CBb, 09-01-2019, nr. 18/1286

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op

9.810 kilogram.

Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld.

Bij beslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend.

In vervolg op de heropeningsbeslissing heeft appellante nadere stukken ingezonden.

Verweerder heeft een nader verweerschrift ingediend.

Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, bijgestaan door mr. J.H. Eleveld. Voor appellante was tevens aanwezig [naam 3] van [naam 4] .

1. Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Feiten

2 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellante heeft geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. In 2013 is een nieuwe stal gerealiseerd en gedeeltelijk in gebruik genomen. Sinds 2013 is het bedrijf feitelijk ook gaan uitbreiden met dieren. Op de peildatum van 2 juli 2015 werden 183 melkkoeien, 74 stuks jongvee tot 1 jaar en 75 stuks jongvee ouder dan 1 jaar gehouden. Voor verlening van het fosfaatrecht is appellante met 8,3% gekort, omdat zij geen grondgebonden melkveehouderij is in de zin van de Msw. Op basis van het verleende recht kunnen 173 melkkoeien, 56 stuks jongvee tot 1 jaar en 56 stuks jongvee ouder dan 1 jaar worden gehouden. De beoogde situatie is blijkens het hieronder nog te noemen schaderapport van 13 juni 2018, 263 melkkoeien, 86 stuks jongvee tot 1 jaar en 86 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.

De beroepsgronden

3. Appellante voert aan dat in haar geval het niet verhogen van haar fosfaatrecht leidt tot een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Bij de beoordeling of sprake is van een fair balance dient volgens appellante meegewogen te worden dat de invoering van het stelsel van fosfaatrechten ten tijde van de uitbreidingen niet voorzienbaar was. Er is immers geen toereikend overgangsrecht voor bedrijven die uitgebreid hebben voor de peildatum. In alle wet- en regelgeving die in het verleden tot stand is gekomen zijn wel dergelijke voorzieningen getroffen. Verwezen zij niet enkel naar de melkquotering, maar ook naar de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen, de Wet herstructurering varkenshouderijen en de wijziging van de Msw in verband met de invoering van pluimveerechten. Appellante wijst er op dat in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderijen (Wvgm) bedrijven die onomkeerbare financiële verplichtingen waren aangegaan voor 12 december 2013 zijn gecompenseerd, omdat voor die bedrijven strijd met artikel 1 van het EP werd aangenomen. In het geval van appellante is bij besluit van 19 juli 2017 erkend dat de ingevoerde Wvgm en de vaststelling van een melkveefosfaatreferentie waarbij geen rekening werd gehouden met latente ruimte zo zwaar op het bedrijf rusten dat het individuele belang prevaleert boven het algemene belang. Het gaat om dezelfde investeringen en dezelfde last. De gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zijn bovendien nog groter en ingrijpender dan bij de Wvgm het geval was. Appellante heeft een schaderapport ingediend, waarin drie scenario’s zijn uitgewerkt: A op basis van de oorspronkelijke plannen zonder invoering van het fosfaatrechtenstelsel, B op basis van de oorspronkelijke plannen, rekening houdend met het fosfaatrechtenstelsel en de aankoop van fosfaatrechten, C met een veestapel ter grootte van de toegekende rechten. B en C hebben vergaande negatieve gevolgen, met name B. De financiële expert concludeert dat de invoer van het fosfaatrechtenstelsel kan leiden tot gedwongen beëindiging van het bedrijf. Meegewogen moet worden dat de bedrijfsuitbreiding nodig was vanwege de voorgenomen overname van het bedrijf door twee zoons.

Standpunt verweerder

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Kort gezegd stelt verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen. Met het aangegaan zijn van een (forse) investeringsverplichting onderscheidt een melkveehouder zich niet van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben. De hoogte van de financiële gevolgen is evenmin een reden om een individuele last aan te nemen, nu de melkveehouder dit ondernemersrisico gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen bewust heeft genomen. De in het kader van de Wvgm vastgestelde individuele buitensporige last kan niet worden doorgetrokken naar het fosfaatrechtenstelsel. De rechtspraak op het terrein van artikel 1 van het EP biedt daarvoor geen steun. Er is sprake van twee van elkaar te onderscheiden regelingen, met van elkaar te onderscheiden doelstellingen, aangrijpingspunten en belangenafwegingen en - daaruit voortvloeiend: - methoden van beoordeling. Het fosfaatrechtenstelsel onderscheidt zich onder meer door het bestaan van een absoluut plafond. Voor ogen gehouden moet worden dat de Wvgm gericht was op groei. Het stelsel van fosfaatrechten is dat niet.

