Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/7.3.2:7.3.2 De toepassing van de procedurele waarborgen

Procedurele waarborgen in materiële EVRM-rechten 2017/7.3.2

7.3.2 De toepassing van de procedurele waarborgen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In deze kernparagraaf gaat het primair om de toepassing van de procedurele waarborgen onder artikel 1 EP EVRM. De overkoepelende procedurele verplichting onder het eigendomsrecht bestaat, als gezegd, uit de mogelijkheid die naar nationaal recht dient te bestaan om op te komen tegen de eigendomsaantastende maatregel. Op verschillende wijze kan uiting worden gegeven aan deze plicht. Zo kan dit onder meer betekenen dat de betrokkene de mogelijkheid moet hebben om zijn zaak voor te leggen aan een nationale rechter om een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van de maatregel, of dat betrokkene toegang dient te krijgen tot bepaalde documenten, al in de besluitvormingsfase en/of in de fase voor de rechter.1

Daarnaast heeft het EHRM diverse andere procedurele waarborgen ingelezen in artikel 1 EP EVRM.2 Voorbeelden zijn het horen van de betrokkenen, het tijdig aankondigen van de te nemen maatregel en het tegengaan van een te lange rechtsonzekerheid. De procedurele eisen onder artikel 1 EP EVRM kunnen zowel verplichtingen in het leven roepen voor de uitvoerende autoriteiten als voor de rechterlijke autoriteiten van de Staat.

In de meeste zaken gaat het om een combinatie van de hiervoor genoemde eisen. Het is daarom lastig om een duidelijk onderscheid aan te brengen en te komen tot een concrete categorisering. Om de procedurele eisen onder artikel 1 EP EVRM toch zo helder mogelijk in kaart te brengen, is ervoor gekozen om het lawfulness-vereiste en de fair balance-toets als vertrekpunt te nemen bij de bespreking van de eisen.3 Zoals eerder opgemerkt, kan het Hof onder beide vereisten procedurele eisen formuleren. Tot slot volgt de categorie zaken waarin het Hof expliciet spreekt van het beginsel van good governance waaraan de nationale autoriteiten zich moeten houden. Op punten vertoont deze laatste categorie overlap met de zaken die ik in het kader van de lawfulness en de fair balance bespreek. Het principe van ‘goed bestuur’ omvat immers diverse procedurele eisen.

Lawfulness-vereiste

De uitspraak van het Hof in de zaak Capital Bank AD4 is om een drietal redenen interessant en daarom een bespreking waard. Ten eerste geeft deze uitspraak een goed beeld van wat het Hof van de nationale uitvoerende autoriteiten op procedureel terrein verlangt. Ten tweede is deze uitspraak illustratief voor het aanscherpen van de procedurele eisen in het geval dat de eigendomsbeperkende maatregel ernstige consequenties heeft. Ten derde is deze uitspraak een bevestiging van het uitgangspunt dat de margin of appreciation die Staten toekomt ruim is in het geval van economische en sociale kwesties. Toch is deze beoordelingsruimte tegelijkertijd niet onbegrensd. Zeker niet waar het de procedurele waarborgen betreft.

In deze uitspraak komt het Hof ook tot een schending van artikel 6, eerste lid EVRM. De schending van artikel 6 EVRM bestaat eruit dat de Bulgaarse rechters5 het oordeel van de Centrale Bank (hierna: BNB) hebben overgenomen, zonder de relevante feiten en factoren van het geschil aan een rechterlijk onderzoek te onderwerpen.6 Verder had klager in deze zaak geen toegang tot de rechter en ontbrak een procedure op tegenspraak.7 De tekortkomingen concentreren zich hier dus duidelijk op de fase voor de rechter, dit in tegenstelling tot de gebreken die het Hof constateert onder het eigendomsrecht waarbij het vooral gaat om tekortkomingen in de besluitvormingsfase.

Klager in deze zaak is een rechtspersoon, namelijk de bank Capital Bank AD. De BNB, een bestuursorgaan, heeft de bankvergunning van Capital Bank AD ingetrokken omdat de bank van klager insolvent werd bevonden door BNB. Deze inmenging in het eigendomsrecht kwalificeert het Hof als regulering van het eigendom. Bovendien heeft BNB een verzoek tot liquidatie ingediend bij de City Court van Bulgarije. Deze rechterlijke instantie en ook de hoger beroepsrechter hebben het verzoek, en de conclusie van BNB gevolgd, en hebben vervolgens een liquidatiebevel gegeven.

Het Hof gaat in deze zaak in op de procedurele waarborgen onder het lawfulness-vereiste. Ook in de onderhavige zaak herhaalt het Hof zijn general principles ten aanzien van de procedurele vereisten, en wijst daarbij expliciet op de aanwezigheid van een ‘adversarial procedure’ en daarnaast dat zowel de administratieve fase als de rechterlijke fase wordt meegenomen in de beoordeling of betrokkene effectief de inmenging in het eigendomsrecht heeft kunnen aanvechten.8 Zoals ook eerder opgemerkt in dit hoofdstuk, zien we dat onder artikel 1 EP EVRM de procedure op tegenspraak (een typisch 6 EVRM-vereiste) onder dit artikel wordt behandeld door het Hof. Bovendien kan het onderdeel zijn van de besluitvormingsfase.

