CRvB, 29-03-2017, nr. 15/7860 WW

Betrokkene is met ingang van 2 juli 2012 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 20 december 2012 is betrokkene toestemming verleend om gedurende de periode van 24 december 2012 tot 23 juni 2013 met behoud van zijn WW-uitkering te starten als zelfstandig ondernemer. In een telefoongesprek met zijn re-integratiecoach [X.] op 24 juni 2013 heeft betrokkene gemeld dat hij na afloop van de startperiode stopt als zelfstandige. Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het Uwv de WW‑uitkering van betrokkene met ingang van 24 juni 2013 daarom volledig hervat.

Uit een onderzoek van het Uwv is gebleken dat betrokkene van 8 juli 2013 tot en met7 januari 2014 in loondienst werkzaam is geweest bij [naam B.V. 1] ([naam B.V. 1]) en van 1 januari 2014 tot en met 30 maart 2014 bij [naam B.V. 2] ([naam B.V. 2]).

Bij besluit van 11 april 2014 heeft het Uwv de WW-uitkering van betrokkene herzien met ingang van 1 juli 2013 en over de periode van 1 juli 2013 tot en met 30 maart 2014 een bedrag van € 24.174,54 bruto aan, volgens het Uwv, onverschuldigd betaalde WW-uitkering van betrokkene teruggevorderd. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat betrokkene in deze periode werkzaam is geweest bij [naam B.V. 1] en [naam B.V. 2] zonder daarvan mededeling te doen aan het Uwv.

Bij een tweede besluit van 11 april 2014 heeft het Uwv betrokkene een boete opgelegd van € 24.174,54 wegens schending van zijn inlichtingenverplichting.

Bij besluit van 25 juli 2014 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv de bezwaren van betrokkene tegen de besluiten van 11 april 2014 ongegrond verklaard.

Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1 voor zover daarbij het bezwaar tegen het boetebesluit van 11 april 2014 ongegrond is verklaard. Tijdens de procedure in beroep heeft het Uwv bij besluit van 23 februari 2015 (bestreden besluit 2) het bezwaar van betrokkene tegen het boetebesluit van 11 april 2014 alsnog gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 8.100,-. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene, met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, mede gericht geacht tegen bestreden besluit 2.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 niet‑ontvankelijk verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard wat betreft de hoogte van de boete, bestreden besluit 2 vernietigd, het primaire boetebesluit van11 april 2014 herroepen en de boete vastgesteld op € 2.420,-. De rechtbank heeft tevens bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en bepalingen gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv zich terecht op het standpunt gesteld dat betrokkene zijn inlichtingenverplichting niet is nagekomen door het Uwv geen mededeling te doen van zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1] en [naam B.V. 2]. Gelet op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de gevolgen van de boete voor betrokkene, heeft de rechtbank een boete van 10% van het benadelingsbedrag passend geacht. Naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,- is dat€ 2.420,-. Verdergaande matiging van de boete heeft de rechtbank niet aan de orde geacht. De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat het door betrokkene gestelde – te weten een financiële noodsituatie en kwetsbare psychische gesteldheid – niet kan worden aangemerkt als een dringende reden op grond waarvan het Uwv had moeten afzien van het opleggen van een boete.

Betrokkene heeft in hoger beroep zijn primaire standpunt gehandhaafd dat hij zijn inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, omdat hij het Uwv zowel mondeling, tijdens het telefoongesprek met re-integratiecoach Oostrom, als schriftelijk, bij brief van 22 juni 2013, heeft geïnformeerd over zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1]. Betrokkene heeft ook zijn subsidiaire standpunt gehandhaafd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat de schending van de inlichtingenverplichting verband houdt met het feit dat hij een ernstige ADD/ADHD-stoornis heeft. Betrokkene acht zich ook verminderd verwijtbaar, omdat het Uwv – samengevat – door gebrekkige controle mede debet is geweest aan de ontstane situatie. Voorts heeft betrokkene aangevoerd dat sprake is van dringende redenen op grond waarvan het Uwv had moeten afzien van het opleggen van een boete. Volgens betrokkene leidt handhaving van de boete bij hem tot onaanvaardbare gevolgen.

Het hoger beroep van het Uwv is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat een boete van € 2.420,- passend is en tegen de vaststelling van de boete op dat bedrag, met de bepaling dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Volgens het Uwv heeft de rechtbank niet dan wel onvoldoende gemotiveerd waarom de hoogte van de boete gebaseerd moet zijn op 10% van het benadelingsbedrag. Het Uwv heeft in het hoger beroepschrift gesteld dat de boete moet worden bepaald op het maximale bedrag, en heeft daarmee erkend dat de in bestreden besluit 2 vastgestelde boete van € 8.100,- niet juist is en€ 7.800,- moet zijn, omdat de overtreding van de inlichtingenverplichting is aangevangen voor 1 januari 2014.

