HR, 21-02-2014, nr. 13/02795

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan.1.

(i) Op 12 maart 1998 heeft verzoeker sub 1, onder de personalia [verzoeker 1], geboren op [geboortedatum] 1954 te [geboorteplaats], Irak, mede ten behoeve van zijn op dat moment minderjarige kinderen, een verzoek tot naturalisatie ingediend. Bij Koninklijk Besluit van 20 februari 1999 is aan [verzoeker 1] het Nederlanderschap verleend. Het Nederlanderschap is daarbij eveneens verleend aan zijn op dat moment minderjarige kinderen, verzoekers sub 3 t/m 5.

(ii) Verzoeker sub 2 heeft op 25 maart 1998 onder de personalia [verzoeker 2], geboren op [geboortedatum] 1978 te [geboorteplaats], Irak, een verzoek tot naturalisatie ingediend. Bij Koninklijk Besluit van 29 september 1998 is aan [verzoeker 2] het Nederlanderschap verleend.

(iii) Na een onderzoek door de Koninklijke landelijke politiedienst (KLPD) heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) op 20 april 2011 het voornemen bekend gemaakt rechtsgevolg te zullen onthouden aan voormelde naturalisatiebesluiten, omdat [verzoeker 1] en [verzoeker 2] in de naturalisatieprocedure gebruik hebben gemaakt van onjuiste identiteitsgegevens, waardoor zij – alsmede verzoekers sub 3 t/m 5 – het Nederlanderschap niet hebben verkregen.

(iv) Op 19 maart 2012 heeft de IND voormeld voornemen bevestigd en geconcludeerd dat verzoekers nimmer de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen.

Verzoekers hebben zich op de voet van art. 17 RWN tot de rechtbank Den Haag gewend met het verzoek vast te stellen dat zij in het bezit zijn van de Nederlandse nationaliteit. Zij hebben zich niet verweerd tegen de stelling van de Staat dat [verzoeker 1] en [verzoeker 2] bij hun verzoek tot naturalisatie gebruik hebben gemaakt van valse personalia.

Bij beschikking van 7 maart 2013 heeft de rechtbank het verzoek afgewezen. De rechtbank heeft daartoe – kort samengevat – overwogen dat op grond van de rechtspraak van de Hoge Raad onderscheid moet worden gemaakt tussen naturalisatiebesluiten die zijn genomen vóór de wijziging van de RWN met ingang van 1 april 2003 en naturalisatiebesluiten van na die datum.2.Een naturalisatiebesluit van vóór 1 april 2003 waarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen identificeert, behoudens bijzondere omstandigheden, de betrokkene niet en heeft daarom geen rechtsgevolg (rov. 4.2). Volgens de rechtbank is van rechtsongelijkheid geen sprake en bestaat geen grond om af te zien van toepassing van het recht zoals dat gold ten tijde van het naturalisatiebesluit van verzoekers (rov. 4.3). Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken op grond waarvan de in het KB van 20 februari 1999 opgenomen personalia verzoeker sub 1 voldoende identificeren, zodat het besluit ten aanzien van verzoeker sub 1 rechtsgevolg mist. Dit heeft tot gevolg dat ook zijn kinderen – verzoekers sub 3 t/m 5 – niet in het bezit zijn gekomen van de Nederlandse nationaliteit (rov. 4.4). De rechtbank oordeelt hetzelfde ten aanzien van verzoeker sub 2 (rov. 4.5). De rechtbank verwerpt het beroep van verzoekers op het arrest van het Hof van Justitie EU van 2 maart 2010, zaak C-135/08.3.Volgens de rechtbank hebben verzoekers de Nederlandse nationaliteit nimmer door naturalisatie verkregen. Omdat zij niet eerder onderdaan zijn geweest van een andere lidstaat van de Europese Unie, is er in hun geval derhalve geen sprake is van verlies van rechten als burger van de Unie en komt aan hen daarom niet de bescherming toe van art. 20 VWEU (rov. 4.6). Ten slotte heeft de rechtbank het beroep van verzoekers op art. 8 EVRM verworpen met de overweging dat aan het EVRM geen recht op een bepaalde nationaliteit kan worden ontleend (rov. 4.8).