De procedurele tekortkomingen die het Hof constateert aan de zijde van het bestuursorgaan BNB zien op het volgende. In de eerste plaats schiet het bestuursorgaan te kort ten aanzien van het informeren van klager over de intrekking van de bankvergunning. Klager wordt hiervan namelijk pas op de hoogte gesteld op het moment dat BNB het besluit al heeft genomen. Op grond van de nationale wetgeving rust op het bestuursorgaan niet de verplichting om de betreffende bank op de hoogte te brengen van de start van de procedure die kan leiden tot een eventuele regulering van het eigendom van betrokkene. Evenmin hoeft BNB rekening te houden met de handelingen en bezwaren van de bank in kwestie.9

Verder beschikt klager niet over de mogelijkheid om een bestuurlijk of rechterlijk oordeel te krijgen over het besluit van BNB en het oordeel van de nationale rechterlijke instanties (belast met de liquidatieprocedure) om het insolventieoordeel van BNB te volgen. Dit ziet op de te beperkte omvang van de rechterlijke toetsing, op grond waarvan het Hof ook al tot een schending van artikel 6, eerste lid EVRM concludeerde. Capital Bank AD heeft zijn bezwaren ten aanzien van het oordeel van BNB met betrekking tot de insolventie in geen enkele fase kunnen uiten of het oordeel gemotiveerd kunnen weerleggen.10

In casu schiet de nationale wetgeving tekort. Volgens het Straatsburgse Hof moet het bestuursorgaan de bank in kwestie informeren over de aanvang van de procedure waarbij eventueel tot regulering van het eigendom van de bank kan worden besloten.11 Het moet voorts mogelijk zijn om eventuele bezwaren te kunnen uiten: een procedure op tegenspraak dus. Daarnaast moet een effectief rechtsmiddel voor handen zijn met behulp waarvan de betrokkene in de bestuurlijke of rechterlijke fase de inmenging in zijn eigendom effectief aan kan vechten.

Vervolgens noemt het Hof de serieuze en vergaande consequenties van het besluit van BNB om de bankvergunning van klager in te trekken. De bank heeft zijn activiteiten namelijk moeten stoppen en is verplicht failliet verklaard. Hoe ingrijpender de gevolgen voor de betrokkene, hoe groter de noodzaak om zorg te dragen voor procedurele waarborgen in het nationale recht. In casu betekent dit dat het mogelijk moet zijn om de maatregel die een inmenging oplevert in het eigendomsrecht aan te vechten, en dit was als gezegd uitgesloten in de nationale wetgeving.12

Tot slot en in de derde plaats herhaalt het Hof in Capital Bank AD dat de Staten een ruime beoordelingsruimte toekomt in economische aangelegenheden. Dit geldt in het bijzonder in het onderhavige geval van een economische crisis:

‘It is true that in such a sensitive economic area as the stability of the banking system the Contracting States enjoy a wide margin of appreciation and that in certain situations – especially in the context of a banking crisis such as the one facing Bulgaria in 1996-97 – there may be a paramount need to act expeditiously and without advance notice in order to avoid irreparable harm to the bank, its depositors and other creditors, or the banking and financial system as a whole [cursivering: TdJ].’13

Snel handelen, zonder voorafgaande kennisgeving kan dus geboden zijn om onherstelbare schade te voorkomen. Op basis van oude wetgeving kon de bank alleen afzien van het informeren van de betrokkene over de start van de intrekking in het geval van urgentie om snel op te treden. Op grond van de nieuwe vigerende wetgeving is geen enkele procedure vereist. Hoewel het in casu om een bankencrisis gaat waarbij snel optreden de voorkeur heeft, betekent dit niet automatisch dat een vertraging door de toepassing van procedurele garanties tot schadelijke gevolgen leidt. Voorafgaand aan de intrekking van de bankvergunning zijn de werkzaamheden van de bank al aan een beperking onderworpen en hiermee is het risico van verdere verspilling van de bezittingen van de bank al tegengegaan, aldus het Hof.14 Samenvattend: hoewel ten tijde van een bankencrisis bij voorkeur snel wordt opgetreden door de overheid is dit geen vrijbrief voor de Staat om volledig voorbij te gaan aan procedurele garanties. In een Nederlandse ontvankelijkheidsuitspraak15 van latere datum lijkt het Hof dit echter te nuanceren. De nationalisatie van de SNS-bank tijdens de economische crisis maakt dat het Hof soepeler lijkt om te gaan met de procedurele benadeling van klagers onder ditmaal artikel 6 EVRM, eerste lid. Deze benadeling ziet onder meer op de korte tijd waarover zij beschikten om het omvangrijke verweerschrift van de Minister te bestuderen. Hierbij speelt wel ook een rol dat dit er volgens het Hof niet toe heeft geleid dat de klagers een minder onderbouwd beroepschrift hebben kunnen overleggen. Bovendien hebben klagers ook nog op de hoorzitting zelf argumenten kunnen aandragen ter ondersteuning van hun betoog.16 Zowel de uitspraak in de Capital Bank AD-zaak als deze ontvankelijkheidsbeslissing in de nationalisatie van de SNS-bank laten zien dat de feiten uiteindelijk de doorslag geven. In de laatste ontvankelijkheidsbeslissing beschikten klagers wel over meer procedurele waarborgen. Dit is voor het Hof reden geweest om – met het oog op de urgentie van snel optreden – genoegen te nemen met minder procedurele waarborgen voor klagers.

Vervolgens komt het Hof tot de slotsom dat door BNB voor de meest ingrijpende maatregel is gekozen, en onvoldoende is gezocht naar andere minder ingrijpende maatregelen zoals onder meer het tijdelijk schorsen van de bankvergunning voordat een definitieve intrekking zou plaatsvinden, teneinde de stabiliteit van het banksysteem en de belangen van de crediteuren en debiteuren van de bank van klager te waarborgen.17

Het Hof komt op basis van het voorgaande tot een schending van artikel 1 EP EVRM, omdat bij de inmenging onvoldoende waarborgen tegen willekeur aanwezig waren en de inmenging dus niet rechtmatig (‘lawful’) is.18 De vraag of alternatieve mogelijkheden zijn onderzocht neemt het Hof dus mee onder het lawfulness-vereiste. Deze vraag hoort eigenlijk eerder thuis onder de proportionaliteitstoets. Verder is de wetgeving gebrekkig, en de wet dient te worden aangepast. De uiteindelijke uitvoering, waaronder het informeren en het horen van betrokkene is een taak voor de uitvoerende autoriteiten (en in de latere fase een taak voor de rechter).

