justitie onder meer geoordeeld — kort weergegeven — dat het MINAS-systeem geen adequate omzetting van de Nitraatrichtlijn behelst. Nu de bestaansreden voor de Whv was het ondersteunen van het MINAS-systeem, is met het failliet van MINAS ook de onrechtmatigheid van de Whv aangetoond, aldus NVV c.s.. Dat betoog kan op zichzelf niet tot het door NVV c.s. gewenste resultaat leiden. Hoewel de Hoge Raad uiteraard geen kennis heeft kunnen nemen van het arrest van het Hof van Justitie, heeft hij bij zijn overwegingen wel de opvattingen van de Commissie betrokken (rov. 3.1 onder (xvii)). Deze bezwaren van de Commissie tegen de wijze waarop Nederland uitvoering heeft gegeven aan de Nitraatrichtlijn, zijn nagenoeg geheel overgenomen door het Hof van Justitie. In zoverre is deze uitspraak niet een nieuw gegeven dat een geheel nieuw zicht geeft op de beoordeling van de zaak. Bovendien wordt eraan voorbij gezien dat de Whv mede tot strekking had het voorkomen van bovenmatige mestproductie en aldus beoogde het milieu niet verder daarmee te belasten (rov. 4.3.2 verwijzingsarrest).

Een tweede argument dat door de NVV c.s. naar voren is gebracht, is het arrest van het Hof van Justitie in de (Engelse) zaak Standley (HvJ EG 29 april 1999, C-293/97). Hieruit zou volgen dat de Nitraatrichtlijn voor lidstaten geen ‘excuus’ vormt om landbouwers lasten te laten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen en dat de richtlijn ruimte laat om bij de omzetting in nationale regelgeving rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel. Beide aspecten zouden door de wetgever onvoldoende in acht zijn genomen bij het totstandkomen van de Whv, aldus NVV c.s. (memorie na verwijzing, p. 41).

Het hof merkt dienaangaande op dat het Hof van Justitie in deze uitspraak zich niet uitlaat over de Nederlandse omzettingsmaatregelen. Op een stelling van één van partijen bij de Engelse procedure, in het kader waarvan prejudiciële vragen zijn gesteld, antwoordde het Hof dat de richtlijn voldoende soepel is om de lidstaten in staat te stellen bij de omzettingsmaatregelen het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen en dat het aan de lidstaten (in casu: aan de nationale rechterlijke instanties) is om de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel te verzekeren (rov. 50) en voorts dat de richtlijn evenmin inhoudt dat landbouwers lasten moeten dragen voor het wegwerken van een verontreiniging waaraan zij niet hebben bijgedragen (rov. 51).

Waar de NVV c.s. betogen dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden doordat alleen varkenshouders worden getroffen door de in de Whv vervatte maatregelen tot beperking van de mestproductie terwijl de Nitraatrichtlijn alle producenten van dierlijke mest en kunstmest aangaat, is dit in feite dezelfde stelling als welke zij hebben geponeerd in het kader van de eerste grondslag: schending van de Grondwet en van algemene rechtsbeginselen. Zoals hiervoor onder 3.4.6 is overwogen, ligt deze grondslag thans niet meer ter beoordeling voor. Het hof merkt op dat het evenredigheidsbeginsel wel een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of de gewraakte maatregelen voor individuele varkenshouders een ‘individual and excessive burden’ vormen, hetgeen hierna aan de orde zal komen.

Ten aanzien van de stelling dat de Nitraatrichtlijn geen ‘excuus’ vormt om landbouwers lasten te laten dragen voor een niet door hen veroorzaakte verontreiniging, zien NVV c.s. over het hoofd dat, naar het Haagse hof en de Hoge Raad hebben vastgesteld, de Whv niet uitsluitend beoogde uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn, maar mede als zelfstandig doel had om milieubelasting door overmatige mestproductie tegen te gaan (rov. 4.3.2).

NVV c.s. hebben zich ter staving van hun conclusie dat de strijdigheid van de Whv met de marktordening niet gerechtvaardigd kan worden, daarnaast nog beroepen op feitelijke ontwikkelingen, die deels de eerder door hen ingenomen stellingen bevestigen. Het gaat daarbij in het bijzonder om de ontwikkeling van het niet-plaatsbare landelijk mestoverschot en de groei van de pluimveesector (memorie na verwijzing, p. 41 e.v.). De vermindering van het fosfaatoverschot van de varkenssector is voor ten minste 2/3 deel teniet gedaan door de groei van de pluimveesector. Bovendien is inmiddels gebleken dat bij de invoering van de Whv werd uitgegaan van onjuiste gegevens betreffende de opname van fosfaten en stikstoffen in varkens (die dus niet worden uitgescheiden). Deze tegenwerpingen overtuigen evenmin, alleen al omdat het hier gaat om feitelijke ontwikkelingen die dateren van na de totstandkoming van de wet en die derhalve geen gewicht in de schaal kunnen werpen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de (totstandkoming van de) Whv. NVV c.s. zien er bovendien aan voorbij dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen of er voldoende feitelijke basis is voor het invoeren van een voorgenomen wettelijke maatregel en, in voorkomende gevallen, of prognoses voor toekomstige ontwikkelingen voldoende onderbouwd zijn.

