CBb, 10-12-2002, nr. AWB 02/334

Op 14 februari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 januari 2002.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".

Bij brief van 7 maart 2002 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.

Op 18 april 2002 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2002. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.

Appellant was tevens ter zitting vertegenwoordigd door zijn echtgenote B.

Regelgeving.

Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II,

1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.

Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stbl. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet.

Ingevolge artikel 58c Meststoffenwet is het verboden op een bedrijf in een kalenderjaar een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen te produceren dan het voor dat jaar voor het bedrijf geldende pluimveerecht. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investerings-verplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:

Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel kunnen voor de toepassing van dit artikel nadere regels worden gesteld en kan de toepasselijkheid van dit artikel worden beperkt en aan voorwaarden worden verbonden."

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder am, Meststoffenwet is het begrip milieuvergunning gedefinieerd als:

Voorts is op 1 januari 2001 het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet, Stb. 2000, 599, in werkinggetreden. Hierin wordt onder meer uitvoering gegeven aan artikel 58k Meststoffenwet. In het Besluit is het volgende bepaald:

In de Nota van toelichting bij het Besluit wordt deze bepaling als volgt toegelicht:

Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:

Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar een brief van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de Tweede Kamer der Staten Generaal van 20 april 2000, waaruit naar voren komt dat de hardheidsgevallen in overleg met de pluimveesector tot stand zijn gekomen. Hieruit blijkt volgens verweerder dat de totstandkoming van de hardheidsgevallen zorgvuldig is voorbereid en beslist niet willekeurig is geschied.

De afwijzing van de toepassing van hardheidsgeval 1 is ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellant heeft ook niet aangegeven welke vergelijkbare situaties wel voor toepassing van hardheidsgeval 1 in aanmerking komen.

Voorts is de voorwaarde dat de aangevraagde milieuvergunning uiterlijk op 1 januari 2002 moet zijn verleend vermeld op de pagina's 27 en 28 van de "Rekenbijlage Pluimvee-rechten" en in de aanvulling daarop van 9 januari 2001, zodat appellant daarvan bij het terugsturen van zijn meldingsformulier op de hoogte kon zijn. Daaraan heeft verweerder ter zitting toegevoegd dat, zelfs als vóór 1 januari 2002 een nieuwe aanvraag om een milieuvergunning gehonoreerd zou zijn geweest, dit voor de beoordeling van voorliggende de aanvraag geen verschil had gemaakt. Voor toepassing van hardheidscategorie 1 dient de tussen 1 januari 1994 en 1 november 1998 aangevraagde milieuvergunning de basis van de uitbreiding te zijn, aldus verweerder.

Ten slotte acht verweerder het stelsel van pluimveerechten niet in strijd met het "fair balance beginsel". Analoog aan het stelsel van varkensrechten vormt het stelsel van pluimveerechten een regulering van pluimveebedrijven. Deze regulering is in overeenstemming met het algemeen belang, als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De invoering van het stelsel van pluimveerechten kan beperkingen met zich brengen, maar maakt een pluimvee bedrijf niet waardeloos, zelfs niet als over geen enkel pluimveerecht wordt beschikt.

Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

Hij heeft met het oog op de verplaatsing van zijn pluimveebedrijf 12.000 kg mestproductierechten en een bedrijf aangekocht. Zijn bestaande bedrijf was op een vanuit natuuroverwegingen ongunstige locatie gelegen. Hij heeft tijdig een milieu- en een bouwvergunning aangevraagd om de in verband met de aankoop noodzakelijke uitbreiding van de nieuwe locatie te realiseren. Maar de milieuvergunning is hem twee weken voor het einde van de gestelde termijn geweigerd. Formeel voldoet hij dan ook niet aan de voorwaarden voor toepassing van de betreffende hardheidscategorie.

Als gevolg hiervan werd 4786 kg van de gekochte fosfaatrechten niet omgezet in pluimveerechten. Het door appellant geleden nadeel, € 76.692,00, wordt gevormd door het verschil tussen de verkoopopbrengst van de fosfaatrechten en de aankoopkosten.