Tot slot bezigt het Hof in deze zaak de term ‘irreparable harm’. In artikel 3 EVRM asielzaken gebruikt het Hof de term ‘irreversible nature of the potential harm’ als factor waarmee de nationale autoriteiten rekening dienen te houden in hun besluitvorming en hun rechterlijk oordeel. De potentieel onomkeerbare schade kan fungeren als een alarmbel voor de nationale autoriteiten. Zij moeten dan extra zorgvuldig te werk gaan vanwege de blijvende schade die kan ontstaan indien tot de maatregel en de tenuitvoerlegging wordt besloten. In de onderhavige financiële Capital Bank AD-zaak gaat het om potentieel onherstelbare schade voor het algemeen belang. Het gaat dus niet om onomkeerbare potentiële schade voor de betrokkene, zoals onder de 3 EVRM-asielzaken. In casu lijkt het erop dat de onomkeerbare eventuele schade voor het algemeen belang dit keer de reden is dat het Hof de naleving van de procedurele waarborgen minder streng toetst. Snel handelen is dan geboden. Dit is ook ingegeven door de ruime margin of appreciation die de Staat in het bijzonder toekomt in het geval van een economische crisis. Hoewel de inhoudelijke belangenafweging van het Hof in die gevallen terughoudend is, betekent dit echter niet dat elke vorm van procedure kan en mag ontbreken. Aan de ene kant staan in casu de ruime margin of appreciation van de Staten en het voorkomen van de ‘irreparable harm’ voor het algemeen belang, ten behoeve van de stabiliteit van de nationale financiële markt. Snel handelen is daarom noodzakelijk. Hierdoor boeten de procedurele waarborgen in dit geval aan belang in. Aan de andere kant maakt deze uitspraak ook duidelijk dat hoe ernstiger de consequenties voor de betrokkene zijn, hoe meer reden er bestaat voor het Hof om wel de procedurele eisen te verhogen en van de nationale autoriteiten te verlangen dat er gezocht wordt naar de minst belastende alternatieven.19

In aansluiting op het voorgaande voor wat betreft het punt van de ‘irreparable harm’, en ter illustratie van het onrechtmatig optreden door de uitvoerende autoriteit, de uitspraak in de zaak East/West Alliance Limited.20

Klager in deze zaak is East/West Alliance Ltd., eigenaar van een aantal vliegtuigen. Klager leaset de vliegtuigen aan een luchtvaartmaatschappij. Als bij deze luchtvaartmaatschappij een doorzoeking plaatsvindt vanwege mogelijke belastingfraude, neemt de belastingdienst de eigendomspapieren waaruit het eigendom van de vliegtuigen van klager blijkt in beslag (regulering van het eigendom).21 Vervolgens start de belastingdienst een procedure tegen de luchtvaartmaatschappij en andere betrokkenen vanwege belastingontduiking. Later neemt de belastingdienst ook de vliegtuigen zelf in beslag (ontneming van het eigendom),22 en verkoopt de vliegtuigen aan derden zonder toestemming van klager. Ondanks het oordeel van de nationale rechters dat het eigendom van de vliegtuigen nog steeds aan klager toebehoort.

Het EHRM komt in deze zaak onder meer tot een schending van artikel 1 EP EVRM onder het lawfulness-vereiste. De inbeslagname van de eigendomspapieren en van de vliegtuigen berustten niet op een wettelijke basis. Aan de wettelijke vereisten om de vliegtuigen voor nader onderzoek aan de grond te houden is evenmin voldaan.23 Bovendien krijgt klager pas na ruim tien jaar weer de beschikking over de vliegtuigen. Deze lange duur neemt het Hof mee in zijn toets aan artikel 1 EP EVRM. Vervolgens is dit ook de reden om het deel van de klacht dat ziet op de redelijke termijn en het talmen ten aanzien van de tenuitvoerlegging niet ook nog onder artikel 6 EVRM te behandelen.24

Opmerkelijk aan deze zaak is dat het de belastingautoriteit is die niet meewerkt. Klager is door de nationale rechter in het gelijk gesteld, maar de belastingdienst doet niks om de uitspraak te effectueren.25 Sterker nog: de belastingdienst werkt alleen maar tegen, waardoor klager lange tijd veel procedures heeft moeten voeren.26 Tot slot vindt het Hof ook een schending van artikel 13 EVRM omdat het voor klager niet mogelijk was om op een effectieve manier de eigendomsaantastende maatregelen aan te vechten, en dus om de schending van het eigendomsrecht te voorkomen, dan wel te beëindigen.27

In de volgende overweging is te lezen dat de serieuze impact van de gebeurtenissen gedurende de inbeslagnameperiode en de mogelijke onomkeerbaarheid reden zijn voor het Hof om dit ook mee te nemen in zijn eigen toets. Het Hof beperkt de toets niet tot de inbeslagname van de vliegtuigen alleen: 28

‘The Court cannot, however, limit its examination of the situation to the impound-ment of 10 September 2001 and the seizure of 17 April 2002, because during the time of their validity a number of other events took place having had serious, if not irreversible, impact on the applicant company’s property rights.’29