Verzoekers zijn op de voet van art. 18 RWN tijdig in cassatie gekomen van de beschikking van de rechtbank. De Staat heeft een verweerschrift ingediend.

Het cassatiemiddel bestaat uit vier klachten die zijn gericht tegen rov. 4.3, 4.6 en 4.8 van de bestreden beschikking. In klacht I wordt betoogd dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat een naturalisatiebesluit genomen vóór 1 april 2003 waarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen de betrokkene niet identificeert en daarom geen rechtsgevolg heeft, zulks in tegenstelling tot naturalisatiebesluiten van na 1 april 2003. De klacht voert aan dat dit onderscheid in strijd is met het Unierecht en met art. 8 jo. 14 EVRM.

Op 1 april 2003 is in werking getreden de Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het verlies van het Nederlanderschap.4.Deze wijziging heeft geleid tot een nieuw art. 14 RWN, waarin de intrekking van het Nederlanderschap is geregeld, indien de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap berust op een door de betrokken persoon gegeven valse verklaring of bedrog, dan wel op het verzwijgen van enig voor de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap relevant feit. Art. II van de Rijkswet van 21 december 2000 bevat een overgangsbepaling, waarin is bepaald dat de intrekking van het Nederlanderschap op grond van art. 14, eerste lid, RWN niet verder terugwerkt dan tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze Rijkswet, indien het Nederlanderschap voor dat tijdstip is verleend. De Hoge Raad heeft in zijn beschikking van 30 juni 2006 vastgesteld dat de Rijkswet van 21 december 2000 geen bepaling bevat die alsnog rechtsgeldigheid verleent aan naturalisatiebesluiten die zijn genomen vóór haar inwerkingtreding (op 1 april 2003) en die rechtsgevolg missen. De terugwerking van de intrekking op de voet van art. 14 lid 1 RWN heeft derhalve geen betrekking op naturalisatiebesluiten genomen vóór 1 april 2003 die rechtsgevolg missen.5.

De rechtbank heeft in rov. 4.2 van de beschikking – onbestreden in cassatie – vooropgesteld dat de Hoge Raad bij beschikking van 11 november 2005 heeft bepaald dat een naturalisatiebesluit waarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen, behoudens bijzondere omstandigheden, de betrokkene niet identificeert en daarom geen rechtsgevolg heeft.6.Vervolgens heeft de rechtbank op basis van de beschikking van de Hoge Raad van 30 juni 2006 onderscheid gemaakt tussen naturalisatiebesluiten waarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen, welke besluiten dateren van vóór 1 april 2003 en van na die datum. De rechtbank heeft daarmee de juiste maatstaf gehanteerd. Dat het genoemde onderscheid tot rechtsongelijkheid leidt, zoals verzoekers betogen, heeft de rechtbank in rov. 4.3 van de bestreden beschikking verworpen door te overwegen dat dit onderscheid gerechtvaardigd wordt door voortschrijdend inzicht van de wetgever bij aanpassing van art. 14 RWN en door de omstandigheid dat de Hoge Raad geen aanleiding heeft gezien van zijn eerdere rechtspraak terug te komen.

De wetgever heeft aangegeven dat de Hoge Raad in zijn beschikkingen van 2005 en 2006 het geldende recht heeft vastgesteld en dat zowel in geval van naturalisatiebesluiten van vóór 1 april 2003 als van daarna de rechtsbescherming goed is gewaarborgd.7.Uw Raad is in latere rechtspraak niet van deze rechtspraak teruggekomen.8.Ik meen dat ook in de onderhavige zaak geen aanleiding bestaat om terug te komen van de sedert 2006 gevestigde rechtspraak.

