CBb, 26-11-2019, nr. 18/2317

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 3 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4] van [naam 5] ( [naam 5] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 6] .

Relevante bepalingen

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij had in 2009 ongeveer 275 melkkoeien. In die tijd maakte zij plannen voor de periode na afschaffing van het melkquotum om te groeien naar 600 melkkoeien en een gefaseerde bouw van drie stallen (fase 1: een nieuwe ligboxenstal, fase 2: een melkstal en fase 3: een 3-rijige ligboxenstal).

In 2012 is achter de bestaande stal een ligboxenstal gebouwd met 288 ligplaatsen. De omgevingsvergunning daarvoor is in 2012 verleend. Voorts zijn in 2012 120 melkkoeien aangekocht.

In 2013 is mycoplasma geconstateerd op het bedrijf.

Op 5 juni 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de melkstal. Deze stal is op 1 juli 2015 gerealiseerd. In 2014 heeft appellante een oude jongveestal gesloopt.

Op 26 augustus 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de 3-rijige ligboxenstal. Deze stal is in januari 2016 gerealiseerd.

Op 12 augustus 2014 is aan appellante op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning verleend voor het houden van 603 melk- en kalfkoeien en 198 stuks jongvee.

Op 19 juni 2014 heeft appellante het financieringsvoorstel van de bank ondertekend dat betrekking heeft op de investeringen van de tweede en derde fase.

Op 2 juli 2015 hield appellante 384 melk- en kalfkoeien en in totaal 247 stuks jongvee.

Op 29 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Daarin is vermeld dat zij vanaf 10 februari 2010 te maken heeft gehad met verschillende dierziekten op het bedrijf.

Besluiten van verweerder

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 18.398 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het toegekende fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan.

Beroepsgronden

Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte heeft beslist dat zij niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling. Verweerder past deze regeling op een onjuiste wijze toe. Verweerder vergelijkt immers de veebezetting van 2 juli 2015 met de veebezetting van 10 februari 2010, omdat dit de situatie zou zijn voor intreding van de buitengewone omstandigheden. Deze veebezetting laat echter niet de situatie zien zoals deze zou zijn zonder buitengewone omstandigheden. Zonder buitengewone omstandigheden zou de veestapel van appellante sneller zijn aangegroeid. Haar fosfaatrechten moeten worden verhoogd naar de situatie bij volledige veebezetting, namelijk naar 28.022 kg.

Appellante voert voorts aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van het EP. Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast vormt het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last. Doordat de nieuwe stal op de peildatum nog niet volledig was bezet, wordt appellante door het fosfaatrechtenstelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig had bezet. Appellante kan 34% van haar koeplaatsen niet benutten en de stal is niet voor andere doeleinden bruikbaar. De melkopbrengst van het aantal koeien dat appellante mag houden, is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat daardoor op het spel. Deze combinatie van factoren maakt de last disproportioneel. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt een door [naam 5] opgesteld rapport van 30 mei 2018 overgelegd. In dit rapport wordt aan de hand van vier scenario’s gesteld dat door het fosfaatrechtenstelsel een situatie is ontstaan waarbij investeringen die vóór 2 juli 2015 zijn gedaan niet meer door appellante kunnen worden benut, maar waarvoor wel onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan, omdat de hoeveelheid melkkoeien op die peildatum niet representatief is en het stelsel aldus onevenredige gevolgen heeft voor appellante. Voorts heeft appellante gewezen op een financieel verslag over het boekjaar 2018 van 18 juni 2019 en een aanvulling rapportage individuele disproportionele last van 8 oktober 2019. In die aanvulling worden enkele alternatieve opties doorgerekend, maar geen ervan neemt de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel weg.

Appellante voert tot slot aan dat verweerder haar bezwaargrond tegen de toepassing van de generieke korting ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De toekenning van een te laag aantal fosfaatrechten door korting wegens gestelde niet-grondgebondenheid vormt ook een inmenging in het eigendomsrecht. Verweerder had dit moeten toetsen.

