Rb. Limburg, 28-10-2022, nr. ROE 20/1267

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 20/1267

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2022 in de zaak tussen

(gemachtigde: mr. drs. F. Warlich),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, het college,

(gemachtigde: mr. S. L.J.H. Stevenhaagen).

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het college waarin het bezwaar van eiser kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard vanwege overschrijding van de bezwaartermijn.

Met het besluit van 14 april 2020 heeft het college het bezwaar van eiser tegen het besluit van 2 december 2019 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar ruim na afloop van de bezwaartermijn is ingediend. Het bezwaar gedateerd 11 maart 2020 is op 13 maart 2020 ontvangen, terwijl de bezwaartermijn liep van 3 december 2019 tot en met

13 januari 2020. Het college ziet in de gronden van bezwaar geen aanleiding voor het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.

Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 8 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van partijen.

Waar gaat deze zaak over?

2. Het college heeft het bezwaar van eiser niet inhoudelijk beoordeeld omdat hij zijn bezwaar te laat heeft ingediend. Het bezwaar wordt dan niet-ontvankelijk genoemd. In uitzonderingsgevallen kan een te laat bezwaar toch inhoudelijk worden beoordeeld. Dat gebeurt als het te laat zijn verschoonbaar is. De rechtbank beoordeelt of het college de overschrijding van de bezwaartermijn van eiser terecht niet verschoonbaar heeft gevonden en het bezwaar daarom niet-ontvankelijk. Zij doet dit aan de hand van de door eiser aangevoerde argumenten, de zogenoemde beroepsgronden.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

3. De rechtbank is van oordeel dat eiser zijn bezwaar verschoonbaar te laat heeft ingediend. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. Omdat eiser gelijk krijgt, zal het college het bezwaar van eiser tegen het besluit van 2 december 2019 toch inhoudelijk moeten beoordelen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen de oordeel heeft.

Wat is de situatie van eiser?

4. Uit de rapportage medisch advies inzake Participatiewet van de GGD Zuid Limburg van 20 november 2018 blijkt, onder meer, dat bij eiser sprake is van forse psychiatrische problematiek, waarbij hij het contact met de werkelijkheid soms kwijtraakt. Eiser wordt niet in staat geacht om werk te kunnen vinden en behouden op de reguliere arbeidsmarkt. Hij zal alleen vrijwilligerswerk kunnen doen als dit dagelijks wordt begeleid door iemand met begrip voor en kennis van mensen met psychiatrische problematiek. Eiser heeft verder toegelicht dat zijn moeder één jaar voor de bezwaartermijn is overleden. Het jaar daarna heeft eiser als zeer heftig ervaren. Zowel financieel als emotioneel zat hij in de put. Hij kreeg in deze periode intensieve behandeling en begeleiding van GGZ Zuyderland.

Welke besluiten zijn van belang in deze zaak?

5. Met het besluit van 12 augustus 2019 heeft het college eisers uitkering op grond van de Participatiewet (Pw) vanaf 23 juli 2019 ingetrokken, omdat eiser het college de gevraagde gegevens die nodig zijn om te bekijken of eiser nog recht heeft op een uitkering niet heeft verstrekt. Ook vermeldt het besluit onder ‘beoordeling boete’ dat eiser (hierdoor) de inlichtingenplicht heeft geschonden, dat het opleggen van een bestuurlijke boete dan een verplichting is en eiser over de beoordeling van de boete nog apart bericht krijgt. Het besluit vermeldt verder onder ‘vakantiegeld’ dat het gereserveerde vakantiegeld niet wordt uitgekeerd in afwachting van een vervolgonderzoek naar eisers recht op uitkering vóór

23 juli 2019.

6. Het besluit waartegen eiser bezwaar wil maken is van 2 december 2019. Met dit besluit heeft het college eisers recht op een uitkering op grond van de Pw per 1 december 2018 ingetrokken en de verstrekte uitkering vanaf 1 december 2018 tot en met 22 juli 2019 teruggevorderd, in totaal € 7.889,84. Reden daarvoor is dat op grond van het onderzoek van het college aangenomen moet worden dat eiser over middelen beschikt waarvan de aard en de omvang niet bij het college bekend zijn, waardoor eisers recht op een uitkering vanaf 1 december 2018 niet is vast te stellen.