De gebeurtenissen waaraan het Hof refereert zien (niet uitputtend) op het volgende. Aan de wettelijke eisen voor wat betreft de motivering voor de rechtvaardiging van de inbeslagname van de vliegtuigen is niet voldaan. De verkoop van de vliegtuigen aan derden, hoewel de belastingdienst ervan op de hoogte was dat klager eigenaar was van de vliegtuigen. Dit laatste resulteert in een ontneming van het eigendom van klager. Verder had klager niet de mogelijkheid om zijn rechtmatige eigendom te herstellen, ondanks de diverse rechterlijke beslissingen die de rechtmatigheid van zijn eigendom bevestigden en tot slot was sprake van beschadigingen aan de vliegtuigen30 met als gevolg dat sommige vliegtuigen niet meer gebruikt kunnen worden.31

Het EHRM oordeelt dat artikel 1 EP EVRM is geschonden, nu de autoriteiten willekeurig hebben gehandeld, en misbruik hebben gemaakt van hun macht. De waarborgen zijn hiermee ineffectief geworden. Dat de handelingen van de autoriteiten op sommige punten voldeden aan de principes van artikel 1 EP EVRM, waaronder het aan de grond houden van de vliegtuigen voor onderzoek (een legitiem doel), brengen hier geen verandering in.32

In de Capital Bank AD-zaak zien de tekortkomingen onder het lawfulness-vereiste op het ontbreken van procedurele waarborgen voor betrokkenen in de nationale wetgeving. In de onderhavige zaak ontbreekt de wettelijke basis om over te gaan tot de inbeslagname van de eigendomspapieren en het eigendom zelf (de vliegtuigen). Aan het legaliteitsbeginsel is daarom niet voldaan. Tegelijkertijd gaat het Hof onder het wetmatigheidsvereiste van artikel 1 EP EVRM in op de lange periode waarin klager geen beschikking had over de vliegtuigen. Dit is te kwalificeren als een procedureel vereiste. Daarnaast laten de uitvoerende autoriteit in beide zaken steken vallen. Tot slot illustreren beide uitspraken de casuïstische aard van de EHRM-jurisprudentie. In de onderhavige zaak is de onomkeerbaarheid van de mogelijke gevolgen voor klager reden voor het Hof zelf33 om zijn toets niet te beperken tot alleen de inbeslagname-handeling. De schade die de stabiliteit van de financiële markt blijvend kan ontwrichten is in de Capital Bank AD-zaak reden voor het Hof om de procedurele touwtjes ten aanzien van de Staat iets te laten vieren. De onomkeerbaarheid van de mogelijke schade is dit keer geen waarschuwingssignaal voor de Staat om procedureel extra zorgvuldig te werk te gaan. De onomkeerbaarheid is nu juist reden voor het Hof om de naleving van de procedurele waarborgen minder streng te toetsen. Dit laatste betekent echter niet dat volledig voorbij mag worden gegaan aan de procedurele waarborgen voor klager. Voor de nationale autoriteiten blijft het dus een zoektocht naar het vinden van de juiste balans.

Fair balance-test

Vanwege de omvang van de hierna te bespreken procedurele implicaties van het eigendomsrecht volgt allereerst een uiteenzetting van de kernverplichting onder artikel 1 EP EVRM. Deze kernverplichting verlangt dat de betrokkene over een effectief rechtsmiddel moet beschikken om de eigendomsaantastende maatregel aan te vechten. Vervolgens komen de informatieplicht en het good governance-principe aan bod. Daarna wordt ingegaan op de relatie tussen de ernst van de aantasting en de procedurele waarborgen, de beoordeling op maat die het EHRM verlangt van de nationale autoreiten en de rol van kwetsbare groepen.

Effectief rechtsmiddel tegen de eigendomsaantastende maatregel

Een van de zaken waarin het EHRM ingaat op de procedurele waarborgen als onderdeel van de fair balance-test van artikel 1 EP EVRM, is Potomska en Potomski tegen Polen.34 In de kern ontbreekt in deze zaak een effectief rechtsmiddel om de eigendomsaantastende maatregel aan te vechten.

Klagers zijn het echtpaar Potomska en Potomski, eigenaren van een stuk grond waarop een Joodse begraafplaats is gelegen. De Poolse autoriteiten besluiten deze begraafplaats (een historisch monument) op een monumentlijst te plaatsen. Het gaat in deze zaak dus om de bescherming van cultureel erfgoed. Gevolg van de plaatsing op deze lijst is dat de eigenaren van de grond waarop de begraafplaats is gelegen de grond niet langer konden gebruiken zoals zij wensten. Klagers verkeren langdurig in onzekerheid (van 1987 tot en met 2005 – klacht ingediend in Straatsburg) en beschikten daarbij niet over procedurele mogelijkheden om een einde te maken aan deze rechtsonzekerheid. Verschillende onteigeningspogingen en verzoeken voor een alternatief stuk land liepen op niets uit.

