1 Inleiding

In deze richtsnoeren zet de Commissie uiteen onder welke voorwaarden staatssteun voor de redding en herstructurering van niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

In 1994 heeft de Commissie de eerste richtsnoeren (kaderregeling) voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (1) vastgesteld. In 1997 breidde zij deze uit met specifieke regels voor de landbouwsector (2). In 1999 is een gewijzigde versie van de richtsnoeren vastgesteld (3). In 2004 stelde de Commissie nieuwe richtsnoeren vast (4), waarvan de geldigheidsduur eerst werd verlengd tot en met 9 oktober 2012 (5) en vervolgens totdat de richtsnoeren door nieuwe regels zouden worden vervangen (6), in lijn met het hervormingsprogramma dat is uitgetekend in de mededeling van de Commissie van 8 mei 2012 betreffende de modernisering van het EU-staatssteunbeleid (SAM) (7).

In die mededeling kondigde de Commissie aan dat zij met de modernisering van het staatssteuntoezicht inzette op drie doelstellingen:

Met name werd in die mededeling ervoor gepleit om bij de herziening van de verschillende richtsnoeren en steunkaders een gemeenschappelijke benadering te hanteren, gebaseerd op het versterken van de interne markt, het bevorderen van een doeltreffender gebruik van publieke middelen door staatssteun beter te laten bijdragen aan doelstellingen van gemeenschappelijk belang, om een diepgaander onderzoek naar het stimulerende effect van steun te voeren, om steun tot het minimum te beperken en om eventuele negatieve effecten van steun op de mededinging en het handelsverkeer te voorkomen.

De Commissie heeft de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun voor ondernemingen in moeilijkheden herzien op basis van de ervaring die zij heeft opgedaan bij de toepassing van de bestaande regels en aansluitend bij de zo-even genoemde gemeenschappelijke benadering. Bij deze herziening wordt ook rekening gehouden met de Europa 2020-strategie die de Commissie heeft uitgestippeld (8) en de vaststelling dat de negatieve effecten van staatssteun een stoorzender kunnen zijn wanneer het erop aankomt productiviteit en groei te stimuleren, gelijke kansen voor ondernemingen te behouden en nationaal protectionisme te bestrijden.

Reddings- en herstructureringssteun behoort tot de meest verstorende vormen van staatssteun. Het is een vaststaand feit dat succesvolle economische sectoren hun productiviteit zien toenemen niet omdat alle ondernemingen op de markt productiever worden, maar net omdat de meer doelmatige en technologisch meer geavanceerde ondernemingen groeien ten koste van de ondernemingen die minder doelmatig zijn of verouderde producten hebben. Wanneer minder doelmatige ondernemingen verdwijnen, krijgen hun doelmatigere concurrenten de kans om te groeien en komen ook opnieuw activa op de markt, waar zij voor productievere doeleinden kunnen worden ingezet. Doordat reddings- en herstructureringssteun dit proces kan doorkruisen, kan dit soort steun de economische groei in de betrokken sectoren aanzienlijk vertragen.

Wanneer delen van een noodlijdende onderneming in wezen levensvatbaar blijven, slaagt die onderneming er misschien in om een herstructurering door te voeren waardoor zij bepaalde structureel verliesgevende activiteiten opgeeft; en de overblijvende activiteiten kunnen worden gereorganiseerd op een basis die redelijke vooruitzichten biedt op levensvatbaarheid op lange termijn. Dit soort herstructurering zou doorgaans zonder staatssteun mogelijk moeten zijn, via akkoorden met schuldeisers of via insolventie- of reorganisatieprocedures. Een moderne insolventiewetgeving dient gezonde ondernemingen te helpen overleven, dient banen te helpen veiligstellen en leveranciers in staat te stellen hun klanten te behouden en aandeelhouders waarde in rendabele vennootschappen te laten behouden (9). Insolventieprocedures kunnen ook een levensvatbare onderneming opnieuw op de markt brengen doordat zij wordt overgenomen door derden, hetzij in going concern of door de overname van diverse van haar productieactiva.

Een en ander betekent dat ondernemingen alleen op staatssteun aanspraak zouden mogen maken wanneer zij alle op de markt beschikbare opties hebben uitgeput en wanneer dit soort steun noodzakelijk is voor het behalen van een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang. Ondernemingen zouden slechts eens in de tien jaar op grond van deze richtsnoeren steun mogen krijgen (eenmalig karakter van de steun).

Een ander probleem is het moral hazard-probleem dat door staatssteun ontstaat. Ondernemingen die erop rekenen dat zij waarschijnlijk zullen worden gered wanneer zij in de problemen komen, kunnen buitensporig risicovolle en onhoudbare zakelijke strategieën aangaan. Bovendien kan het vooruitzicht op reddings- en herstructureringssteun voor een bepaalde onderneming haar kapitaalkosten kunstmatig verlagen, waardoor zij een onterecht concurrentievoordeel op de markt krijgt.

Reddings- en herstructureringssteun voor ondernemingen in moeilijkheden kan ook de interne markt ondermijnen doordat een onbillijk deel van de lasten van structurele aanpassingen — en de daarmee gepaard gaande sociale en economische problemen — op andere lidstaten wordt afgeschoven. Dit is op zich onwenselijk en kan de aanzet zijn voor een schadelijke subsidiewedloop tussen lidstaten. Dit soort steun kan ook toegangsbarrières opwerpen en de prikkels voor grensoverschrijdende activiteiten aantasten, hetgeen ingaat tegen de doelstellingen van de interne markt.