Uit het voorgaande volgt dat er naar het oordeel van het hof geen omstandigheden zijn die meebrengen dat een dreigende schending van rechtstreeks werkende bepalingen van communautair recht het onaanvaardbaar maakt om vast te houden aan de door de Hoge Raad in het verwijzingsarrest gegeven rechtsoordelen inzake de verenigbaarheid van de Whv met het communautaire recht. Het hof ziet derhalve geen termen om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie EG.

Met betrekking tot de derde grondslag heeft de Hoge Raad de cassatiemiddelen van NVV c.s. dat de beperkingsmaatregelen van de Whv hebben te gelden als ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 lid 1 EP EVRM, verworpen (rov. 6.1.1 t/m 6.1.3). Ter zake van de beoordeling van de vordering in het licht van artikel 1 lid 2 EP EVRM (beperking van het gebruik van eigendom) heeft de Hoge Raad overwogen dat het Haagse hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en de belangen van de varkenshouders, door niet te onderzoeken of de bestreden maatregelen een individuele en buitensporige last voor de betrokken varkenshouders opleveren.

Ook hier betogen NVV c.s. dat het oordeel van de Hoge Raad onjuist is (memorie na verwijzing, p. 51). Meer in het bijzonder betogen zij dat de mestproductierechten (met inbegrip van de latente ruimte) moeten worden aangemerkt als ‘possessions’ als bedoeld in artikel 1 lid 1 EP EVRM en dat de beperkende maatregelen van de Whv dienen te worden beschouwd als ontneming van eigendom, zodat de geoorloofdheid van deze maatregelen moet worden onderzocht aan de hand van de maatstaf van de tweede zin van lid 1. De Hoge Raad zou hebben verzuimd om in ieder afzonderlijk geval (in casu van de eisende partijen die een veehouderij hebben c.q. hadden) te beoordelen of er sprake is van ontneming van eigendom (memorie na verwijzing, p. 59).

Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat er sprake is van een recente (na het verwijzingsarrest ingetreden) koerswijziging in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ten aanzien van artikel 1 EP EVRM (memorie na verwijzing, p. 60). Het zou niet langer noodzakelijk zijn vast te stellen of er sprake is van ontneming van eigendom (lid 1) dan wel van regulering van het gebruik van eigendom (lid 2). In beide gevallen moet worden gekeken naar de zwaarte van de eigendomsinbreuk.

Voor zover NVV c.s. betogen dat de mestproductierechten c.q. varkensrechten moeten worden beschouwd als een zelfstandig vermogensbestanddeel en dat om die reden sprake is van vermogensontneming, stuit dat af op het gegeven dat zowel het Haagse hof (rov. 19.1 t/m 19.6) als de Hoge Raad (rov. 6.1.3) reeds hebben geoordeeld dat zulks onjuist is. Aan deze oordelen is het hof gebonden. Dat daarbij geen ‘acceptable assessment of facts’ heeft plaatsgevonden en dat er ‘errors of fact and law’ zijn begaan (memorie na verwijzing, p. 51), vermag het hof niet in te zien, nu NVV c.s. hun standpunt reeds in twee feitelijke instanties (rechtbank en gerechtshof te Den Haag) met ‘full jurisdiction’ over de vaststelling van de feiten en de toepassing van het recht naar voren hebben kunnen brengen, gevolgd door een beoordeling door de cassatierechter.

De stelling dat sprake is van een koerswijziging in de rechtspraak van het EHRM inzake de toepassing van artikel 1 EP EVRM die gebondenheid aan het oordeel van de Hoge Raad onaanvaardbaar zou maken, moet van de hand worden gewezen. In rov. 46 van het arrest van het EHRM inzake Pye/Verenigd Koninkrijk van 15 november 2005, nr. 44302/02, LJN: AU 9990 overweegt het Europese Hof in het algemeen:

In beide gevallen, zowel wanneer er sprake is van ontneming van eigendom, als wanneer er sprake is van de regulering van het gebruik van eigendom, moet worden onderzocht of er een redelijke verhouding is tussen — kort gezegd — het algemeen belang en het particuliere belang en in beide gevallen speelt (het ontbreken van) een schadeloosstelling daarbij een rol, met dien verstande dat in het geval van eigendomsontneming er als uitgangspunt geen fair balance bestaat zonder (enige vorm van) schadeloosstelling (rov. 47). Het hof vermag niet in te zien waarom de recente jurisprudentie van het EHRM (waarbij niet — langer — een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen de tweede zin en de derde zin van artikel 1 EP EVRM) ertoe zou moeten leiden dat het hof niet gebonden is aan de beslissingen van de Hoge Raad. Bovendien, zo constateert het hof, hebben NVV c.s. zelf bij gelegenheid van het pleidooi doen betogen dat het in wezen niet — meer — gaat om de vraag of er sprake is van ontneming dan wel van regulering van eigendom, maar dat doorslaggevend is de zwaarte van de ingreep en de concrete gevolgen daarvan (pleitnota, p. 4). Dat is juist.