Het Hof oordeelt dat in het onderhavige geval inbreuk wordt gemaakt op de genotsregel, en gaat vervolgens onder de fair balance-toets in op de lange duur van de procedure en de ontbrekende procedurele mechanismen om dit tegen te gaan.35 De duur van de rechtsonzekerheid is een van de vuistregels die Tjepkema bij de fair balance-test heeft geformuleerd,36 en hier wordt het verband met de procedurele garanties zichtbaar. De beschikbaarheid van procedurele middelen kan de periode van rechtsonzekerheid tenslotte beperken en een ontbreken van dergelijke procedurele waarborgen levert eerder een ‘individual and excessive burden’ op. Overigens beroepen klagers zich in deze zaak op artikel 13 EVRM, en besluit het Hof om de klacht onder artikel 1 EP EVRM te behandelen. Het Hof komt tot een schending van artikel 1 EP EVRM nu een fair balance ontbreekt.37

Het Hof herhaalt eerst zijn algemene standaarden ten aanzien van de positieve verplichtingen die voor de Staat gelden in het kader van artikel 1 EP EVRM, als ook dat deze verplichtingen gelden voor de Staat als het gaat om eigendomskwesties die zich afspelen in horizontale rechtsverhoudingen.38 Vervolgens refereert het Hof expliciet aan de plicht die op de Staten rust om zorg te dragen voor een juridisch mechanisme in het nationale recht (conform de materiële en procedurele EVRM-waarborgen) met behulp waarvan eigendomsgeschillen kunnen worden opgelost.39

Allereerst ontbreekt het klagers aan de mogelijkheid om voor een ‘judicial body’ (rechterlijke instantie) een onteigeningsvordering en een verzoek tot koop van hun grond in te dienen. Klagers kunnen daardoor de onteigening van hun grond niet afdwingen.40 Het Hof overweegt dat het waarde hecht aan de aanwezigheid van procedurele waarborgen en de afwezigheid van deze waarborgen tegen de autoriteiten pleit.41

Opvallend aan deze zaak is dat het Hof niet ingaat op het ‘stilzitten’ van klagers gedurende een lange periode. Namelijk van 1974 (koop stuk grond) tot 1987 (plaatsing grond op monumentenlijst). Ter vergelijking: in een eerdere zaak42 kwam het Hof niet tot een schending van artikel 1 EP EVRM. De ‘stilzittijd’ was daar echter aanzienlijk korter, namelijk vijf jaar en negen maanden.43 In die zaak waren er echter niet zoveel procedurele tekortkomingen als in de onderhavige.

De tweede procedurele tekortkoming in deze zaak waar klagers zich mee geconfronteerd zien, is de afwezigheid van een procedureel mechanisme met behulp waarvan de waarde van een alternatief stuk land kan worden vastgesteld.44 De alternatieven die aan klagers werden geboden waren niet voldoende. Het ging om een stuk grond dat bestaat uit velden en moerassen. Het Hof ziet daarom geen reden om het klagers aan te rekenen dat zij deze alternatieven hebben afgewezen.

De zaak Potomska en Potomski is illustratief voor het gewicht dat het Hof kan toekennen aan de aanwezigheid van procedurele waarborgen op nationaal niveau als onderdeel van de proportionaliteitstoets. De langdurige onzekerheid waarin klagers verkeerden is ook een factor die het Hof meeneemt in de fair balance-test. Zowel de uitvoerende autoriteiten van de Staat als de nationale rechter lijken in deze zaak belast te zijn met het uitvoeren van deze procedurele waarborgen. Zo is het aan de uitvoerende autoriteiten om een alternatief aanbod te doen voor het stuk grond, en de waarde te (laten) berekenen en/of tot onteigening over te gaan. Het is aan de rechter om een oordeel te geven over een eventuele onteigeningsclaim van klagers of hun verzoek om een alternatief stuk grond. De aanwezigheid van deze procedurele mechanismen dienen wel hun beslag te krijgen in de nationale wetgeving van de Staat.45

Informatieplicht

In de Griekse zaak Zolotas46 formuleert het EHRM de verplichting voor de Staat om klager te informeren over een potentieel verlies van zijn eigendom (in dit geval zijn banksaldo). Klager heeft gedurende twintig jaar niks met zijn bankrekening gedaan. Op grond van de verjaringstermijn in het Grieks Burgerlijk Wetboek komt het banksaldo van klager (meer dan 30.000 euro) te vervallen. Bovendien komt dit saldo, op basis van een decreet dat nog stamt uit de nazibezetting van Griekenland, toe aan de Griekse autoriteiten. De Griekse autoriteiten hadden klager moeten informeren over het mogelijke verval van zijn aanspraken op zijn banktegoed.47 Door dit na te laten, is naar het oordeel van het Hof geen sprake van een fair balance tussen het algemeen belang en het belang van klager. Het Hof concludeert dat artikel 1 EP EVRM is geschonden.48

In meer algemene termen heeft het Hof in deze zaak ook gewezen op het belang dat het hecht aan rechtszekerheid. Bovendien dat het Hof bij de beoordeling van het gedrag van de Staat zowel naar de wetgeving kijkt als de uitvoering en het handelen van de autoriteiten:

‘In assessing compliance with Article 1 of Protocol No. 1, the Court must make an overall examination of the various interests in issue, bearing in mind that the Convention is intended to safeguard rights that are “practical and effective”. It must look behind appearances and investigate the realities of the situation complained of. That assessment may involve not only the relevant compensation terms – if the situation is akin to the taking of property – but also the conduct of the parties, including the means employed by the State and their implementation. In that context, it should be stressed that uncertainty – be it legislative, administrative or arising from practices applied by the authorities – is a factor to be taken into account in assessing the State’s conduct. Indeed, where an issue in the general interest is at stake, it is incumbent on the public authorities to act in good time, in an appropriate and consistent manner.’49

Het gaat om een tekortkoming ten aanzien van het informeren van klager over de inbeslagname en de daarop volgende strafrechtelijke procedure. Dit nalaten heeft tot gevolg dat de termijnoverschrijding aan de zijde van klager vervolgens niet aan hem kan worden tegengeworpen. Op de nationale autoriteiten rust dus in principe de plicht om maatregelen die potentieel een inmenging in het eigendomsrecht opleveren tijdig aan te kondigen.