Daarom is het belangrijk ervoor te zorgen dat dit soort steun alleen wordt toegestaan onder voorwaarden die de potentieel schadelijke effecten ervan mitigeren en die een doelmatige besteding van publieke middelen bevorderen. Wat herstructureringssteun betreft, hebben de voorwaarden met betrekking tot het herstel van de levensvatbaarheid, de eigen bijdrage en maatregelen ter beperking van verstoringen van de mededinging, hun waarde bewezen wanneer het erom gaat de potentieel schadelijke effecten van dit soort steun te mitigeren. Die voorwaarden blijven in het kader van deze richtsnoeren gelden, waar nodig aangepast om rekening te houden met de recente ervaring van de Commissie. Het begrip ‘lastendeling’ is onder meer geïntroduceerd om de kwestie van de moral hazard beter te kunnen aanpakken. In het geval van reddingssteun en tijdelijke flankerende herstructureringssteun worden potentieel schadelijke effecten gemitigeerd door beperkingen wat betreft de periode waarvoor steun mag worden verleend, en de vorm van de steun.

Wanneer de steun wordt verleend in de vorm van liquiditeitssteun die zowel qua bedrag als qua looptijd beperkt is, nemen de bezwaren over mogelijke schadelijke effecten sterk af, waardoor dit soort steun op minder strenge voorwaarden kan worden goedgekeurd. Hoewel dit soort steun in beginsel kan worden gebruikt om een volledig herstructureringsproces te ondersteunen, betekent het feit dat reddingssteun beperkt is tot zes maanden, dat dit zelden gebeurt; integendeel, op reddingssteun sluit doorgaans herstructureringssteun aan.

Om het gebruik van minder verstorende vormen van steun aan te moedigen, wordt in deze richtsnoeren het nieuwe concept ‘tijdelijke flankerende herstructureringssteun’ geïntroduceerd. Tijdelijke flankerende herstructureringssteun kan, evenals reddingssteun, alleen worden toegekend in de vorm van liquiditeitssteun die zowel qua bedrag als qua looptijd beperkt is. Om echter een volledig herstructureringsproces te kunnen ondersteunen, wordt de maximale looptijd van tijdelijke flankerende herstructureringssteun vastgesteld op 18 maanden. Tijdelijke flankerende herstructureringssteun mag alleen aan kmo's (10) en kleinere overheidsbedrijven (11) worden verleend, die, wat de toegang tot liquiditeit betreft, voor grotere uitdagingen staan dan grote ondernemingen.

Wanneer steun aan in moeilijkheden verkerende beheerders van diensten van algemeen economisch belang (hierna ‘DAEB's’ genoemd) onder deze richtsnoeren valt, dient de beoordeling te worden uitgevoerd volgens de standaardbeginselen van deze richtsnoeren. Wel dient de specifieke toepassing van die beginselen, waar nodig, te worden aangepast om rekening te houden met het specifieke karakter van DAEB's, en met name de noodzaak om de continuïteit van de dienstverlening te verzekeren, overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Verdrag.

Het Actieplan van de Commissie voor een concurrerende en duurzame staalindustrie in Europa (12) (‘het Staalactieplan’) bevat een reeks initiatieven die bedoeld zijn om een sterke en concurrerende staalsector te bevorderen. Het Staalactieplan noemt ook een aantal sectoren waar, overeenkomstig de staatssteunregels, staatssteun beschikbaar is voor ondernemingen uit de ijzer- en staalindustrie. In de huidige omstandigheden van aanzienlijke Europese en mondiale overcapaciteit (13) is staatssteun voor de redding en herstructurering van ijzer- en staalondernemingen in moeilijkheden echter niet gerechtvaardigd. De ijzer- en staalindustrie dient dus van het toepassingsgebied van deze richtsnoeren te worden uitgesloten.

In Besluit 2010/787/EU van de Raad (14) wordt uiteengezet onder welke voorwaarden tot 2027 exploitatiesteun, sociale steun en milieusteun mag worden verleend aan de niet-concurrentiekrachtige productie in de kolenindustrie (15). De huidige regels zijn er gekomen na de vorige sectorale regels die in de periode 2002–2010 (16) en de periode 1993–2002 (17) van toepassing waren en die de herstructurering van niet-concurrentiekrachtige ondernemingen in de kolenindustrie ondersteunden. Daardoor, en gezien de aanhoudende behoefte aan steunverlening voor de structurele aanpassing van de kolenproductie in de Unie, zijn de huidige regels strenger dan de voorgaande en eisen zij dat uiterlijk tegen 31 december 2018 de productie en verkoop van gesteunde kolenproductie definitief wordt stopgezet en dat niet-concurrentiekrachtige productie-eenheden definitief worden gesloten. Op grond van die regels hebben meerdere lidstaten plannen opgesteld, die nu in uitvoering zijn en die moeten leiden tot de definitieve sluiting van kolenmijnen in moeilijkheden die door ondernemingen in deze sector worden geëxploiteerd (18). De kolenindustrie dient dus van het toepassingsgebied van deze richtsnoeren te worden uitgesloten.

De ervaring die de Commissie tijdens de financieel-economische crisis heeft opgedaan met de redding en herstructurering van financiële instellingen, heeft geleerd dat, gezien de specifieke kenmerken van financiële instellingen en financiële markten, specifieke regels voor de financiële sector gunstig kunnen zijn. Ondernemingen die onder de specifieke regels voor de financiële sector vallen, zijn dus uitgesloten van het toepassingsgebied van deze richtsnoeren.