Ter zitting bij de Raad heeft het Uwv zijn standpunt opnieuw gewijzigd. Het Uwv is nu van mening dat de boete wegens verminderde verwijtbaarheid moet worden vastgesteld op 25% van het benadelingsbedrag. Omdat vanaf 1 januari 2017 op grond van artikel 2, zevende lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten het boetemaximum moet worden gerelateerd aan de mate van verwijtbaarheid en in het bestuurlijke boeterecht als regel geldt dat bij een voor de betrokkene relevante wijziging in het recht de voor betrokkene meest gunstige bepaling moet worden toegepast, acht het Uwv een boete van € 2.600,- (25/75 maal € 7.800,-) evenredig.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Schending inlichtingenverplichting

Artikel 25 van de WW bepaalt, voor zover hier van belang, dat de werknemer verplicht is het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald. Artikel 27a, eerste lid, van de WW – zoals deze bepaling luidde ten tijde hier in geding– bepaalt, voor zover hier van belang, dat het Uwv een bestuurlijke boete oplegt van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 25 van de WW.

Met de aangevallen uitspraak zijn de herziening van de WW-uitkering met ingang van1 juli 2013 en de terugvordering in rechte onaantastbaar geworden, maar niet de feiten die daaraan ten grondslag zijn gelegd. In het kader van de oplegging van de boete kunnen die feiten, de gestelde overtreding van de inlichtingenverplichting en het door betrokkene gestelde ontbreken van verwijtbaarheid in volle omvang worden beoordeeld. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Raad van 16 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2085.

Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden bevat de waarborg dat eenieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld – een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van strafvervolging – voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat het Uwv feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet aantonen dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting onverschuldigd uitkering is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund (vgl. overweging 4.8.3 in ECLI:NL:HR:2011:BN6324, overweging 3.1 in ECLI:NL:RVS:2014:2511 en overweging 4.2 in ECLI:NL:CRVB:2016:1429).

Op grond van de gedingstukken heeft het Uwv aangetoond dat betrokkene zijn inlichtingenverplichting niet is nagekomen door zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1] en [naam B.V. 2] niet te melden bij het Uwv. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat uit de zich in het dossier bevindende uitdraai van het telefoonregistratiesysteem van het Uwv weliswaar blijkt dat betrokkene op 24 juni 2013 contact heeft opgenomen met re-integratiecoach Oostrom, maar dat uit de vermelding niet kan worden opgemaakt dat betrokkene toen zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1] heeft gemeld. Ook uit de interne melding van deze re‑integratiecoach aan de uitkeringsafdeling van 24 juni 2013 blijkt dat niet. De rechtbank heeft betrokkene eveneens terecht niet gevolgd in zijn standpunt dat hij bij brief van22 juni 2013 zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1] heeft gemeld aan het Uwv. Het Uwv heeft steeds ontkend de brief van 22 juni 2013 te hebben ontvangen. Uit vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 4 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1114) volgt dat wanneer de geadresseerde een niet aangetekende brief niet ontvangen heeft, dit voor rekening en risico van de verzender komt. Betrokkene heeft zijn stelling, dat het Uwv die brief wel heeft ontvangen, maar niet in het juiste (digitale) dossier heeft opgeborgen, niet aannemelijk gemaakt.

Betrokkene valt van het niet nakomen van zijn inlichtingenverplichting een verwijt te maken. Hij is er onder meer in de besluiten van 24 juli 2012 en 25 juni 2013 uitdrukkelijk op gewezen dat hij wijzigingen in zijn situatie moest doorgeven aan het Uwv.

Uit hetgeen in 4.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het Uwv bevoegd was betrokkene een boete op te leggen. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting wordt daaraan toegevoegd dat de vaststelling dat betrokkene de inlichtingenplicht heeft overtreden niet betekent dat hij heeft gefraudeerd. Van een opzettelijke overtreding van de inlichtingenplicht is niet gebleken.

Dringende redenen

Op grond van artikel 27a, achtste lid, aanhef en onder b, van de WW, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier in geding, kan het Uwv afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Dringende redenen om van het opleggen van een boete af te zien kunnen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen van die boete voor de betrokkene. Het moet dan gaan om een incidenteel geval waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de orde is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden dient te worden gemaakt.

In een rapportage psychologisch onderzoek van het Centrum voor psychodiagnostiek Altrecht uit 2008 is onder het kopje “C. Samenvatting en conclusie” onder andere vermeld dat bij betrokkene sprake is van een langdurig patroon van chaotisch functioneren en concentratiestoornissen en dat betrokkene op descriptief niveau lijkt te voldoen aan de criteria voor AD(H)D. In een rapportage ADHD-interview van Bosman GGZ uit 2010 komt eveneens onder een kopje “Samenvatting en Conclusie” naar voren dat bij betrokkene sprake is van significant disfunctioneren op verschillende gebieden en dat er daadwerkelijk sprake is van AD(H)D. Betrokkene heeft als gevolg hiervan zeer veel moeite met het bijhouden van zijn administratie waardoor hij in financiële problemen komt.