Voor zover de klacht betoogt dat het gemaakte onderscheid in strijd is met het Unierecht en met het EVRM, merk ik het volgende op. Het burgerschap van de Unie is thans neergelegd in art. 20 VWEU.9.Uit deze bepaling blijkt duidelijk dat het burgerschap van de Unie is gekoppeld aan het bezit van de nationaliteit van een lidstaat. Het Hof van Justitie van de EU heeft in zijn beslissing van 2 maart 2010, zaak C-135/08 (Rottmann/Bayern)10.eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit volgens het internationale recht tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort (rov. 39). Wel moeten de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht eerbiedigen (rov. 45). In de zaak Rottmann/Bayern ging het om een Oostenrijks staatsburger die de Duitse nationaliteit had aangevraagd. Door de naturalisatie tot Duits staatsburger verloor Rottmann zijn Oostenrijkse nationaliteit. Nadien bleek dat Rottmann bij zijn naturalisatieverzoek had verzwegen dat tegen hem in Oostenrijk een strafvervolging was gericht en werd zijn naturalisatie tot Duits staatsburger met terugwerkende kracht ingetrokken. Het HvJEU heeft in rov. 42 het volgende overwogen:

‘Het is duidelijk dat de situatie van een burger van de Unie die, zoals verzoeker in het hoofdgeding, wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit tot intrekking van de naturalisatie dat hem, na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat die hij vroeger had, in een situatie brengt die kan leiden tot het verlies van de bij artikel 17 EG verleende hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt’.

Het HvJEU wijst erop dat Rottmann eerst de Oostenrijkse nationaliteit en daarna de Duitse nationaliteit bezat, waardoor hij reeds de hoedanigheid van burger van de Unie bezat en de daaraan verbonden rechten (rov. 49).11.

In rov. 4.6 van de bestreden beschikking heeft de rechtbank terecht overwogen dat [verzoeker] c.s. geen beroep kunnen doen op het arrest van het HvJEU inzake Rottmann/Bayern. In de onderhavige zaak hebben [verzoeker] c.s. nimmer het Unieburgerschap bezeten, omdat zij het Nederlanderschap nooit hebben verkregen. De door het middel verdedigde rechtsopvatting dat het uitoefenen van het Unieburgerschap zich laat kwalificeren als een omstandigheid die maakt dat rechtsgevolg aan de naturalisatiebesluiten niet behoeft te worden ontzegd, vindt geen steun in het recht. Art. 20 lid 1 VWEU bepaalt immers dat het Unieburgerschap naast het nationale burgerschap komt, zodat de uitoefening van het Unieburgerschap juist afhangt van het (bestaan van het) nationale burgerschap.

De klacht dat het vermelde onderscheid tussen naturalisaties vóór en na 1 april 2003 in strijd is met het EVRM, faalt eveneens. Het is vaste rechtspraak dat noch aan art. 8 EVRM noch aan enige andere bepaling van dit verdrag het recht kan worden ontleend op verkrijging van een nationaliteit, maar dat:

‘it cannot be ruled out that an arbitrary denial of citizenship might in certain circumstances raise an issue under Article 8 of the Convention because of the denial on the private life of the individual’(rov. 30).12.

Hieruit blijkt dat art. 8 EVRM (en daarmee art. 14 EVRM) in beeld komen wanneer het niet verlenen van nationaliteit op willekeur berust. Van een afwijzing van het naturalisatieverzoek is in de onderhavige zaak geen sprake. Nu in confesso is dat [verzoeker] c.s. valse of fictieve persoonsgegevens hebben gebruikt, zijn zij nimmer tot Nederlander genaturaliseerd.