In het verweerschrift en het nadere verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen strijd met artikel 1 van het EP wordt aangenomen. Daarbij is verweerder ingegaan op de door appellante ingediende financiële gegevens, alsmede de door haar ingebrachte persoonlijke omstandigheden. In dat verband heeft verweerder onder meer gewezen op het beschikbare eigen vermogen. Voorts wijst verweerder er op dat in plaats van het bedrijf in de toekomst te laten overnemen door twee zoons (of één) ook een optie is een deel van het bedrijf af te stoten en te verkopen. Als niet wordt gekozen voor afbouw van (een deel van) het bedrijf, maar wordt gecontinueerd met de thans verleende rechten, kan het bedrijf worden voortgezet door inbreng van privévermogen. Verweerder heeft er voorts nogmaals op gewezen dat de minister er voor heeft gekozen de aangevoerde omstandigheden in het kader van het fosfaatrechtenstelsel anders te wegen dan in het kader van de Wvgm.

Bespreking van de beroepsgronden

Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep van appellante op artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522).

Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen, zo heeft het College overwogen, beperkte voorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat, anders dan appellante heeft betoogd, gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis, voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Al deze omstandigheden spelen een rol bij de vraag of er sprake is van een onevenredige last.

Bij afweging van alle omstandigheden komt het College tot de conclusie dat in het geval van appellante de vaststelling van het fosfaatrecht niet leidt tot strijd met artikel 1 van het EP. Naar het oordeel van het College is in het geval van appellante geen sprake van een individuele en buitensporige last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel.

Het bedrijf van appellante is vanaf 2013 fors gegroeid, van circa 197 melkkoeien en jongvee gemiddeld in 2013 naar in totaal 332 melkkoeien en jongvee op de peildatum in 2015. Een deel van de groei was dus al gerealiseerd en voor die aanwas zijn ook rechten verleend. Verweerder heeft gemotiveerd geopperd dat een deel van het huidige bedrijf kan worden afgestoten of verkleind. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de waarde van de voor die aanwas toegekende (extra) rechten een (groot) deel van het (mogelijke) verlies kan opvangen. Appellante heeft zodoende niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf niet zou kunnen worden verkleind of deels zou kunnen worden afgestoten en verkocht. De ingezette uitbreiding was, zoals door appellante naar voren is gebracht, gericht op de toekomstige overname door een of beide zoons van de maten. Dat verkleining of afstoot daarom niet wenselijk wordt geacht, is wellicht begrijpelijk, maar voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last is de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf. Dat is daarom geen reden dat een dergelijke aanpassing van het bedrijf niet van appellante kan worden verlangd.

Dat appellante bij het besluit van 19 juli 2017 alsnog een ontheffing heeft gekregen van de mestverwerkingsverplichting in verband met uitbreidingsinvesteringen van vóór 12 december 2013 betekent niet dat de maatregelen in het kader van het fosfaatrechtenstelsel buiten toepassing zouden moeten blijven ten aanzien van appellante, gelet op het verschil in doel van de regelingen. Dat het fosfaatplafond al vanaf 2006 bindend is, zoals appellante heeft opgemerkt, is juist. De melkveehouderij is echter, ook na invoering van de Wvgm, fors uitgebreid en, zoals bij de laatste derogatieverlening uitdrukkelijk is bepaald, telt ook verwerkte mest voor de totale in acht te nemen mestproductie mee, vanwege de nog immer aanwezige druk op de mestmarkt. Dat zijn relevante verschillen. Appellante kon aan de ontheffing voor de Wvgm niet de in rechte te honoreren verwachting ontlenen dat toekomstige maatregelen haar niet zouden treffen.

In het licht van de onder 5.4 en 5.5 genoemde omstandigheden is er in het geval van appellante geen verplichting voor verweerder om het fosfaatrecht te verhogen of andere compensatie te bieden.

Slotsom

6. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit niet met de in artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht (artikel 2, eerste lid, onder a en b), begroot op € 1.331, voor de kosten van de door appellante ingeschakelde deskundige, en € 1.792,- voor de door een derde verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, een halve punt voor de nadere reactie en tweemaal 1 punt voor het verschijnen ter zitting en ter nadere zitting, met een waarde per punt van € 512,-).

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van

€ 3.123,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. I.M. Ludwig en

mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 januari 2019.

w.g. E.R. Eggeraat w.g. A.G.J. van Ouwerkerk