CRvB, 07-03-2019, nr. 16/2142 WW

Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de tussenuitspraak. In die tussenuitspraak is, kort gezegd, geoordeeld dat:

(i) appellante aan haar verzoek van 17 juni 2015 om terug te komen van het besluit van 15 mei 2013 (zoals gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 14 augustus 2013) haar wegens schending van de inlichtingenverplichting over de periode van 2 januari 2012 tot en met 17 februari 2013 een boete op te leggen van € 19.470,- (hierna ook: het boetebesluit) geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd;

(ii) niet aanvaardbaar is het beleid van het Uwv om nooit terug te komen van rechtens onaantastbaar geworden boetebesluiten die zijn genomen op grond van het per 1 januari 2013 ingevoerde boeteregime in de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) en het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit 2013);

(iii) het besluit van 12 november 2015 (bestreden besluit) ondeugdelijk is gemotiveerd en in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit heeft voor het Uwv geen aanleiding gevormd om nieuw beleid op te stellen. In zijn brieven van 25 april 2018 en 26 juli 2018 heeft het Uwv het bestreden besluit onverkort gehandhaafd. Afwijzing van het verzoek van appellante is volgens het Uwv niet evident onredelijk, omdat het boetebesluit van 15 mei 2013 niet onrechtmatig is en destijds is genomen overeenkomstig de toen geldende regelgeving. De door appellante genoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, en de verstrekkende financiële gevolgen van het boetebesluit voor haar maken dat niet anders, omdat in het kader van de invordering met de financiële positie van appellante rekening wordt gehouden. Ook overigens is niet gebleken van omstandigheden die maken dat afwijzing van het verzoek evident onredelijk is. Volgens het Uwv speelt bij een weigering om terug te komen van een in rechte vaststaande boete het lex mitior-beginsel geen rol, omdat dit beginsel zich beperkt tot lopende vervolgingen en dus niet ziet op vaststaande boetebesluiten, en kan het zich beroepen op het rechtszekerheidsbeginsel.

2. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Na de tussenuitspraak en de hierop gevolgde nadere motivering van het Uwv bij het bestreden besluit ligt wederom voor de vraag of het bestreden besluit, met daarin de afwijzing van het verzoek als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb om terug te komen van het boetebesluit, evident onredelijk is. Bij de beantwoording van deze vraag zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

Het boetebesluit, waarbij een boete van € 19.470,- werd opgelegd en waarvan herziening is gevraagd, is gebaseerd op artikel 27a van de Werkeloosheidswet (WW), zoals gewijzigd bij de Wet aanscherping, en artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit 2013. In de betreffende regelgeving werd, in plaats van een maximaal op te leggen boete van € 2.269,-, voortaan uitgegaan van een boete ter hoogte van het benadelingsbedrag en 150% van dit bedrag bij recidive.

Voorafgaand aan de totstandkoming van dit zwaardere sanctieregime heeft de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies over het wetsvoorstel in het bijzonder vraagtekens gezet bij de proportionaliteit van de voorgenomen boetes en geadviseerd daarbij een toereikende motivering te verstrekken. Desalniettemin heeft het wetsvoorstel tot uitgangspunt dat elke verwijtbare overtreding die onverschuldigde betaling oplevert dezelfde gevolgen heeft, namelijk gehele terugvordering en een bestuurlijke boete van in beginsel 100% (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4, blz. 18). De Wet aanscherping is op 1 januari 2013 in werking getreden.

Het toepassen van het zwaardere sanctieregime op handelen of nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 is in de uitspraak van 24 november 2014 in strijd geoordeeld met artikel 7, eerste lid, tweede volzin, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Verder is in die uitspraak geoordeeld dat het Boetebesluit 2013 zonder toereikende basis uitging van een gefixeerd boetestelsel met boetes, die veel hoger konden zijn dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) kon opleggen. Toepassing van dit boetestelsel, zonder differentiatie van de boetehoogte naar de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, is in genoemde uitspraak in strijd geoordeeld met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Naar het oordeel van de Raad moet worden voorkomen dat de aanscherping van boetes wegens schending van de inlichtingenverplichting in de sociale zekerheid leidt tot een onbalans tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening. Als uitgangspunt is in die uitspraak verder geformuleerd dat geen hogere boete opgelegd kan worden dan de maximale geldboete die de strafrechter kan opleggen.