In het verleden hebben financiële problemen in combinatie met een echtscheiding bij betrokkene geleid tot een burn-out waardoor hij langdurig ziek is geweest en door zijn toenmalige werkgever [naam B.V. 2] per 1 juli 2012 is ontslagen. Betrokkene is in juni 2013 gestopt als startende zelfstandige, omdat de administratieve last hem te zwaar viel. Het betalingsverkeer in verband met zijn vaste lasten gaat per automatische incasso om betalingsproblemen te voorkomen en hij gebruikt een tweede bankrekening voor zijn dagelijkse uitgaven. Volgens betrokkene is hem om die reden niet opgevallen dat zijn WW-uitkering na aanvang van zijn werkzaamheden bij [naam B.V. 1] ongewijzigd werd doorbetaald.

De voormalige werkgever [naam B.V. 2] heeft zich bereid getoond betrokkene met ingang van1 januari 2014 weer in dienst te nemen op basis van een jaarcontract, onder de voorwaarde dat er geen nieuwe problemen zouden ontstaan. Betrokkene is door de besluiten van 11 april 2014 in een voor hem extreem stressvolle situatie terechtgekomen. Indien [naam B.V. 2] zijn jaarcontract niet zou verlengen zou betrokkene niet langer kunnen voldoen aan zijn betalingsverplichtingen jegens het Uwv en de Belastingdienst, met het risico dat er bij zijn werkgever loonbeslag zou worden gelegd. Bovendien vreesde betrokkene dat hij door het etiket ‘fraudeur’ vanwege de boete niet meer in aanmerking zou kunnen komen voor een minnelijke schuldenregeling waarbij hij zijn woning zou kunnen behouden en ook niet meer een verklaring omtrent gedrag zou kunnen krijgen, hetgeen het vinden van een baan in de toekomst zou bemoeilijken. Een en ander heeft bij betrokkene geleid tot ernstige concentratiestoornissen waardoor hij zich uiteindelijk in december 2014 ziek heeft moeten melden bij zijn werkgever en het jaarcontract niet is verlengd. Deze toename van de problematiek als gevolg van de fraudebeschuldigingen door het Uwv blijkt ook uit de brief van PsyQ van 27 mei 2015, waar betrokkene inmiddels voor zijn psychische klachten werd behandeld.

Betrokkene is in oktober 2015 opgenomen in een psychiatrische kliniek vanwege suïcidaliteit en depressieve klachten. In het door betrokkene overgelegde behandelplan is vermeld dat “luxerend voor de huidige toestand” is geweest “zijn conflict met het UWV vanwege hoge schulden en financiële problemen rondom de hypotheek/bij de bank, loonbeslag vanuit het UWV en verlies van zijn werk door beschuldiging van fraude door het UWV.”

Bij besluit van 1 november 2016 heeft het Uwv betrokkene met ingang van6 december 2016 een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen toegekend. Aan dat besluit is ten grondslag gelegd een rapport van de verzekeringsarts A.F. van Diermen van 4 oktober 2016. Deze arts heeft op basis van zijn onderzoek geconcludeerd dat betrokkene is uitgevallen met psychische klachten en beperkingen ten gevolge van ernstige stress bij een pre-existente ontwikkelingsstoornis. In de verzuimperiode is sprake geweest van perioden met ernstige decompensaties. Betrokkene is in hoge mate psychisch ontregeld en er is nauwelijks sprake van persoonlijk of sociaal functioneren waardoor hij geen benutbare mogelijkheden heeft. De verzekeringsarts heeft in zijn rapport vermeld dat zodra de ‘trigger’ van de ontregeling en de veroorzaker van de stress, het conflict met het Uwv, middels een uitspraak in hoger beroep kan worden afgesloten, naar verwachting, zeker indien tevens adequate behandeling zal worden ingezet, op termijn van een jaar de belastbaarheid zal kunnen verbeteren.

Op grond van de in 4.8.1 tot en met 4.8.5 vermelde feiten en omstandigheden is de conclusie gerechtvaardigd dat het boetebesluit van het Uwv van 11 april 2014 in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de ernstige psychische klachten die betrokkene ondervindt. Betrokkene is hierdoor niet alleen zijn baan bij [naam B.V. 2] kwijtgeraakt, maar ook volledig arbeidsongeschikt geworden. Een en ander heeft geleid tot een aanzienlijk inkomensverlies waardoor betrokkene ook in ernstige financiële nood is gekomen en executoriale verkoop van zijn woning dreigt. Deze voor betrokkene zeer ingrijpende gevolgen rechtvaardigen de conclusie dat in zijn geval sprake is van dringende redenen om geheel af te zien van het opleggen van een boete. Dat deze gevolgen zich bij betrokkene in een later stadium in volle omvang hebben geopenbaard, maakt dat niet anders. Er is geen aanleiding te voldoen aan het verzoek van het Uwv ter zitting om het onderzoek te heropenen om een verzekeringsarts bezwaar en beroep van het Uwv te laten beoordelen of sprake is van dringende redenen om van de boete af te zien.

Uit hetgeen in 4.1 tot en met 4.9 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 2.420,- en voor zover daarbij is bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

5. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 990,- aan kosten van rechtsbijstand.