Tot slot oordeelt het EHRM in een Franse belastingzaak anders, nu de nationale autoriteiten de maatregel wel tijdig hebben aangekondigd, en er bovendien verzachtende maatregelen waren getroffen voor de betrokkenen.50 Dit is conform artikel 1 EP EVRM, en levert dus geen schending op. In deze zaak draaide het om een belastingovereenkomst tussen Frankrijk en Monaco op grond waarvan Frankrijk vermogensbelasting kan heffen van in Monaco wonende Fransen. In deze zaak is naast de tijdige aankondiging ook voorzien in een overgangsregeling.51 Het was voor de betreffende personen namelijk mogelijk om al voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe vermogensbelastingbetalingsverplichting vrijwillig belasting te betalen.

Good governance-principe

In de zaak Czaja noemt het Hof expliciet het good governance-principe,52 en benadrukt het belang van dit principe wanneer een fundamenteel recht als het recht op eigendom in het geding is, en wijst daarnaast op het belang van sociale zekerheidsuitspraken voor het individu.53 Daarnaast laat deze uitspraak zien dat opnieuw een 6 EVRM waarborg onder artikel 1 EP EVRM wordt meegenomen en dat het rechterlijk talmen in deze zaak niet good governance-proof is.

Klager in deze zaak is meneer Czaja die een vervroegd pensioen aanvraagt om voor zijn zieke dochter te kunnen zorgen. Deze uitkering wordt aan klager verstrekt, maar na een nader medisch rapport trekt het bestuursorgaan de uitkering in omdat uit het nieuwe medisch onderzoek niet zou blijken dat de dochter van klager extra zorg nodig had.54 Het moment waarop de uitkering wordt verstrekt en het moment waarop de uitkering door het bestuursorgaan uiteindelijk wordt ingetrokken beslaat een periode van zestien maanden.55 Onder de proportionaliteitstoets neemt het Hof mee dat klager zijn baan had opgezegd en klager er bovendien vanuit mocht gaan dat de uitbetaling van de uitkering voort zou duren.56 Het inkomen van de vrouw en dochter van klager laat het Hof achterwege bij de beoordeling of sprake is van een excessieve last voor het individu.57 Ook gaat het Hof in het kader van de fair balance-toets in op de lange duur van de procedure, en bovendien was door de nationale autoriteiten niet voorzien in een overgangsperiode (‘transitional period’) voor klager om zich aan te passen aan de nieuwe situatie.58

Interessant in deze zaak is dat het good governance-principe mede wordt beoordeeld tegen de achtergrond van de lange duur voordat klager uitspraak krijgt in zijn zaak, namelijk 21 maanden. Hoewel in deze zaak dus de mogelijkheid bestond om de intrekking van de uitkering aan te vechten59 duurt het erg lang voordat klager een rechterlijke uitspraak krijgt. Het rechterlijk talmen is hiermee onderdeel van het good governance-principe, en van artikel 1 EP EVRM. De overeenkomst met artikel 6 EVRM wordt hier zichtbaar. Een rechterlijk oordeel moet binnen een redelijke termijn worden gegeven en onder de proportionaliteitstoets van artikel 1 EP EVRM neemt het Hof dit vereiste onder het good governance-principe al mee. Het gaat dit keer dus niet om de toepassing van 6 EVRM-eisen via het eigendomsrecht in de fase waarin het bestuur (nog) aan zet is. Artikel 1 EP EVRM kan dus ook voor de rechterlijke fase procedureel relevant zijn.

Deze uitspraak van het Hof biedt handvaten hoe om te gaan met de intrekking van een begunstigende beschikking en de rol die het vertrouwensbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel hierbij spelen.60 Voor de overheidsinstanties van de Staten betekent dit dat zij conform het good governance- principe zullen moeten handelen:

‘(…) the Court reiterates the particular importance of the principle of good governance. It requires that where an issue pertaining to the general interest is at stake, especially when it affects fundamental human rights, including property rights, the public authorities must act promptly and in an appropriate and above all consistent manner. It is desirable that public authorities act with the utmost care, in particular when dealing with matters of vital importance to individuals, such as welfare benefits and other such rights.’61

Ook in het kader van de toegankelijkheid van vertrouwelijke informatie sprak het Hof over de ‘vital interest’ van betrokkene om over deze informatie te beschikken ter bevestiging van het belang van een toegankelijke procedure.

Opnieuw, en nu onder het eigendomsrecht, bezigt het EHRM deze term als reden om zorgvuldig handelen van de autoriteiten te verlangen. Ook in andere zaken heeft het EHRM het principe van good governance benadrukt, waarbij het dan onder meer kan gaan om het tijdig optreden van de autoriteiten. Bovendien kan dit principe ook meer materiële verplichtingen met zich brengen, zoals het bieden van adequate (financiële) compensatie of rechtsherstel in het geval dat de klager te goeder trouw handelde.62 De verplichting tot het betalen van compensatie of het bieden van rechtsherstel zijn procedurele verplichtingen.

Ernstige aantasting van het eigendomsrecht: toename procedurele waarborgen

Illustratief voor de aanscherping van de procedurele verplichtingen in het geval dat de inmenging in het eigendomsrecht ernstig is, is de zaak Megadat.com SRL tegen Moldavië.63 Eerder zagen we deze wisselwerking bij de hiervoor besproken zaak Capital Bank AD64 onder het lawfulness-vereiste. Daarnaast laat de zaak Megadat.com SRL zien dat de procedurele eisen zich in de praktijk zowel tot het bestuursorgaan als de rechter kunnen richten.