Na de uitspraak van 24 november 2014 heeft de Nationale ombudsman in een rapport van 4 december 2014, nr. 2014/159, aanbevelingen gedaan voor aanpassing van het zwaardere sanctieregime en daarin benadrukt dat behoorlijk overheidsoptreden vereist dat de uitvoeringspraktijk zo is ingericht dat boetes altijd proportioneel zijn.

Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad en de aanbevelingen van de Nationale ombudsman heeft de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een brief van 30 april 2015 (zie Kamerstukken II 2014/15, 17 050, nr. 504) de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bericht wetswijzigingen en wijziging van het Boetebesluit 2013 voor te bereiden, waarmee tegemoet wordt gekomen aan de belangrijkste aanbevelingen. Verder heeft de Minister in die brief geschreven dat er geen juridische verplichting is om eerder opgelegde boetes waartegen geen rechtsmiddel meer open staat opnieuw te beoordelen:

“Het kabinet heeft besloten om de uitvoeringsorganisaties te verzoeken om onherroepelijke boetebesluiten nu niet te herzien. Het herbeoordelen van rechtens onaantastbare boetes zou een precedent scheppen dat gevolgen kan hebben, ook buiten het stelsel van de sociale zekerheid. Daarnaast is het herbeoordelen erg kostbaar.”

Bij wet van 23 augustus 2016, Stb. 2016, 318, zijn de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete gewijzigd. In deze wet is bepaald dat in een boetebesluit geen hogere boete kan worden opgelegd dan de strafrechter bij strafrechtelijke vervolging maximaal had kunnen opleggen op grond van artikel 23, vierde lid, Sr. Bij Besluit van 19 september 2016, Stb. 2016, 342, is artikel 2 (de bepaling over de berekening van de boete) van het Boetebesluit socialezekerheidswetten gewijzigd en zijn criteria toegevoegd voor de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid. Voor hoge benadelingsbedragen zijn in het zevende lid van artikel 2 correctiefactoren opgenomen, zodat de bestuurlijke boete is gerelateerd aan de mate van verwijtbaarheid en het bedrag dat de strafrechter maximaal had kunnen opleggen. Bij Besluit van 27 oktober 2016, Stb. 2016, 421, is de datum van inwerkingtreding van de wet van 23 augustus 2016 en van het Besluit van 19 september 2016 bepaald op 1 januari 2017. Hierin is niet voorzien hoe om te gaan met in rechte vaststaande boetebesluiten.

Over het ontbreken van overgangsrecht is in de nota van toelichting bij het Besluit van 19 september 2016 het volgende vermeld:

“In dit besluit is niet voorzien in overgangsrecht. Derhalve geldt ingevolge artikel 5:46, eerste en vierde lid, van de Awb dat bij verandering van wetgeving nadat de overtreding is begaan de voor de overtreder meest gunstige bepalingen toegepast worden. Aangezien tot nu toe werd uitgegaan van een boete van 100% van het benadelingsbedrag, zal in de regel voor overtredingen die zijn begaan vóór de inwerkingtreding van dit besluit, de regeling van de bestuurlijke boete bij dit besluit, waarbij een nadere differentiatie is gegeven van de boetehoogte op basis van verwijtbaarheidsgradaties, voor de overtreder de meest gunstige regeling zijn.”

Uit het vorenstaande volgt dat de wetgever, ondanks genoemde feiten en omstandigheden, geen aanleiding heeft gezien om bij het per 1 januari 2017 in werking tredende lichtere sanctieregime te voorzien in een overgangsrecht voor in rechte vaststaande boetebesluiten die zijn genomen met toepassing van de Wet aanscherping en het daarop gebaseerde Boetebesluit 2013. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor diegenen aan wie boetes zijn opgelegd onder het sinds 1 januari 2013 geldende zwaardere strafregime en welke boetebesluiten formele rechtskracht hebben. Op deze gevolgen heeft de materiële wetgever met de wijzigingen van het boeteregime per 1 januari 2017 geen acht geslagen.