Ook vermeldt het besluit dat in het besluit van 12 augustus 2019 staat vermeld dat er nog een nader onderzoek zou plaatvinden over eisers recht op uitkering over de periode van bijstandsverlening voorafgaand aan 23 juli 2018 en dat dat onderzoek is afgerond.

7. Met het besluit van 5 december 2019 heeft het college eiser een waarschuwing gegeven, omdat eiser zich niet aan de inlichtingenplicht heeft gehouden. Het besluit vermeldt dat eiser geen boete krijgt, omdat hij zich de afgelopen twee jaar wel aan alle regels voor de uitkering heeft gehouden en hij in deze periode niet eerder een waarschuwing heeft gekregen.

8. Eiser heeft tegen het besluit van 2 december 2019 per brief van 11 maart 2020 bezwaar gemaakt, omdat hij op 5 maart 2020 een dwangbevel tot betaling/invordering ontving.

9. Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld in de inleiding.

Wat zijn de standpunten van partijen?

10. Eiser stelt zich op het standpunt dat de onduidelijke inhoud van de besluiten van

12 augustus 2019 en 2 en 5 december 2019 in combinatie met zijn psychische toestand maakt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Na het besluit van 5 december 2019 was eiser in de veronderstelling dat daarmee het dossier over de intrekking van de uitkering vanaf 23 juli 2019 (het besluit van 12 augustus 2019) kon worden gesloten. In dat besluit stond immers dat hij in de afgelopen twee jaar niets verkeerds had gedaan. Daarbij staat in het besluit van 12 augustus 2019 niets vermeld over een ‘nader onderzoek’ met mogelijkheid van terugvordering en staat in het besluit van 2 december 2019 ten onrechte vermeld dat in het besluit van 12 augustus 2019 is aangegeven dat er nog een nader onderzoek zou plaatsvinden over het recht op uitkering over de periode voorafgaand aan

23 juli 2018, hetgeen kennelijk 23 juli 2019 moet zijn. Omdat de besluiten van 2 en

5 december 2019 beide zien op het besluit van 12 augustus 2019 ging eiser ervan uit dat de brieven/besluiten elkaar hebben gekruist. Deze verwarring, ontstaan door onterechte verwijzingen, de vermelding van een verkeerde datum en kort op elkaar volgende besluiten, hebben eiser op het verkeerde been gezet. Daarnaast had het college derden dan wel de behandelaars bij GGZ Zuyderland of maatschappelijk werk afschriften van de voornoemde besluiten moeten doen toekomen.1.Eiser is er vanuit gegaan dat zijn behandelaars belangrijke besluiten ook zouden ontvangen. Tot aan de besluiten waar het in deze zaak om gaat, verliep al het contact tussen het college en eiser via zijn behandelaars. De contactpersoon van de gemeente had in de periode voorafgaande aan het besluit van 2 december 2019 ook regelmatig contact met de behandelaars van eiser. Het college heeft met de inhoudelijke argumentatie van de niet-ontvankelijkheidsverklaring en het niet horen van eiser het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van de Awb geschaad en de hoorplicht van artikel 7:3 van de Awb geschonden.2.

11. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat als er bij eiser onduidelijkheid was ontstaan over de diverse besluiten, het op zijn weg had gelegen hierover contact op te nemen met het college voor verduidelijking of een derde in te schakelen voor hulp of advies zoals hij ook in het verleden heeft gedaan.3.Daarnaast heeft eiser geen medische gegevens overgelegd over zijn (gestelde) psychische toestand gedurende de bezwaartermijn van

3 december 2019 tot en met 13 januari 2020, waardoor niet kan worden beoordeeld dat de termijnoverschrijding vanwege zijn psychische toestand verschoonbaar is. De rapportage medisch advies van 20 november 2018 dateert van ruim voor het besluit van