Klaagster is Megadat.com SRL, de grootste internetprovider van Moldavië. Het niet tijdig doorgeven van een adreswijziging van het hoofdkantoor van het bedrijf van klaagster aan het betreffende bestuursorgaan (ANRTI) leidt ertoe dat de telecommunicatievergunningen worden ingetrokken. Deze intrekking blijft niet beperkt tot gevolgen voor de toekomstige activiteiten van klaagster, maar wordt ook met terugwerkende kracht toegepast. Opmerkelijk is dat ANRTI wel op de hoogte was van de adreswijziging, nu het andere autoriteiten wel hiervan op de hoogte had gebracht. Het gaat in casu om een regulering: klaagster beschikt nog wel over gebouwen en ander eigendom.65 De aanvraag voor nieuwe vergunningen is als gevolg van een wijziging in de regelgeving niet langer mogelijk. Het gevolg is dat klaagster het bedrijf uiteindelijk moet verkopen.

Om te beginnen is de inmenging in het eigendomsrecht van klaagster ernstig. De maatregel is met terugwerkende kracht toegepast. Dit heeft geresulteerd in sancties en onderzoeken door onder meer de belastingdienst tegen klaagster. Klaagster moest zelfs stoppen met haar bedrijf.66

De procedurele tekortkomingen zijn zowel het bestuursorgaan als de rechter aan te rekenen. Het bestuursorgaan heeft de aanvraag van klager voor een nieuwe (derde) vergunning op het nieuwe adres niet opgemerkt en zonder motivering het oude adres op de vergunning vermeld. Verder heeft het bestuursorgaan klaagster ten onrechte laten weten dat het bedrijf kon blijven opereren indien het binnen tien dagen aan bepaalde voorwaarden zou voldoen. Vervolgens heeft het bestuursorgaan de vergunning van klager toch ongeldig verklaard.67 Klaagster is niet in de gelegenheid gesteld om haar kant van het verhaal te vertellen bij het bestuursorgaan.68 Naar het oordeel van het Hof is niet gebleken dat klaagster opzettelijk de adreswijziging niet heeft doorgegeven om geen of minder belasting te hoeven betalen. Ook was klaagster nog op het oude adres te bereiken.69

De procedure voor de rechter laat ook te wensen over. De hoogste rechter in deze zaak honoreert het verzoek van het bestuursorgaan om de zitting eerder te laten plaatsvinden, met als gevolg dat de zaak in afwezigheid van klaagster wordt behandeld. De rechter motiveert zijn afwijzing van het verzoek van klaagster om de zittingsdatum te verplaatsen niet. Tot slot merkt het Hof op dat de behandeling van de zaak voor de hoogste rechter ook van invloed is op het voortbestaan van het bedrijf van klaagster.70 Het Hof gaat in casu onder artikel 1 EP EVRM in op de omvang van de rechterlijke toets en de formalistische beoordeling: er vindt geen belangenafweging plaats tussen het algemeen belang en het belang van klaagster.71

In de gevallen waarin het algemeen belang op het spel staat, is het aan de Staat om tijdig en op een adequate en consistente wijze te handelen. Het Hof spreekt van ‘to act in good time, in an appropriate manner and with utmost consistency.’72 Deze uitgangspunten vinden we ook terug in de latere zaken waarin het Hof dan expliciet de term good governance bezigt.

Beoordeling op maat

De zaak Vékony73is een bespreking waard omdat deze uitspraak het belang van een zorgvuldige procedure, rond in casu een accurate vergunningverlening, bevestigt en onderstreept. Bij deze zorgvuldige procedure dient voldoende aandacht te zijn voor de omstandigheden van het individu waarvan het eigendom wordt aangetast.

Vékony, klager in deze zaak, beschikt over een vergunning (al bijna twintig jaar) op grond waarvan hij tabaksproducten in zijn winkel verkoopt. Dit deel van de verkoop genereert een derde van de omzet. In 2012 introduceert Hongarije nieuwe wetgeving die de verkoop van tabaksproducten tot een staatsmonopolie maakt. Als gevolg hiervan raakt klager zijn tabaksvergunning kwijt. In de daaropvolgende tenderprocedure voor een nieuwe vergunningaanvraag vangt klager bot. Klager is hierdoor genoodzaakt te stoppen met de verkoop van tabaksproducten, en gaat uiteindelijk failliet.

Het Straatsburgse Hof gaat onder de fair balance-test in op de proportionaliteit van de Hongaarse beleidswijziging, en concludeert uiteindelijk dat klager met een excessieve last is geconfronteerd.74

Ten aanzien van de materiële aspecten van deze zaak moet allereerst worden opgemerkt dat de autoriteiten aan klager geen enkele vorm van compensatie hebben geboden.75 Hoewel het in deze zaak gaat om een regulering, benadrukt het Hof wel dat de gevolgen voor klager ernstig zijn: de zaak van klager is immers failliet gegaan.76 In de tweede plaats acht het Hof de overgangsperiode die aan klager is gegund veel te kort. Deze periode beslaat slechts tien maanden: in september 2012 wordt de nieuwe beleidswijziging aangekondigd, in juli 2013 moet klager stoppen met de verkoop van tabak. Eigenlijk is de overgangstermijn nog korter, omdat tussen het tijdstip waarop klager verneemt dat hij geen nieuwe vergunning heeft gekregen (april 2013) en het moment dat hij moet stoppen slechts drie maanden zitten.77 Deze termijn acht het Hof in het bijzonder te kort, nu klager bijna twintig jaar over de benodigde vergunning beschikte.78

Onder verwijzing naar de hiervoor besproken zaak Megadat.com SRL79 benadrukt het Hof opnieuw dat procedures die zien op het vernieuwen of intrekken van vergunningen die willekeurig, discriminatoir of onevenredig hard zijn een schending van de reguleringsregel van artikel 1 EP EVRM opleveren. Bovendien verplicht dit de autoriteiten om oprecht en consistent te handelen.80 De Staat heeft voorts in de onderhavige zaak nagelaten om maatregelen te treffen waarbij een redelijk vergoedingssysteem is opgezet.81