Zo blijven boetebesluiten bestaan, waarbij hogere boetes zijn opgelegd dan mogelijk zou zijn volgens de geldboetemaxima in het Wetboek van Strafrecht. De in de uitspraak van 24 november 2014 geconstateerde onbalans tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening is voor diegenen die geen rechtsmiddelen tegen die boetebesluiten hebben aangewend niet opgeheven. Dat heeft geleid tot een groot verschil in behandeling van overtreders, afhankelijk van de vraag of zij werden beboet onder het strafrecht of het bestuursrecht. Dit terwijl de Ministers van Justitie en Veiligheid en voor Rechtsbescherming, conform een recent nader rapport bij een ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de verhouding tussen de sanctiestelsels in het bestuursrecht en het strafrecht (zie Kamerstukken II 2017/18, 34 775-VI, nr. 102), juist hebben aangekondigd om in de Awb te verankeren dat de wettelijke maximumhoogte van de bestuurlijke boete in ieder geval niet hoger kan zijn dan de maximale financiële strafbedreiging in het strafrecht voor overtreding van dezelfde norm.

Het ontbreken van overgangsrecht voor in rechte vaststaande boetebesluiten die zijn genomen op grond van de Wet aanscherping en het Boetebesluit 2013 betekent ook dat bij inlichtingenverzuim voor zover gepleegd voor 1 januari 2013 voor die betrokkenen een zwaardere straf van kracht blijft dan die welke voor die datum van toepassing was. De door de Raad in zijn uitspraak van 24 november 2014 geconstateerde schending van het

lex mitior-beginsel, zoals neergelegd in artikel 7, eerste lid, tweede volzin, van het EVRM en in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van het IVBPR, is voor hen niet ongedaan gemaakt.

Het niet voorzien in overgangsrecht heeft voor alle betrokkenen tot gevolg dat, ondanks de onjuiste voorstelling van de materiële wetgever van een wettelijk gefixeerd boetestelsel, de verplichting blijft bestaan om een boete te betalen welke niet is getoetst aan het evenredigheidsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.

De socialezekerheidswetten kennen geen mogelijkheid tot gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van een opgelegde boete. Wel is het mogelijk om tot een aflossingsregeling te komen, waarbij rekening wordt gehouden met de draagkracht. Dit betekent dat een betrokkene, anders dan in de situatie van medewerking aan een schuldregeling, gedurende vele jaren de last kan ondervinden van een op leedtoevoeging gerichte betalingsverplichting, die bij een toepassing van het lichtere strafregime een aanzienlijk geringere last zou hebben betekend.

De omstandigheid dat het hier gaat om boetebesluiten, die zijn gebaseerd op een strafregime waaraan fundamentele gebreken kleven, welke gebreken ook door de (materiële) wetgever zijn onderkend en die inmiddels hebben geleid tot een lichter strafregime dat deze gebreken ondervangt, zonder dat voorzien is in een overgangsregeling, en de omstandigheid dat handhaving van deze boetebesluiten voor betrokkenen kan leiden tot verstrekkende gevolgen zoals hiervoor omschreven, maken dat het in beginsel afwijzen van verzoeken om herziening van deze besluiten, zonder met deze omstandigheden rekening te houden, evident onredelijk is.

Ondanks de in de tussenuitspraak vastgestelde onaanvaardbaarheid van het beleid van het Uwv om herziening categoraal uit te sluiten, is tot nu toe geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om alsnog nadere (overgangs)wetgeving of beleid op te stellen ter beoordeling van de vraag of en zo ja, in hoeverre het handhaven van een met toepassing van het Boetebesluit 2013 genomen boetebesluit als evident onredelijk kan worden beschouwd. Uit bladzijde 10 van de nota van toelichting bij het in 2.1.6 genoemde Besluit van

19 september 2016 komt naar voren dat de wetgever destijds heeft beoogd de afzonderlijke uitvoeringsinstanties van socialezekerheidswetten handvatten te bieden ter bevordering van rechtsgelijkheid en eenduidige uitvoeringspraktijk bij de toepassing van het lichtere sanctieregime. Die handvatten, waarover de nota van toelichting spreekt, ontbreken nog altijd in gevallen als de voorliggende waarin is verzocht om terug te komen van in rechte vaststaande besluiten die met toepassing van de Wet aanscherping en het Boetebesluit 2013 zijn genomen.

Daarom zal de Raad ter finale beslechting van het geschil vuistregels formuleren voor de beoordeling van situaties waarin om herziening van een dergelijke boete is verzocht. Daarbij is een aantal uitgangspunten en belangen tegen elkaar afgewogen.