2 december 2019 en bevat daarom geen oordeel over eisers psychische toestand gedurende de bezwaartermijn. Daarbij is het medisch advies erop gericht inzicht te krijgen in eisers arbeidsgeschiktheid. De mogelijkheden van eiser wat betreft het begrijpen van de besluiten, het overzien van de gevolgen ervan en het al dan niet kunnen inschakelen van hulp, zijn niet beoordeeld. Verder is voldaan aan de bekendmakingsplicht4.. Het besluit is aan het bij het college bekende adres van eiser gestuurd. Niet gebleken is dat eiser het adres van zijn hulpverleners als postadres heeft doorgegeven of een gemachtigde heeft aangesteld die zijn belangen behartigde en waar de besluitvorming aan had moeten worden verstuurd. In de door eiser aangehaald rechtspraak was er wél sprake van een gemachtigde die ook bekend was bij het bestuursorgaan. Het college ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden door eiser niet in de gelegenheid te stellen zich over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding uit te laten. Eiser heeft in zijn bezwaarschrift de redenen van de termijnoverschrijding kenbaar gemaakt en het college heeft deze redenen beoordeeld. De rechtspraak waarnaar is verwezen ziet op de verplichting om de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om zijn redenen van de termijnoverschrijding kenbaar te maken. Aangezien ten tijde van het besluit op

14 april 2020 redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat het bezwaar niet-ontvankelijk was, is terecht afgezien van het horen van eiser.5.

Hoe beoordeelt de rechtbank de termijnoverschrijding?

12. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is zes weken.6.Als een bezwaarschrift later dan deze zes weken is ingediend, wordt het bezwaar toch inhoudelijk beoordeeld als de indiener redelijkerwijs niet in verzuim was.7.

13. Niet in geschil is dat het bezwaarschrift tegen het besluit van 2 december 2019 buiten de bezwaartermijn is ingediend. In geschil is of de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is omdat het besluit aan de behandelaars van eiser hadden moeten worden gestuurd, en vanwege de inhoud van de besluiten van 12 augustus 2019 en

2 en 5 december 2019 in combinatie met eisers psychische toestand.8.

14. In lijn met de uitspraak9.van deze rechtbank van 23 maart 2022 ziet de rechtbank in dit geval aanleiding uit te gaan van een minder strikte uitleg van artikel 6:11 van de Awb dan in de heersende rechtspraak wordt gevolgd. Uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters volgt dat eiser met objectief bewijs aannemelijk moet maken dat hij absoluut niet in staat was om binnen de bezwaartermijn een bezwaarschrift, eventueel op naderhand aan te voeren gronden, in te sturen of tijdig iemand anders te vragen daarbij te helpen of dit namens de hem te doen.

15. Recente wetenschappelijke inzichten, zoals het rapport “Weten is nog geen doen” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), en veranderende maatschappelijke opvattingen over de verhouding tussen overheid en burger, nopen echter tot heroverweging over de interpretatie van deze wettelijke bepaling. In genoemd WRR-rapport wordt onder meer geconcludeerd dat ‘normale’ mensen als gevolg van keuzedruk, stress, verdriet, of ouderdom niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn. Daarom, zo betoogt de WRR, moet de overheid, om het vertrouwen van burgers te behouden, rekening houden met de begrenzingen van het denk- en doenvermogen van burgers, oog hebben voor het menselijke tekort en ervoor zorgen dat kleine fouten geen grote gevolgen hebben. Daarnaast is in de Nederlandse samenleving de roep om een overheid die de burger niet wantrouwt maar zich responsief opstelt, de laatste jaren steeds sterker geworden. Dit zijn ontwikkelingen die bij de uitleg van de wet, in aanvulling op de oorspronkelijke bedoeling zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis, moeten worden betrokken. Zij maken het nodig dat in de balans tussen het perspectief van rechtszekerheid en eigen verantwoordelijkheid van de burger enerzijds en het perspectief van rechtsbescherming en realistisch burgerbeeld anderzijds, een verschuiving naar laatstgenoemd perspectief plaatsvindt. Deze verschuiving werkt door in de uitleg van de vage wettelijke norm over het verschoonbaar te laat indienen van bezwaar.