Om te beginnen herhaalt het Hof in Vékony in algemene termen de mogelijkheid die dient te bestaan naar nationaal recht om de inmenging in het eigendomsrecht te betwisten. In casu ontbrak het aan procedurele waarborgen tegen willekeur en daarnaast aan een effectief rechtsmiddel om het besluit bij de verantwoordelijke autoriteiten aan te vechten. Het Hof neemt ook de rechtmatigheid van het gedrag van klager mee in de fair balance-toets.82

Op procedureel vlak schieten de Hongaarse autoriteiten tekort nu gedurende de tenderprocedure voor de nieuwe vergunning de spelregels worden gewijzigd, en het verlies van de oude vergunning automatisch plaatsvond. De afwijzing van de aanvraag van klager is niet onderzocht, noch was een effectief rechtsmiddel aanwezig.83

De meeste van de procedurele gebreken concentreren zich op de tenderprocedure voor de nieuwe vergunningaanvraag. Het Hof geeft een opsomming van de vijf gebreken die het constateert in deze procedure. Zo is in de eerste plaats geen rekening gehouden met de eerder aan klager verleende vergunning. Ten tweede is geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat klager onder het nieuwe vergunningensysteem wel kan voldoen aan de nieuwe voorwaarden in de wet. Met deze wet wordt de gezondheid van minderjarigen beschermd. Ten derde biedt het nieuwe systeem de mogelijkheid om meerdere vergunningen aan een vergunninghouder te verlenen, en hierdoor worden de kansen op een vergunning voor gevestigde vergunninghouders (zoals klager) verkleind. In de vierde en vijfde plaats is de tenderprocedure niet transparant en is geen enkele privilege aan klager gegeven.84 Overigens hebben de autoriteiten ook nagelaten om de afwijzing van de aanvraag van klager te motiveren.85

Een gedegen zorgvuldige procedure rond de nieuwe vergunningverlening ontbreekt in casu. Uit voorgaande opsomming van de gebreken in de tenderprocedure volgt opnieuw dat het Hof dus van de Staat verlangt dat in voldoende mate rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van het individu. In casu hadden de Hongaarse autoriteiten immers bij de tenderprocedure rekening moeten houden met het feit dat klager al bijna twintig jaar over een vergunning beschikte. Tot slot was het voor klager niet mogelijk om de afwijzing van de vergunningaanvraag bij een rechter aan te vechten.

Kwetsbare groepen en het eigendomsrecht

In Berger-Krall e.a.86 gebruikt het Hof de term ‘vulnerable’87 ter bescherming van de kwetsbare huurders. Het feit dat het hier gaat om personen behorend tot een kwetsbare groep, rechtvaardigt dat voor deze groep bijzondere maatregelen worden getroffen ter bescherming van hun eigendom:

‘(…) the Court has considered justified and proportionate several measures aimed at protecting vulnerable tenants. They included legislation entailing rent reductions, a temporary suspension of the eviction of some categories of tenants and different restrictions on the landlord’s right to terminate the lease (…)’.88

Eerder, in de Roma-zaken onder artikel 8 EVRM en ook in de zaken waarin het belang van het kind op het spel staat, zagen we iets vergelijkbaars. Ook in die zaken oordeelde het Hof dat het behoren tot een kwetsbare groep een andere benadering kan verlangen van de nationale autoriteiten. Hoewel deze verplichting met behulp van meer inhoudelijke criteria wordt ingevuld, is de verplichting om binnen de nationale procedure hier rekening mee te houden procedureel van aard.89 Zo ook in het geval van de kwetsbare huurders. In casu zijn deze maatregelen genomen,90 en heeft de Staat een balans gevonden tussen de belangen van de vorige eigenaren en de huurders. Bij de verdeling van de sociale en financiële last met betrekking tot de hervormingen van het huurrecht is de Staat binnen zijn margin of appreciation gebleven.91

Resumerend: een van de standaard verplichtingen onder het eigendomsrecht is de plicht om in het nationale recht te voorzien in een effectief rechtsmiddel met behulp waarvan een inmenging in het eigendomsrecht kan worden bestreden voor een (doorgaans) rechterlijke instantie. Ook (niet uitputtend) een procedure op tegenspraak, het informeren van betrokkenen over een eigendomsaantastende maatregel en een redelijke duur van de procedure vallen binnen het procedurele bereik van het eigendomsrecht. De procedurele eisen als onderdeel van dit recht lijken zich zowel tot het bestuur als de rechter te kunnen richten.

De uiteenlopende toepassing van de term ‘irreversible harm’ in de eigendomszaken bevestigt het casuïstische karakter van de EHRM-rechtspraak. Anders dan in 3 en 8 EVRM-zaken kan onder het eigendomsrecht de onomkeerbaarheid van de mogelijke schade soms voor het Hof juist reden zijn om de procedurele touwtjes te laten vieren. In het geval van ernstige gevolgen voor klager, dienen de procedurele garanties tegelijkertijd nog wel te worden nageleefd. In de belastingfraudezaak over de vliegtuigen was de onomkeerbaarheid juist voor het Hof zelf reden om zijn rechterlijk oordeel niet te beperken tot een handeling. De omstandigheden van het geval blijven dus de doorslag geven.

In meer algemene zin geldt dat bij een aantasting van het eigendomsrecht met vergaande gevolgen, de procedurele verplichtingen voor de Staat toenemen. Daarnaast is procedurele waakzaamheid geboden in de gevallen waarin het gaat om belangen die van ‘vitaal belang’ zijn voor individuen, zoals in het geval van socialezekerheids-aanspraken.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.