Rb. Amsterdam, 06-12-2016, nr. AMS 15/7709 en AMS 15/7483

Eisers in zaak 1 hebben per brief van 30 januari 2015 aan verweerder verzocht handhavend op te treden met betrekking tot het perceel [adres] te Amsterdam (het perceel). Het pand is eigendom van eiseres in zaak 2.

Bij besluit van 17 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers in zaak 1 afgewezen.

Bij besluit van 16 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten over te gaan tot handhaving. Tevens heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres in zaak 2.

Eisers in zaak 1 en eiseres in zaak 2 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gelijktijdig plaatsgevonden op 8 maart 2016. Eisers in zaak 1 [persoon III] , [persoon X] en [persoon XII] zijn ter zitting verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige eisers in zaak 1 zijn niet verschenen. Eiseres in zaak 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens waren aanwezig [de man] , directeur van eiseres, en [de man] , adviseur van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aanwezig [betrokkene] en [betrokkene I] , medewerkers van verweerder, en [betrokkene II] handhaver fysieke omgeving (bouw).

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op meerdere ter zitting naar voren gebrachte nieuwe standpunten en overgelegde nieuwe stukken.

Eiseres in zaak 2 heeft bij brief van 22 maart 2016 een nadere reactie gegeven. Eisers in zaak 1 en verweerder hebben ieder bij afzonderlijke brieven van 24 maart 2016 een nadere reactie gegeven.

De rechtbank heeft vervolgens de behandeling van de beide beroepen verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.

Het onderzoek ter zitting is hervat op 30 augustus 2016. Eiseres in zaak 1 M. [persoon XII] is ter zitting verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. De overige eisers in zaak 1 waren niet ter zitting aanwezig. Eiseres in zaak 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens waren aanwezig [de man] , directeur van eiseres, en [de man] , adviseur van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aanwezig [betrokkene I] en [betrokkene III] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.

Op 6 december 2013 heeft eiseres in zaak 2 een conceptaanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het renoveren van het gebouw en het realiseren van negen kamers met een gemeenschappelijke woonkamer en keuken op het perceel.

Bij e-mailbericht van 14 oktober 2014 heeft [de persoon] van de Afdeling Vergunningen Bouw van de gemeente Amsterdam, stadsdeel West aan eiseres in zaak 2 gemeld dat de gevraagde activiteiten zonder omgevingsvergunning konden worden gerealiseerd. Eiseres is vervolgens gestart met de bouwwerkzaamheden.

Bij brief van 30 januari 2015 hebben eisers in zaak 1 een verzoek ingediend bij verweerder om handhavend op te treden tegen het bouwen op het perceel zonder omgevingsvergunning, het in gebruik geven van het bijgebouw als woonruimte zonder omgevingsvergunning en het omzetten van woonruimte in kamerverhuur zonder vergunning op basis van de Huisvestingswet. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving van eisers afgewezen.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder besloten om over te gaan tot handhaving wegens bouwen en het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan zonder omgevingsvergunning. Verweerder heeft aan dit besluit het advies van de bezwaarschriftencommissie (de commissie) van 18 juni 2015 ten grondslag gelegd. De commissie heeft in haar advies overwogen dat het bijgebouw met de bestemming Tuinen-1 onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan De Baarsjes 2006 (het bestemmingsplan) valt. Daartoe heeft de commissie overwogen: “In de loop der jaren is de aanbouw voor verschillende doeleinden (fietsenhok en atelier) gebruikt, maar niet als woning. Het gebruik als woning is dan ook naar het oordeel van de commissie nieuw. Ingevolge de bestemmingsplanvoorschriften zijn de gronden aangewezen als Tuinen-1 bestemd voor gebruik ten behoeve van tuinen en erven. De bestemming Tuinen-1 staat op zichzelf geen bewoning toe.” Er is volgens de commissie dus sprake van gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan en hiervoor is ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een omgevingsvergunning vereist. Verder is de commissie van oordeel dat sprake is van vergunningplichtig bouwen omdat sprake is van ingrijpende aanpassingen in het pand en sprake is van een toename van het aantal woningen. Daarom is op basis van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo en artikel 5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning vereist.