De bewijslast

16. De rechtbank overweegt dat het aan eiser is om de persoonlijke omstandigheden waardoor hij het bezwaar te laat heeft ingediend te onderbouwen. Eiser heeft een aantal van zijn gronden niet of beperkt met documenten onderbouwd. Zo heeft eiser wel een medisch rapport overgelegd, maar dat is van het jaar voor de bezwaarperiode waar het in deze zaak om gaat. Eiser zegt dat het college wel meer medische gegevens heeft over hem vanwege andere procedures. Dat kan de rechtbank echter niet controleren. De rechtbank heeft deze stukken immers niet gezien. Ook heeft eiser in deze zaak geen afschrift van een machtiging voor zijn behandelaars aan het dossier toegevoegd. In het dossier zit alleen een machtiging voor een eerdere bezwaarprocedure. De rechtbank kan dus niet zien of er een (doorlopende) machtiging was voor de behandelaars van eiser om zijn juridische procedures te voeren. Wat eiser niet heeft onderbouwd, kan de rechtbank alleen meewegen als dit door het college niet betwist wordt. De rechtbank zal daarom hieronder uitgaan van datgene waar partijen het allebei over eens zijn.

Had het college de besluiten aan de behandelaars moeten sturen?

17. Door het college is erkend dat in de voorafgaande procedure de post naar de behandelaars van eiser ging en dat er in de voorafgaande periode ook meermalen contact is geweest tussen de contactpersoon van de gemeente en de behandelaars. Dit maakt echter niet dat het college ook in deze procedure verplicht was de besluiten naar de behandelaars te sturen. Daarvoor moet een machtiging zijn afgegeven. Eiser krijgt daarin dus geen gelijk. Wel neemt de rechtbank deze omstandigheid mee bij de beoordeling van de vraag of eiser verschoonbaar te laat was met het indienen van het beroep. Dat eiser hulp kreeg van de GGZ, ook bij procedures met het college, en er meermalen contact was tussen de contactpersoon van de gemeente en de behandelaars, maakt wel duidelijk dat eiser niet zo zelfredzaam was in die periode.

Was eiser verschoonbaar te laat?

18. De rechtbank stelt vast dat de besluiten van 12 augustus 2019, 2 december 2019 en 5 december 2019 vermelden wat de inhoud en de gevolgen voor eiser zijn. In het kader van de verschoonbaarheid acht de rechtbank in dit geval echter van belang dat eiser ten tijde van de besluiten van 2 en 5 december 2019 niet over beroepsmatige rechtsbijstand beschikte en dat er geen derde (meer) was ingeschakeld voor hulp of advies. Daarbij is ter zitting onweersproken gebleken dat eiser tot maart/april 2019 in andere procedures met het college met een daarvoor afgegeven machtiging steeds is bijgestaan door zijn behandelaars bij GGZ-Zuyderland. Eiser heeft dus zelfstandig geen ervaring met procedures in het bestuursrecht.

19. Verder blijkt uit de rapportage medisch advies van 20 november 2018 dat bij eiser sprake is van forse psychiatrische problematiek. Hoewel het dossier van de rechtbank geen latere stukken bevat, heeft het college aangegeven dat niet betwist wordt dat eiser ook in de periode van de bezwaartermijn leed aan psychiatrische problematiek en daarvoor onder behandeling was. Het college betwist wel dat eiser zodanige klachten had dat hij niet in staat was bezwaar in te dienen of iemand anders bezwaar in te laten dienen. Ook in dit verband acht de rechtbank van belang dat eisers in maart/april 2019 in procedures is bijstaan door zijn behandelaars van GGZ-Zuyderland. De besluiten waar het in deze procedure over gaat, zijn dus de eerste besluiten waarbij geen behandelaars waren betrokken, terwijl eiser nog steeds onder behandeling stond en klachten had. Hoewel de rechtbank het college kan volgen in het standpunt dat eiser strikt genomen niet buiten staat was om bezwaar in te dienen, of om daar hulp bij te vragen, acht de rechtbank een minder strikte interpretatie van verschoonbaarheid aangewezen. De rechtbank acht het voorstelbaar dat eiser door zijn psychiatrische problematiek die ook speelde in de periode van de bezwaartermijn, een minder groot denk- en doenvermogen had.

