7.3.1 De procedurele waarborgen onder artikel 1 EP EVRM: een eerste overzicht

De procedurele kernverplichting onder artikel 1 EP EVRM ziet op de mogelijkheid die in het nationale recht dient te bestaan om met behulp van een effectief rechtsmiddel een eigendom aantastende maatregel aan te vechten. In dit verband is de zaak Sporrong en Lönnroth1 van belang. Dit arrest kan worden gezien als een van de eerste zaken waarin het Hof bepaalde dat de ontbrekende procedurele mogelijkheid om de regulering van het eigendomsrecht ter toetsing voor te leggen aan een daartoe bevoegde autoriteit bijdroeg aan de schending van artikel 1 EP EVRM.

In deze zaak heeft de Zweedse regering aan het gemeentebestuur van Stockholm een onteigeningsvergunning verleend voor de percelen die toekomen aan de klagers Sporrong en Lönnroth. Naast de onteigeningsvergunning wordt ook een bouwverbod opgelegd aan klagers.

Deze zaak kent echter een aantal procedurele gebreken volgens het Hof. Zo ontbrak in het nationale recht de mogelijkheid voor klagers om tussentijds een rechterlijk oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van de onteigeningsvergunning en het opgelegde bouwverbod. Klagers verkeerden bovendien lange tijd in onzekerheid omdat de Zweedse uitvoerende autoriteiten voor een periode van respectievelijk 23 en acht jaar niet tot onteigening zijn overgegaan, en het bouwverbod ook gedurende 25 en twaalf jaar van kracht bleef.2 Deze procedurele tekortkomingen hebben tot gevolg dat het EHRM in deze zaak heeft geoordeeld dat een fair balance tussen het algemeen belang (doel: stedelijke ontwikkeling) en het belang van klagers ontbreekt. Het EHRM heeft dit als volgt geformuleerd:

Bij een langdurige beperking van het eigendomsrecht, met als gevolg rechtsonzekerheid, moet naar het oordeel van het Hof in het nationale recht zijn voorzien in een mogelijkheid om een tussentijdse beoordeling te krijgen van de rechtmatigheid van de eigendomsbeperkende maatregel,4 dit is in latere jurisprudentie bevestigd.5 Deze mogelijkheid en de optie om een schadevergoedingsverzoek in te dienen waren afwezig.6 Van een fair balance is derhalve geen sprake. Dit, in combinatie met de onteigeningsvergunning en het daarbij komende bouwverbod leveren een schending van artikel 1 EP EVRM op.

De overkoepelende verplichting houdt in dat naar nationaal recht een mogelijkheid moet worden geboden om op te komen tegen een eigendomsbeperkende maatregel. Dit betekent meer concreet dat het voor de betrokkenen mogelijk moet zijn om een oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van de beperkende maatregel (voor een rechterlijke instantie). Daarnaast moet eventueel een schadevergoeding kunnen worden gevorderd.

Het Hof legt in deze zaak de nadruk op de mogelijkheid voor betrokkene om de duur van de eigendomsaantasting te beperken (via een rechterlijke herziening) en de mogelijkheid om een claim tot schadevergoeding in te dienen.7 Of de duur van de inmenging dus ook daadwerkelijk is teruggebracht en of een schadevergoeding is betaald, is voor het Hof minder relevant. Volgens Christoffersen volgt hieruit de duidelijke procedurele focus van het Hof.8

In meer algemene zin valt in de voorgaande overweging op, en ook in de hierna te bespreken 1 EP-jurisprudentie, dat de formulering van deze verplichting verschilt van de klassieke procedurele positieve verplichting-formulering behorend bij de artikelen 2, 3 en 8 EVRM.9 De aanwezigheid van procedurele garanties (i.e. waarborgen) in de nationale procedure, waaronder de beschikbaarheid van een rechtsmiddel om de eigendom aantastende maatregel te betwisten, maakt onderdeel uit van de belangenafweging van het Hof onder het eigendomsrecht. Hoewel het Hof in de regel nalaat om deze procedurele waarborgen expliciet te formuleren als een procedurele positieve verplichting, laat dit naar mijn opvatting onverlet dat de nationale autoriteiten in hun procesrecht deze waarborgen ter bescherming van het eigendomsrecht in acht moeten nemen. De waarborgen vormen tenslotte een vast onderdeel van de proportionaliteitstoets van het Hof behorend bij artikel 1 EP EVRM. Bovendien zijn er ook zaken waarin het Hof in het kader van de proportionaliteit van de inmenging wel expliciet spreekt van ‘positive obligations’ en ‘an obligation to provide a judicial mechanism for settling effectively property disputes and to ensure compliance of those mechanisms with the procedural and material safeguards enshrined in the Convention.’10 Kortom: de EHRM-rechtspraak verschilt op dit punt van de procedurele positieve verplichtingen behorend bij het recht op leven, het folterverbod en het recht op privé- en familieleven. Toch rust op de nationale autoriteiten de plicht om bij een inmenging in het eigendomsrecht te zorgen voor procedurele waarborgen die de negatieve inbreuk kunnen rechtvaardigen. Wel hebben de Staten hier meer vrijheid, omdat het geen zelfstandige verplichting is maar onderdeel van de algehele belangenafweging, en een tekortkoming dus kan worden gecompenseerd.

Hoewel artikel 1 EP EVRM (net als artikel 8 EVRM overigens) geen expliciete procedurele eisen bevat, moet het onder dit artikel dus toch mogelijk zijn om een effectief rechtsmiddel aan te wenden bij de verantwoordelijke autoriteiten tegen elke inmenging in het eigendomsrecht.11 Bij de toets of aan dit vereiste is voldaan, kijkt het Hof zowel naar de bestuurlijke voorprocedure als ook naar de rechterlijke procedure.12 Helder heeft het Hof dit als volgt geformuleerd in een van zijn uitspraken in een eigendomszaak:

Het Hof heeft deze general principle in meerdere zaken bevestigd. Bovendien herhaalt het Hof dat ondanks de ontbrekende expliciete procedurele vereisten onder het eigendomsrecht, het Hof bij het beoordelen van de proportionaliteit toch kijkt naar de bescherming tegen willekeur.

In een latere eigendomszaak14 gaat het Hof onder het eigendomsrecht in op de procedurele waarborgen ‘adversarial proceeding’ en ‘equality of arms’, onder verwijzing naar eerdere zaken.15 Deze waarborgen horen van origine bij artikel 6 EVRM thuis, en worden hiermee ook onderdeel van het eigendomsrecht. De betreffende overweging van het Hof:

Het Hof kan, als gezegd besluiten om de toets aan de procedurele waarborgen te behandelen onder het law- vereiste17 of in het kader van de fair balance-test.18

Naast de mogelijkheid die voor het individu dient te bestaan om op te komen tegen een eigendomsbeperkende maatregel, en de incorporatie van sommige 6 EVRM-eisen (waaronder het onder omstandigheden horen van belanghebbenden),19 heeft het Hof onder artikel 1 EP EVRM ook nog andere procedurele verplichtingen geformuleerd voor de Staten. Zo rust op grond van artikel 1 EP EVRM op de rechter onder meer de plicht zaken zorgvuldig te behandelen, en daarnaast moet de rechter de afweging van de uitvoerende autoriteit tussen het algemeen belang en het individueel belang zelf beoordelen.20