Verweerder heeft bij het bestreden besluit tevens een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres in zaak 2 vanwege strijd met artikel 2.1, eerste lid onder a en onder c van de Wabo. Verweerder heeft eiseres in zaak 2 gelast om de overtreding van het zonder vergunning in stand laten van het gebouwde en het gebruiken van de aanbouw in strijd met de bestemming te staken vóór 1 december 2015, dan wel in bezit te zijn van een omgevingsvergunning dat het geheel legaliseert. Deze last is geschorst tot 6 weken na de uitspraak van deze rechtbank.

Zowel eisers in zaak 1 als eiseres in zaak 2 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Eisers in zaak 1 voeren in beroep aan dat ten onrechte niet handhavend wordt opgetreden tegen overtreding van de Huisvestingswet. Daarnaast kan volgens eisers in zaak 1 het project tot verbouwing van het bijgebouw niet worden beschouwd als een ‘kruimelgeval’ van beperkte planologische betekenis. Zij stellen dat ten onrechte niet wordt gehandhaafd op overtreding van de bepalingen van het Bouwbesluit. Dit omdat ten aanzien van de brandveiligheid de daklichten niet voldoen aan de eis van 30 minuten brandwerendheid. Bovendien had verweerder volgens eisers in zaak 1, omdat sprake is van een kamerverhuurbedrijf, een meer indringende toets moeten verrichten ten aanzien van de brand- en vluchtveiligheid.

Eiseres in zaak 2 voert in beroep aan dat verweerder niet heeft kunnen besluiten om handhavend op te treden omdat sprake is van opgewekt vertrouwen. Verschillende medewerkers van verweerder hebben concrete, ondubbelzinnige toezeggingen gedaan waaraan de rechtens te honoreren verwachting konden worden ontleend dat het bouwen en het voorgenomen gebruik vergunningvrij waren. Eiseres in zaak 2 voert verder aan dat handhaving onevenredig is vanwege de ernstige financiële gevolgen daarvan voor eiseres in zaak 2 maar ook vanwege de belangen van de (bewoners van de) woongroep.

5. De rechtbank overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. Ingevolge het tweede lid is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.

Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen.

Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

Ingevolge artikel 1.1 van het bestemmingsplan is een woning een gebouw of een gedeelte van een gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor “Wonen 1 (W1)” aangewezen gronden bestemd voor woningen met inbegrip van daarbij behorende kelders, souterrains en andere nevenruimten.

Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart aangewezen gronden voor “Tuinen 1 (T1)” bestemd voor tuinen en erven behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen.

Het beroep van eisers in zaak 1 (zaaknummer 15/7709)

Eisers in zaak 1 hebben ter zitting aangevoerd dat verweerder geen bestaansrecht heeft op grond van artikel 82 Gemeentewet (de rechtbank begrijpt: artikel 83 van de Gemeentewet) en daarom niet bevoegd was te beslissen op het verzoek om handhaving. Deze grond kan niet slagen. Zoals deze rechtbank eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 oktober 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:6952) zijn op 19 maart 2014 de Wet tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen, in werking getreden. De stadsdelen zijn per die datum van rechtswege opgehouden te bestaan. Met ingang van 19 maart 2014 is de Verordening in werking getreden en is voorzien in een bestuurscommissie voor het stadsdeel West. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van artikel 83 van de Gemeentewet niet dat een bestuurscommissie niet gezamenlijk door de raad en het college kan worden ingesteld. Dat de wettekst dit niet uitdrukkelijk vermeldt, betekent immers niet dat dit niet mogelijk is. Dat dit eerder in artikel 87 van de Gemeentewet ten aanzien van de instelling van een deelgemeente wel uitdrukkelijk werd bepaald, maakt dat niet anders. Daar komt bij dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich in zijn memorie van antwoord voor de Eerste Kamer (Kamerstukken I, 2001-2002, nr. 27751, nr. 10b) op het standpunt heeft gesteld dat niets zich ertegen verzet dat de raad en het college gezamenlijk een commissie instellen. Gelet op de door verweerder geschetste gang van zaken, waarbij het college heeft besloten tot een voordracht tot vaststelling van de Verordening en waarbij de Verordening vervolgens op voordracht van het college door de raad is vastgesteld, is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een bestuurscommissie die is ingesteld door zowel het college als de raad. Zowel het college als de raad konden daarom hun bevoegdheden aan de bestuurscommissie overdragen. Het betoog van eisers in zaak 1 dat verweerder geen bestaansrecht heeft kan daarom niet slagen.