20. Het college heeft nog aangevoerd dat eiser inmiddels een eigen bedrijf is begonnen, en dat daaruit volgt dat hij wel degelijk zelfredzaam is, en in staat bezwaar in te dienen. De rechtbank volgt het college niet in dat standpunt. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat zijn eigen bedrijf eruit bestaat dat hij via een platform schoonmaakwerkzaamheden verricht en dat dit zeer weinig zelfstandigheid vereist. Verder is de rechtbank van oordeel dat zelfredzaamheid, of het gebrek daaraan, geen statisch gegeven is. Eiser heeft door zijn psychiatrische problematiek opnameperiodes gehad, en periodes van intensieve begeleiding. Op dit moment staat eiser helemaal niet meer onder behandeling, hij werkt en het gaat – naar eigen zeggen – uitstekend met hem. Maar de periode waarover de rechtbank moet oordelen, is die waarin eiser bezwaar had moeten maken. Eiser had het toen heel zwaar, door zijn psychische kwetsbaarheid in combinatie met het verdriet over het verlies van zijn moeder, en kreeg begeleiding van GGZ Zuyderland.

21. Hoewel eiser fysiek en mentaal gezien misschien wel in staat was een bezwaarschrift in te dienen of dit te laten doen, heeft hij de verkeerde inschatting gemaakt dat dit niet nodig was. Tijdens de mondelinge behandeling ter zitting is inzichtelijk geworden dat eiser onvoldoende duidelijk is wat de inhoud en gevolgen zijn van de afzonderlijke kort op elkaar opvolgende besluiten van 2 en 5 december 2019. In dat verband ziet de rechtbank de oorzaak van de verwarring van eiser ook gelegen in de vermelding in het besluit van 5 december 2019 dat hij geen boete krijgt, omdat hij zich de afgelopen twee jaar wel aan alle regels voor de uitkering heeft gehouden en hij in deze periode niet eerder een waarschuwing heeft gekregen. Dat het besluit van 12 augustus 2019 niets vermeldt over een mogelijke terugvordering en het besluit van 2 december 2019 verwijst naar een nader onderzoek voorafgaand aan 23 juli 2018 in plaats van 2019 is daarbij niet bevorderlijk. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de hiervoor genoemde psychische problemen en het feit dat zijn behandelaars niet op de hoogte waren van de besluitvorming, begrijpelijk is dat eiser na de brief van 5 december 2019 dacht dat hij van alle problemen af was. Hoewel in zijn algemeenheid misschien verwacht mag worden dat iemand dit voor alle zekerheid navraagt, is de rechtbank van oordeel dat dit door de hiervoor genoemde omstandigheden in die periode niet aan eiser tegengeworpen kan worden. Dat eiser na ontvangst van het dwangbevel van 5 maart 2020 tot betaling/invordering alsnog bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 2 december 2019, pleit ervoor dat hij toen pas besefte dat hij toch nog een bedrag moest terugbetalen. Eiser heeft toen wel snel actie ondernomen en hulp ingeroepen. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.

21. De rechtbank is van oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is en het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Dat betekent dat het college alsnog naar de inhoud van het bezwaar van eiser zal moeten kijken. Eiser kan in de bezwaarprocedure het besluit van 2 december 2019 inhoudelijk aanvechten. Het college zal over de inhoud nog een nieuw besluit moeten nemen. Dat eiser in deze zaak gelijk krijgt, betekent daarom niet automatisch dat er geen terugvordering zal plaatsvinden.

22. Omdat het beroep gegrond is, moet het college aan eiser het betaalde griffierecht vergoeden.

23. De rechtbank ziet ook aanleiding het college te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten

bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op

€ 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank verklaart:

- het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van

J.M.M. Versteegh-Janssen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2022

De rechter is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 28 oktober 2022

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.