Tegenover het aanzienlijke belang van de betrokkene bij het beperken van een of meer van de in 2.2 geschetste gevolgen van de keuze om niet te voorzien in overgangsrecht of specifiek beleid voor in rechte vaststaande socialezekerheidsboetes, staat het belang dat het Uwv heeft aangevoerd met betrekking tot de rechtszekerheid.

In dat verband komt grote betekenis toe aan het algemene belang van de samenleving in verband met het vertrouwen dat in de rechtsstaat in rechte onaantastbare besluiten ten uitvoer worden gelegd. Behoud van draagvlak in de samenleving voor het opbrengen van de lasten van de sociale zekerheid vraagt om een effectieve handhaving van de socialezekerheidswetten, waaronder tenuitvoerlegging van in rechte vaststaande socialezekerheidsboetes.

Daarnaast komt betekenis toe aan de uitvoeringslasten van het herbeoordelen van socialezekerheidsboetes voor de betrokken bestuursorganen. Bij een volledige herbeoordeling zouden in een complexe uitvoeringspraktijk die uitvoeringslasten onevenredig zwaar zijn en aanleiding kunnen geven tot vele vervolgprocedures over de hoogte van de boete. Deze uitvoeringslasten wegen zwaarder naarmate de betrokkene na het bekend worden van de uitspraak van 24 november 2014 meer tijd heeft laten verstrijken alvorens het bestuursorgaan te vragen om van dat besluit terug te komen en de tenuitvoerlegging van het oorspronkelijke boetebesluit verder is gerealiseerd.

Het meewegen van het belang van de rechtszekerheid geeft aanleiding om voor het moment van herziening aan te knopen bij het tijdstip waarop het verzoek om herziening van het oorspronkelijke boetebesluit is gedaan. Voor zover de boete op dat moment al is (af)betaald, dient dit belang voorrang te hebben boven het belang bij een volledige herbeoordeling met terugwerkende kracht. In zoverre is er dan in beginsel geen aanleiding voor herziening van de boete. De boete van degene die voortvarend heeft betaald, zal daarmee minder snel voor herziening in aanmerking komen. Deze is feitelijk in staat gebleken (een deel van) de boete te betalen en heeft, ook na de publicatie van de uitspraak van 24 november 2014, kennelijk geen aanleiding gezien om eerder een verzoek in te dienen om terug te komen van het boetebesluit. Verondersteld mag worden dat degenen, die ten tijde van het herzieningsverzoek (een deel van) hun boete hebben betaald, die last hebben kunnen dragen en daar geen gevolgen meer van ondervinden.

Hierbij geldt wel een bovengrens. Voor zover bij het oorspronkelijke boetebesluit een hogere boete is opgelegd dan de strafrechter bij strafrechtelijke vervolging maximaal had kunnen opleggen op grond van artikel 23, vierde lid, Sr, dient de boete in ieder geval te worden herzien tot ten hoogste het bij aanvang van de overtreding geldende maximumbedrag voor boetes ter bestraffing van delicten van de derde of (bij opzet) vijfde categorie, ook als ten tijde van het herzieningsverzoek al op het meerdere was afbetaald. In die situatie komt aan het belang van de betrokkene meer gewicht toe dan aan het belang van het bestuursorgaan bij het onverkort handhaven van die (veel) hogere boete.

Voor diegenen die ten tijde van het herzieningsverzoek de boete nog niet volledig hebben afbetaald, is er in beginsel aanleiding om over te gaan tot herziening van het boetebesluit. Zij ondervinden immers nog steeds de last van een op leedtoevoeging gerichte boete (zie 2.2.4). Bij de herbeoordeling van deze verzoeken geeft het belang van de rechtszekerheid in combinatie met een praktische uitvoering aanleiding om voorbij te gaan aan eventuele onjuistheden met betrekking tot het destijds vastgestelde benadelingsbedrag. Bij deze herbeoordeling dient daarom het boetebedrag dat destijds in rechte onaantastbaar is geworden tot uitgangspunt te worden genomen. Ook wordt uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Er kan aanleiding zijn om uit te gaan van een andere mate van verwijtbaarheid. Daarbij geldt dat opzet of grove schuld door het bestuursorgaan aangetoond moet worden en dat verminderde verwijtbaarheid door de betrokkene aannemelijk moet worden gemaakt. In het kader van de invordering van een eventueel dan nog verschuldigde boete kan waar nodig wel met inmiddels opgetreden wijzigingen in de draagkracht rekening worden gehouden.

Het vorenstaande leidt tot de volgende vuistregels voor de beoordeling van de vraag hoe om te gaan met een herzieningsverzoek van een boetebesluit, genomen op grond van het Boetebesluit 2013 voor:

a. situaties waarin de invordering van de boete al was voltooid op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan, en

b. situaties waarin de invordering van de boete nog gaande was op het moment dat het herzieningsverzoek werd gedaan.

In de onder a bedoelde situatie is het afwijzen van een herzieningsverzoek evident onredelijk als de boete hoger was dan wat de strafrechter bij aanvang van de overtreding op grond van artikel 23, vierde lid, Sr maximaal had kunnen opleggen. Een verlaging van de boete tot dat maximumbedrag is dan aangewezen.

In de onder b bedoelde situatie is het afwijzen van een herzieningsverzoek evident onredelijk en is een beperkte herziening van het boetebedrag aangewezen. Daartoe dienen de mate van verwijtbaarheid, het daaraan te relateren percentage van het oorspronkelijke boetebedrag en het toepasselijke strafmaximum van artikel 23, vierde lid, Sr te worden bepaald. Blijkt dan dat:

1. ten tijde van het herzieningsverzoek al meer op de boete is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn geweest als 75% van het boetebedrag bij grove schuld, 50% van het boetebedrag bij normale verwijtbaarheid of 25% van het boetebedrag bij verminderde verwijtbaarheid in aanmerking was genomen, dan is verlaging van het boetebedrag tot het ten tijde van het herzieningsverzoek afgeloste bedrag aangewezen. Als het op dat moment afgeloste bedrag hoger is dan het bedrag dat de strafrechter bij aanvang van de overtreding op grond van artikel 23, vierde lid, Sr maximaal had kunnen opleggen, dan is verlaging van het boetebedrag tot dat maximumbedrag aangewezen;

2. ten tijde van het herzieningsverzoek minder op de boete is afgelost dan het bedrag dat verschuldigd zou zijn geweest als 75% van het boetebedrag bij grove schuld, 50% van het boetebedrag bij normale verwijtbaarheid of 25% van het boetebedrag bij verminderde verwijtbaarheid in aanmerking was genomen, dan is verlaging van het boetebedrag tot 75%, onderscheidenlijk 50% of 25% van het boetebedrag aangewezen. Als deze uitkomst het boetebedrag hoger is dan het bedrag dat de strafrechter bij aanvang van de overtreding op grond van artikel 23, vierde lid, Sr maximaal had kunnen opleggen, dan is verlaging van het boetebedrag tot dat maximumbedrag aangewezen.

Het voorgaande brengt mee dat het afwijzen van een herzieningsverzoek in beginsel niet evident onredelijk is als de boete ten tijde van het herzieningsverzoek al volledig is afbetaald en minder bedroeg dan de maximale geldboete die de strafrechter bij aanvang van de overtreding had kunnen opleggen.

De in 2.6.2 onder 1 beschreven situatie doet zich voor in het geval van appellante. Volgens het Uwv is het op 21 februari 2013 alsnog zelf melden van een vroegpensioen vanaf 1 januari 2012 door appellante reden om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Op 17 juni 2015, de dag dat appellante haar herzieningsverzoek deed, had zij evenwel al meer afgelost dan het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, Sr. Dat was bij aanvang van de overtreding € 7.800,-. Daarom is verlaging van de boete van appellante tot dat bedrag aangewezen (zie 2.5.4 en 2.5.5). Ter zitting is vastgesteld dat appellante de oorspronkelijke boete inmiddels geheel heeft betaald.

Uit 2.1 tot en met 2.8 volgt dat de afwijzing van het verzoek van appellante om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk is. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd en het primaire besluit van 18 september 2015 worden herroepen. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal de Raad zelf in de zaak voorzien, het verzoek om herziening van het boetebesluit van 15 mei 2013 toewijzen en het bedrag van de boete vaststellen op € 7.800,-.

3. Aanleiding bestaat om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 3.094,40 voor verleende rechtsbijstand in bezwaar, beroep en hoger beroep.