Appellant voldoet aan de doelstelling van de wettelijke regeling waarmee beoogd wordt te voorzien in een tegemoetkoming aan bedrijven, die geconfronteerd worden met onbillijkheden van overwegende aard. Hij voldoet materieel aan de doelstelling, maar niet aan de nadere voorwaarden met betrekking tot de milieuvergunning. Hij is van mening dat het uitvoerend gezag de plicht heeft om ook zijn individuele situatie in aanmerking te nemen. Voor zover immers de toepassing van de wet, gelet op de doelstelling daarvan, leidt tot onevenredige schade, dient deze toepassing achterwege te blijven.

Bovendien bestaat nog steeds discussie over uitbreiding van de categorieën hardheidsgevallen. Tijdens de parlementaire behandeling bleek dat vele andere situaties denkbaar zijn waarin wel sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen zonder dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de milieu- en bouwvergunning. Het ging daarbij met name om investeringen in fosfaat- en ammoniakrechten ten behoeve van uitbreidingen. In het geval van appellant kwam de weigering van de milieuvergunning onverwacht. Hij was door mededelingen van een ambtenaar van de gemeente in de waan gelaten dat de in de nabijheid van zijn bedrijf gelegen woning voor de beoordeling van de stankhinder als bedrijfswoning zou worden aangemerkt, maar dat bleek niet het geval te zijn. Ten tijde van de ministeriële brief van 6 november 1998 waren de investeringen al verricht en kon hij niets meer terugdraaien. Appellant wijst erop dat hij tot die tijd alleen met de in de Wet gestelde voorwaarde bekend was dat tijdig een milieuvergunning moet zijn aangevraagd en niet met de voorwaarde dat deze uiterlijk op 1 januari 2002 had moeten zijn verleend. Deze nader gestelde regel moet volgens hem worden gelezen als een beleidsregel. Hem kan overigens niet worden verweten dat hij zijn plannen in verband met de onzekerheid omtrent zijn milieuvergunning heeft uitgesteld.

Tenslotte acht appellant, ook omdat zijn individuele situatie niet nader is onderzocht, strijd met het "fair balance beginsel" als bedoeld in artikel 1, lid 2, van het Eerste Protocol bij het EVRM aanwezig. Hij heeft met het oog op het milieu extra investeringen verricht voor de verplaatsing van zijn in de nabijheid van een natuurgebied gelegen bedrijf naar een meer op afstand daarvan gelegen locatie. Voor zijn individuele en concrete bedrijfssituatie ontbreekt binnen de regeling een beoordelings- en dus een compensatiemogelijkheid, hetgeen in zijn geval een "individual and excessive burden" oplevert, waaraan de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001, (LJN: AD 5493, AB 2002/25NJ 2002, 469), refereert.

Uit de, in rubriek 2 aangehaalde, bepaling van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, volgt dat om in aanmerking te komen voor het desbetreffende hardheidsgeval, onder meer als voorwaarde geldt dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen een milieuvergunning is verleend dan wel aangevraagd. Tevens geldt, in geval van een aanvraag als hiervoor bedoeld, dat in voormeld tijdvak een bouwvergunning is aangevraagd. Daarbij dient uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting te zijn gebouwd om alle kippen of kalkoenen, die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning. Uit dit samenstel van bepalingen volgt naar het oordeel van het College, dat met aanvragen voor een milieuvergunning, genoemd in het tweede gedachtenstreepje van onderdeel a van artikel 58, eerste lid, van de Meststoffenwet uitsluitend bedoeld zijn aanvragen, waarop vóór 6 november 1998 nog niet door het bevoegd gezag een in rechte onaantastbaar besluit is genomen.