Meer subsidiair hebben NVV c.s. betoogd dat de nationale rechter bij de toetsing van een overheidsmaatregel aan artikel 1 EP EVRM niet een ‘margin of appreciation’ kan aanhouden, zoals het EHRM dat wel doet ten aanzien van de beoordeling of een lidstaat heeft gehandeld in strijd met deze verdragsbepaling. In zoverre zou de verwijzingsopdracht van de Hoge Raad niet juist geformuleerd zijn en mag het hof zich na verwijzing niet op grond van die opdracht beperken tot een marginale toets (memorie na verwijzing, p. 61). Deze stelling berust op een onjuiste lezing van het verwijzingsarrest. De Hoge Raad heeft geoordeeld (rov. 6.2.2) dat de vraag of en, zo ja, welke overheidsmaatregelen nodig zijn om het algemeen belang (in casu: milieubescherming) te behartigen primair aan de wetgever is, die daarbij een ‘wide margin of appreciation’ heeft (vgl. ook rov. 148–149 van het arrest van het EHRM inzake Hutten-Czapska/Polen van 22 februari 2005, nr. 35014/97 en rov. 43–44 van het arrest van het EHRM inzake Pye/Verenigd Koninkrijk van 15 november 2005, nr. 44302/02, LJN: AU 9990). De aard en wijze van compensatie voor de ontneming of regulering van eigendom in het algemeen belang speelt een rol bij de beoordeling van de fair balance tussen het algemeen belang en de belangen van de betrokken eigenaar. Ook bij deze beoordeling dient echter, anders dan NVV c.s. (memorie na verwijzing, p. 62 bovenaan onder ten derde) betogen, terughoudendheid te worden betracht, gezien de ‘wide margin of appreciation’ die aan de wetgever toekomt (rov. 54 van het arrest van het EHRM inzake James and others/Verenigd Koninkrijk van 21 februari 1986, nr. 8793/79). Niet valt in te zien waarom de nationale rechter hier een andere maatstaf zou dienen aan te leggen dan het EHRM, in aanmerking genomen dat ook hier moet worden getoetst aan artikel 1 EP EVRM. Daarbij verdient opmerking dat de vordering van NVV c.s. niet strekt tot het vaststellen van een concreet bedrag aan schadevergoeding, maar tot het buiten toepassing laten van de bestreden maatregelen van de Whv indien en zolang niet is voorzien in volledige, althans adequate schadevergoeding voor individuele gevallen.

Het hof zal thans overgaan tot een beoordeling van de individuele omstandigheden van eisers 2 t/m 5 met het oog op de beantwoording van de vraag of ten aanzien van ieder van hen sprake is van een ‘excessive burden’. Voorop gesteld wordt dat het daarbij gaat om alle omstandigheden van het individuele geval, inclusief de omstandigheden die meer in het algemeen ook voor (alle) andere varkenshouders gelden, zij het dat die laatstgenoemde, algemene omstandigheden op zichzelf onvoldoende zijn om die conclusie te kunnen dragen.

De overwegingen betreffende de positie van [geïntimeerden 5] en [geïntimeerde 4] dragen een voorlopig karakter. [geïntimeerde 4] dient nadere gegevens te verschaffen als verzocht en vervolgens kan de Staat daarop (zie ook rov. 3.5.18 slot) en op de voorlopige beschouwingen van het hof reageren. [geïntimeerde 4] en [geïntimeerden 5] tenslotte kunnen op de reactie van de Staat op die voorlopige beschouwingen reageren.

Nu het in de procedure na verwijzing enkel nog gaat om de vraag of ten aanzien van de bij deze procedure betrokken veehouders sprake is van een individuele en buitensporige last en of dit leidt tot de conclusie dat de Whv jegens hen buiten werking moet blijven totdat is voorzien in een adequate schadevergoeding, moet de vordering van NVV in ieder geval worden afgewezen. Het eerste gedeelte van de subsidiaire vordering (buiten toepassing laten van de Whv ten aanzien van alle normadressaten) is evenmin toewijsbaar, nu ten aanzien van iedere veehouder afzonderlijk moet worden vastgesteld of er sprake is van een individuele en buitensporige last.