Het standpunt van verweerder

Het beroep op de knelgevallenregeling is terecht afgewezen. Verweerder erkent wel dat sprake is geweest van dierziekte en heeft daarom de situatie op de peildatum 2 juli 2015 (20.063,1 kg, zonder korting) vergeleken met de situatie op 10 februari 2010 (17.760,8 kg, zonder korting). Verweerder is daarbij uitgegaan van de daadwerkelijke dieraantallen en melkproductie op die data en niet van de met de uitbreiding beoogde aantallen en melkproductie. De knelgevallenregeling is niet bedoeld voor niet gerealiseerde uitbreidingen. Uit de vergelijking volgt dat appellante op de peildatum meer fosfaatrechten had dan op de alternatieve peildatum van 10 februari 2010. Appellante voldoet daarom niet aan de voorwaarde dat het toegekende fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan wanneer de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan.

Verweerder acht verder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is geen sprake van bijzondere omstandigheden. Appellante heeft in weerwil van aangekondigde productiebegrenzende maatregelen gekozen voor uitbreiding van haar veestapel en de gevolgen daarvan komen voor haar rekening. Volgens verweerder is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden naar ongeveer 600 melkkoeien. De toepassing van de generieke korting als zodanig levert geen individuele buitensporige last op.

Beoordeling

Over de knelgevallenregeling overweegt het College het volgende. Zoals volgt uit eerdere rechtspraak van het College, bijvoorbeeld de uitspraken van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:246), moet bij beoordeling van de knelgevallenregeling, ook in het geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de buitengewone omstandigheid, niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College in die uitspraken onder ogen gezien en aanvaard. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening. Dit betekent dat verweerder bij de vergelijking terecht niet is uitgegaan van de vergunde dieraantallen en de daarmee beoogde melkproductie, maar van de daadwerkelijke dieraantallen en melkproductie op 10 februari 2010. Appellante heeft die datum op zichzelf ook niet betwist. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet. Voor de niet gerealiseerde uitbreiding staat wel beroep op artikel 1 van het EP open. Het College zal dit aspect dan ook meenemen bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last.

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015 en de beperkte knelgevallenregeling, op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College in die uitspraak onder verwijzing naar de heropeningsbeslissing het niet ontoelaatbaar geoordeeld dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting.

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).

Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor veel minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen in haar stallen kan houden. Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting is voor het College duidelijk dat appellante fors door het fosfaatrechtenstelsel en meer in het bijzonder de peildatum en de korting worden geraakt.

Volgens de door appellante overgelegde financiële stukken, zoals ter zitting ook nader toegelicht, zit het bedrijf van appellante financieel in de knel en is de situatie uitzichtloos. Verweerder heeft, zoals ter zitting toegelicht, echter onvoldoende weersproken, erop gewezen dat de technische en financiële prestaties van het bedrijf van appellante al langere tijd matig waren, dat de problemen al vóór het fosfaatrechtenstelsel bestonden en dat deze niet worden opgelost bij de gewenste groei naar 603 melkkoeien. Het College ziet in de bijzondere bepalingen opgenomen in het financieringsvoorstel van de bank (hiervoor onder 2.7 weergegeven) daarvoor een bevestiging. In die bepalingen wordt appellante onder meer gewezen op de risico’s van het grote deel kort lopende rentes, dat bij het ontstaan van structurele liquiditeitstekorten bij een bepaalde reserveringscapaciteit de bank niet bij financiert en dat het bedrijf van appellante wordt aangemerkt als een zeer grootschalig melkveebedrijf, dat dit bovengemiddelde ondernemerskwaliteiten en met name managementvaardigheden vraagt en dat appellante zich ervan bewust is dat het goed managen van het bedrijf van essentieel belang is voor de continuïteit van het bedrijf. In zoverre moet met verweerder worden geoordeeld dat de door appellante gestelde financiële last niet, althans niet hoofdzakelijk het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. Voorts stelt het College vast dat appellante door in de periode 2012 tot en met 2015 te investeren in een uitbreiding van 275 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar 603 melkkoeien met bijbehorend jongvee, gekozen heeft voor een zeer forse uitbreiding van het bedrijf. Het College heeft in zijn uitspraak van23 juli 2019 overwogen (onder 6.7.5.4) dat voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Meer in het bijzonder is reeds in 2013 gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, temeer nu appellante vanaf 2010 tevens te maken kreeg met dierziekten op haar bedrijf. Daar komt bij dat niet is gebleken dat een uitbreiding van deze omvang om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. In dit verband acht het College verder nog van belang dat appellante voor een deel van de groei, tot 384 melk- en kalfkoeien, wel fosfaatrechten toegekend heeft gekregen. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.

Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

Slotsom

Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze proceskosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.

w.g. A. Venekamp w.g. D. de Vries