Tussen partijen is niet in geschil dat de ten behoeve van appellants bedrijf op 9 december 1997 bij burgemeester en wethouders van de gemeente Gilze en Rijen aangevraagde milieuvergunning vóór 1 november 1998 is geweigerd zonder dat appellant tegen deze beslissing bezwaar heeft gemaakt zodat daarmee ook in rechte vaststond dat deze aanvraag niet meer kon leiden tot een wijziging van de voor dat bedrijf verleende milieuvergunning. Van een aanvraag voor een milieuvergunning waarop nog (definitief) moet worden besloten is geen sprake meer. Aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 58k Meststoffenwet is derhalve niet voldaan.

Het College stelt op grond hiervan vast dat nu appellant niet voldoet aan de voorwaarden, omschreven in artikel 58k, eerste lid, aanhef en sub a van de Meststoffenwet, hij niet voor toepassing van het in dit artikelonderdeel omschreven hardheidsgeval in aanmerking komt. Verweerder heeft blijkens zijn toelichting ter zitting datzelfde standpunt ingenomen. Aldus is de wettelijke regeling door hem op juiste wijze toegepast. Het beroep moet in verband hiermee ongegrond worden verklaard. Dat appellant tot 6 november 1998 niet op de hoogte was van de aanvullende eis dat de milieuvergunning uiterlijk op 1 januari 2002 moet zijn verleend doet in dit geval niet terzake aangezien de betreffende milieuvergunning reeds vóór die datum is geweigerd.

Voorzover appellant met zijn stelling, dat hij buiten de boot dreigt te vallen omdat geen van de in artikel 58k geregelde hardheidsgevallen in zijn geval van toepassing is, heeft willen betogen dat in zijn geval een algemene hardheidsclausule moet worden toegepast, faalt dit betoog. Het College overweegt te dien aanzien allereerst dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet het amendement Stellingwerf (kamerstukken II, 1999-2000, 26 437, nr. 14), strekkende tot het opnemen van een zodanige hardheidsbepaling in de Meststoffenwet, is verworpen.

Met betrekking tot het argument van appellant dat hij als gevolg van de invoering van het stelsel van pluimveerechten een ten opzichte van andere pluimveehouders onevenredig nadeel heeft geleden en dat dit stelsel, voorzover het niet voorziet in de mogelijkheid dit nadeel te beoordelen, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt het College het volgende.

Het ten deze relevante gedeelte van het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, waarnaar appellant heeft verwezen, luidt als volgt:

Appellant heeft met zijn verwijzing naar dit arrest kennelijk willen betogen dat in zijn geval sprake is van een "individual and excessive burden", in de door de Hoge Raad bedoelde zin, en dat om die reden, wegens strijd met artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol, de op het pluimveerechtenstelsel betrekking hebbende bepalingen van de Meststoffenwet door verweerder, dan wel het College in zijn geval buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. Het College verwerpt dit betoog en overweegt hiertoe het volgende.

De wetgever heeft bij de totstandkoming van de wijziging van de Meststoffenwet uitdrukkelijk de vraag onder ogen gezien of artikel 1 van het Eerste Protocol noopt te voorzien in een regeling voor vergoeding van schade in verband met de regulering van eigendom in de vorm van het stelsel van pluimveerechten. Deze vraag is uitdrukkelijk ontkennend beantwoord (kamerstukken II, 1998-1999, 26 473 nr. 3, blz. 26) en een voorziening op basis waarvan financiële compensatie bij de toepassing van artikel 58k Meststoffenwet in overweging kan worden genomen is achterwege gebleven.