Klacht II is gericht tegen rov. 4.3 van de bestreden beschikking, waarin de rechtbank heeft overwogen dat de Hoge Raad zijn beschikkingen van 11 november 2005 en 30 juni 2006 in latere – in rov. 4.3 genoemde – uitspraken heeft bevestigd. Volgens de klacht heeft de rechtbank met het aanhalen van deze rechtspraak van de Hoge Raad een onzuivere redenering aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat het onderscheid tussen naturalisaties van vóór 1 april 2003 en van daarna gerechtvaardigd zou zijn. Ook deze klacht kan niet tot cassatie leiden. De klacht mist feitelijke grondslag, omdat de rechtbank haar oordeel niet uitsluitend heeft gebaseerd op de in rov. 4.3 vermelde rechtspraak van de Hoge Raad, maar bovendien heeft overwogen dat ook de wetgever het kennelijk niet wenselijk heeft geacht de regelgeving aan te passen naar aanleiding van de uitspraken van de Hoge Raad, ook niet bij recente wijzigingen van de RWN.

Klacht III bevat voldoet niet aan de aan een cassatiemiddel te stellen eisen. De klacht stelt niet méér dan dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de naturalisatiebesluiten van 20 februari 1999 en 29 september 1998 wél rechtsgevolg hebben.

Klacht IV betoogt dat in de kern genomen dat het oordeel van de rechtbank dat de onderhavige naturalisatiebesluiten geen rechtsgevolg hebben, rechtens onjuist althans zonder nadere motivering die ontbreekt onbegrijpelijk is, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van HR 11 november 2005 (rov. 3.3) en HR 30 juni 2006 (rov. 3.4.2). De klacht voert aan dat de rechtbank ten aanzien van de bijzondere omstandigheden een ruimere maatstaf had moeten hanteren, waarbij in aanmerking zou moeten worden genomen de aard en de ernst van de fraude, de gevolgen van het onthouden van rechtsgevolg aan het naturalisatiebesluit, het feit dat sprake zal zijn van staatloosheid en de tijd die sedert de fraude is verstreken. De afweging in het kader van de bijzondere omstandigheden dient voor elke betrokkene afzonderlijk gemaakt te worden, aldus de klacht. Voorts wordt betoogd dat de rechtbank essentiële stellingen heeft gepasseerd.

Omtrent de bijzondere omstandigheden heeft de Hoge Raad in zijn reeds vermelde beschikking van 30 juni 2006 het volgende overwogen:

‘In zijn beschikking van 11 november 2005 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bijzondere omstandigheden kunnen meebrengen dat de betrokkene desondanks wel voldoende geïdentificeerd was en de aanvrager door het totstandgekomen naturalisatiebesluit wel het Nederlanderschap heeft verworven. Hiervoor is nodig dat, ondanks de onjuistheid van de verschafte persoonsgegevens, omtrent de ware identiteit van de aanvrager bij de instanties die de aanvraag moesten onderzoeken en beoordelen, een zodanige duidelijkheid heeft bestaan, dan niet gezegd kan worden dat de onjuistheid van de persoonsgegevens hun onderzoek en beoordeling belemmerd heeft’.

De rechtbank heeft de juiste maatstaf gehanteerd en geoordeeld dat de desbetreffende naturalisatiebesluiten rechtsgevolg ontberen, nu daarin valse of fictieve persoonsgegevens zijn opgenomen.13.Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van deze maatstaf moet worden afgeweken, is de rechtbank niet gebleken noch ten aanzien van verzoeker sub 1, noch ten aanzien van verzoeker sub 2. Nu verzoeker sub 1 de Nederlandse nationaliteit nimmer heeft verkregen, zijn ook zijn kinderen (verzoekers sub 3 t/m 5) niet in het bezit gekomen van de Nederlandse nationaliteit. De door de klacht genoemde omstandigheden zijn geen omstandigheden die van belang zijn voor het beoordelen van de juiste identiteit van de betrokkenen, maar zien op de gevolgen van het feit dat de desbetreffende naturalisatiebesluiten rechtsgevolg missen. Hierop stuit de klacht in zijn geheel af.

Nu de klachten niet tot cassatie kunnen leiden en niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, geef ik Uw Raad in overweging het beroep te verwerpen met toepassing van art. 81 lid 1 RO.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G