Ten aanzien van het verzoek om handhaving van overtreding van de Huisvestingswet hebben eisers in zaak 1 aanvankelijk aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit op dit onderdeel ten onrechte heeft afgezien van handhaving. Nadien hebben eisers in zaak 1 aangevoerd dat verweerder niet bevoegd is op dit onderdeel een besluit te nemen.

De rechtbank stelt vast dat verweerder, anders dan eisers in zaak 1 kennelijk aanvankelijk hebben geconcludeerd, in het bestreden besluit geen beslissing heeft genomen met betrekking tot handhaving van de gestelde overtreding van de Huisvestingswet. De rechtbank stelt verder vast, gelet op de door verweerder overgelegde aanvullende reactie van 24 maart 2016 dat niet (meer) in geding is dat niet verweerder, maar het college van Burgemeester en Wethouders (het college) op grond van bijlage 3 van de Verordening op de bestuurscommissies bevoegd is gebleven besluiten te nemen met betrekking tot (handhaving van) de Huisvestingswet. Voor zover het primaire besluit betrekking heeft op het verzoek om handhaving op grond van de Huisvestingswet heeft dit om die reden geen bedoeld rechtsgevolg (meer). Het bezwaar van eisers in zaak 1 moet, voor zover het betrekking heeft op deze gestelde overtreding, worden opgevat als een verzoek om handhaving van de Huisvestingswet. Het had daarom op de weg gelegen van verweerder dit door te geleiden naar het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval het college. Ter zitting is door de eveneens aanwezige gemachtigde van het college toegezegd dat het bezwaarschift van eisers in zaak 1 alsnog door het college in behandeling zal worden genomen als verzoek handhaving Huisvestingswet. Dit alsdan te nemen besluit valt niet binnen de omvang van de in deze zaak voorliggende procedure.

Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft het college aan de gemachtigde van eisers in zaak 1 het besluit van 5 september 2016 op het handhavingsverzoek Huisvestingswet gezonden, met een kopie aan de rechtbank. Dit besluit is een primair besluit van het college op het handhavingsverzoek Huisvestingswet dat buiten de omvang van dit geding valt. Anders dan eisers in zaak 1 stellen, is geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat geen sprake is van een besluit tot wijziging, intrekking of vervanging van het hier ter beoordeling voorliggende bestreden besluit. De rechtbank laat dit besluit van 5 september 2016 daarom verder buiten beschouwing.

Eisers in zaak 1 hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft gehandhaafd op de bepalingen van het Bouwbesluit in verband met de brandveiligheid. De rechtbank concludeert dat het handhavingsverzoek mede betrekking had op de vluchtwegen. Daarnaast hebben eisers in bezwaar aangevoerd dat de daklichten niet voldoende brandvertragend zijn en dat daarom een groter risico is op branddoorslag. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op de gronden van eisers met betrekking tot de branddoorslag of -overslag

Voor zover eisers in zaak 1 hebben betoogd dat het gebouwde niet voldoet aan de vereisten die in het Bouwbesluit worden gesteld ten aanzien van vluchtwegen, is de rechtbank van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van dit punt. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb kan een besluit niet vernietigd worden wegens strijd met een bepaling die niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De regels van het Bouwbesluit met betrekking tot vluchtwegen strekken tot bescherming van de bewoners en niet van de omwonenden. Hetgeen eisers hierover hebben aangevoerd kan niet leiden tot een ander oordeel. Het betoog kan dus niet slagen.

Anders dan verweerder heeft betoogd, staat het relativiteitsvereiste echter niet in de weg aan een beoordeling van de gronden van eisers over de branddoorslag of -overslag. De regels hierover in het Bouwbesluit strekken immers niet alleen ter bescherming van de bewoners, maar juist ook ter bescherming van de bewoners van omliggende panden.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft beslist op de gronden die in bezwaar zijn aangevoerd met betrekking tot de branddoorslag of -overslag. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover niet is beslist op het verzoek om handhaving met betrekking tot de branddoorslag of -overslag.

8 Het beroep van eisers is gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (voor zover dat wordt vernietigd) in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het motiveringsgebrek ziet op technische punten, ondermeer aan de hand van de adviezen van de brandweer. Hierover dient verweerder alsnog te beslissen, al dan niet na nader onderzoek.

9 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

10 De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1488,-,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1 punt voor een nadere zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Het beroep van eiseres in zaak 2 (zaaknummer 15/7483)

11 Tussen partijen is niet in geschil dat een omgevingsvergunning is vereist voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan. Gemachtigde van eiseres heeft ter zitting op 30 augustus 2016 het standpunt dat concreet zicht op legalisatie bestaat, niet gehandhaafd.

Vast staat dat verweerder eerder aan eiseres heeft gemeld dat het project zonder omgevingsvergunning kon worden gerealiseerd. Hangende bezwaar van eisers in zaak 1 heeft verweerder dit standpunt gewijzigd. Gemachtigde van verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat eiseres in zaak 2 hangende dit bezwaar vervolgens bij herhaling in de gelegenheid is gesteld om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Eiseres heeft deze gang van zaken niet betwist.

Volgens eiseres had verweerder niet terug mogen komen op het eerder ingenomen standpunt, omdat het vertrouwensbeginsel hieraan in de weg staat.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat voor de activiteiten een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 1 en artikel 3, aanhef en onder 8 van bijlage II bij het Bor. Voor zover eiseres in zaak 2 heeft bedoeld te stellen dat de bevoegdheid van verweerder om handhavend op te treden aan verweerder is komen te ontvallen omdat verweerder vanwege opgewekt vertrouwen gehouden was een vergunning te verlenen, kan deze grond niet slagen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan opgewekt vertrouwen niet leiden tot het verlenen van een beschikking contra legem (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU4988). Verweerder was aldus bevoegd tot handhaving en was daar, gelet op de vaste jurisprudentie op dit punt, in beginsel zelfs toe gehouden.

Ten aanzien van de vraag of verweerder vanwege bijzondere omstandigheden, namelijk het beroep op het vertrouwensbeginsel, niet in redelijkheid tot handhaving had kunnen overgaan, oordeelt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging aan eiseres in zaak 2 dat niet zou worden gehandhaafd. Uit de brief van verweerder van 11 maart 2014 kan slechts afgeleid worden dat verweerder toegezegd heeft medewerking te zullen verlenen aan een eventuele aanvraag om omgevingsvergunning. Ook overigens is niet gebleken van een dergelijke toezegging. Verweer der heeft eiseres in zaak 2 bovendien tijdig in de gelegenheid gesteld een omgevingsvergunning aan te vragen. Dat eiserës in zaak 2 niet van deze gelegenheid gebruik heeft gemaakt, is een omstandigheid die voor haar rekening en risico komt. Hieruit kan volgens de rechtbank niet worden afgeleid dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat niet handhavend opgetreden zou worden. Gelet op de beginselplicht tot handhaving en omdat eisers in zaak 1 een verzoek tot handhaving hebben gedaan, heeft verweerder in de door eiseres in zaak 2 genoemde omstandigheden geen grond hoeven zien om niet tot handhaving van de vastgestelde overtredingen over te gaan. De grond kan niet slagen.

Eiseres in zaak 2 heeft tevens aangevoerd dat verweerder vanwege overige bijzondere omstandigheden niet in redelijkheid had kunnen besluiten tot handhaving. Zij wijst daartoe op de grote financiële belangen van eiseres. Deze grond kan niet slagen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1313), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien. Ten aanzien van de door eiseres in zaak 2 gestelde belangen van de huurders, betreft dit naar het oordeel van de rechtbank een afgeleid belang dat voor eiseres 2 niet kan gelden als een belang dat verweerder had moeten meewegen.

13 Het beroep van eiseres in zaak 2 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

In de zaak met zaaknummer 15/7709

De rechtbank:

In de zaak met zaaknummer 15/7483

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. B. de Vos, leden, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2016.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.