Het stelsel van pluimveerechten, zoals dat door de wetgever in de Meststoffenwet is opgenomen, kent, naast de - hier thans niet aan de orde zijnde - mogelijkheid van vrijstelling of ontheffing, bedoeld in artikel 59 van genoemde wet, een beperkt en nauwkeurig omschreven aantal uitzonderingen op de algemene regels voor de berekening van het pluimveerecht, namelijk de regels neergelegd in artikel 58k van de wet. Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking - en kan, gelet op verweerders bevoegdheden terzake, slechts betrekking hebben - op de vraag of in appellants geval toepassing aan artikel 58k Meststoffenwet moet worden gegeven. Indien de hiervoor bedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord, blijven de algemene regels inzake (de berekening van de hoogte van) het pluimveerecht, neergelegd in met name de artikelen 58a tot en met 58j Meststoffenwet, van toepassing. Die toepasselijkheid volgt, gelet op de aard van de uitzonderingsregels van artikel 58k, niet uit een besluit van verweerder, dat is genomen in het kader van artikel 58k van die wet, maar rechtstreeks uit de Meststoffenwet zelf. Het is aldus het rechtstreeks gevolg - niet van een besluit van het bestuursorgaan maar - van een daad van wetgeving.

Of dit voor appellant een individuele en buitensporige last vormt, is derhalve geen vraag die bij verweerder, in het kader van zijn uitvoerende taken met betrekking tot artikel 58k van de Mesttoffenwet, ter toetsing voorligt. Verweerder heeft dan ook op goede grond kunnen oordelen dat een onderzoek naar de vraag of wegens strijd met meergenoemd Eerste Protocol die algemene regels buiten toepassing moeten worden gelaten niet tot zijn taak valt te rekenen.

Derhalve kan het College in het kader van het beroep tegen dit besluit evenmin in aanmerking nemen of en in hoeverre de toepassing van het stelsel van pluimveerechten als voorzien in de Meststoffenwet voor appellant een individuele en buitensporige last vormt nu de beoordeling door het College uitsluitend kan betreffen hetgeen het bestuursorgaan heeft besloten dan wel in overeenstemming met de Meststoffenwet had behoren te besluiten. Het bestreden besluit is, zoals uit het hiervoor overwogene volgt, naar het oordeel van het College, in overeenstemming met de in dit geval toepasselijke bepalingen van de Meststoffenwet genomen. Ook het onderzoek naar de vraag of aanleiding bestaat de algemene op het pluimveerechtenstelsel betrekking hebbende bepalingen van de Mest-stoffenwet buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol, heeft verweerder, zoals hiervoor is overwogen, achterwege mogen laten, zodat de beantwoording van deze vraag voor het College in een geschil als het onderhavige evenmin aan de orde is. Een andere opvatting, waarbij het College zich in het kader van een toetsing van een besluit ex artikel 58k Meststoffenwet wel bevoegd - en dus ook verweerder verplicht - zou achten over deze vraag te oordelen, zou in de context van het onderhavige wettelijke systeem neerkomen op een doorkruising van het stelsel van rechtsbescherming, dat de wetgever kennelijk voor ogen heeft gestaan voor deze gevallen. Het College wijst er in dit verband op dat verweerder tijdens de behandeling van het wetsontwerp van de Wijzigingswet in de Eerste Kamer heeft opgemerkt "dat veehouders die vinden dat hun situatie ten onrechte niet als hardheidsgeval is bestempeld, hun zaak altijd kunnen voorleggen aan een civiele rechter" (handelingen Eerste Kamer 2000/2001, 10-388).

Het College merkt ten slotte nog op dat ook voorzover het beroep van appellant op het Eerste Protocol moet worden opgevat als een verzoek om een passende financiële compensatie, een beoordeling daarvan in het kader van een beroepsprocedure bij het College afstuit op de omstandigheid dat het hier niet gaat om een last welke wordt veroorzaakt door een - voor beroep bij het College vatbaar - besluit van verweerder, handelend als bestuursorgaan, maar om een last welke voortvloeit uit een daad van wetgeving. De vereiste processuele connexiteit tussen het onderhavige voor beroep bij het College vatbare besluit en de schade welke appellant stelt te lijden nu voor hem geen begunstigende beslissing is genomen op grond van artikel 58k Meststoffenwet, ontbreekt derhalve.

Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden zijn besluit dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1 heeft gehandhaafd. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.

Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van

mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 december 2002.

w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining