Hof 's-Hertogenbosch, 03-04-2014, nr. 13-00800-GHK en 13-00801-GHK

Om daarover een oordeel te kunnen geven heeft de geheimhoudingskamer van het Hof kennis genomen van het gehele procesdossier.

Algemeen juridisch kader

De geheimhoudingskamer stelt voorop dat de Inspecteur op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb is gehouden de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het Hof te zenden. Uit de arresten van de Hoge Raad van 25 april 2008, nrs. 43448 en 43791, ECLI:NL:HR:2008:BA3823 en ECLI:NL:HR:2008:BB5868 en van 15 november 2013, nr. 12/0606, ECLI:NL:HR:2013:1129, volgt dat dit stukken zijn die in zijn zaak van enig belang kunnen zijn geweest voor de besluitvorming door de Inspecteur dan wel die van enig belang kunnen zijn voor de besluitvorming door de belastingrechter.

De geheimhoudingskamer stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de brief (verklaring) van de Staatssecretaris van Financiën van 9 augustus 2013 alsmede het convenant behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het Hof volgt partijen hierin en rekent de brief en het convenant tot de stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.

De omstandigheid dat stukken behoren tot op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb brengt echter niet automatisch mee dat die stukken (volledig) aan de andere partij ter kennis moeten worden gebracht. Het bepaalde in artikel 8:29 van de Awb biedt aan partijen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, de mogelijkheid het overleggen van stukken te weigeren (geheimhouding) of het Hof mede te delen dat uitsluitend het Hof kennis zal mogen nemen van deze stukken (beperkte kennisneming).

Het verschil tussen het honoreren van een verzoek om beperking van kennisneming en het honoreren van een verzoek om geheimhouding is als volgt:

a. Geheimhouding: (delen van de) stukken mogen door de Inspecteur worden onthouden aan de rechter die de hoofdzaak beslist en aan de wederpartij; zowel de rechter die de hoofdzaak beslist als de wederpartij nemen geen kennis van deze (delen van) stukken en deze blijven bij de beslissing van de hoofdzaak geheel buiten beschouwing (geheimhouding). (Weigering als bedoeld in lid 1 van art. 8:29 van de Awb door de Inspecteur om (delen van de) stukken aan zowel de rechter die de hoofdzaak beslist als de wederpartij over te leggen is gerechtvaardigd.)

b. Beperking kennisneming: de (delen van de) stukken komen wel ter beschikking van de rechter die de hoofdzaak beslist, maar de wederpartij kan geen kennis nemen van deze (delen van) stukken: de kennisneming is beperkt tot de rechter die de hoofdzaak beslist (beperkte kennisneming).

In art. 8:29, lid 5, Awb is bepaald, dat variant b alleen is toegestaan met toestemming van de belastingplichtige.

Nu uit de stukken niet blijkt dat belanghebbende deze in art. 8:29, lid 5, Awb bedoelde toestemming heeft verleend of zal (willen) verlenen neemt de geheimhoudingskamer, mede uit het oogpunt van een doelmatige procesgang, aan dat de Inspecteur verzoekt om toepassing van variant a.

Zo dit al niet voortvloeit uit de artikelen 8:42 en 8:29 van de Awb, brengt in ieder geval het van toepassing zijn van artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) – aan belanghebbende zijn immers belastingaanslagen met boetes opgelegd – mee dat bij het geheimhouden voor de Kamer die de hoofdzaak beslist en voor belanghebbende van (delen van) op de zaak betrekking hebbende stukken de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht.

Beslissend bij de vraag of de Inspecteur zich terecht op geheimhouding beroept is niet of op de zaak betrekking hebbende stukken of onleesbaar gemaakte delen daarvan en/of bekendmaking van de identiteit van personen voor de verdediging van belanghebbendes standpunt noodzakelijk of essentieel zijn en ook niet of kennisneming door belanghebbende voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door de Inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.

De omstandigheid dat in dezen mede sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM leidt niet tot een ander oordeel. Het recht op kennisneming van de stukken dat besloten ligt in het in voormeld artikellid verwoorde recht op een eerlijke behandeling, is immers geen absoluut recht. In zijn arrest van 16 februari 2000, nr. 28901/95, BNB 2000/259, overwoog het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM):

‘(…) the entitlement to disclosure (…) is not an absolute right (…) there may be competing interests (…) which must be weighed against the right of the accused (…). In some cases it may be necessary to withhold certain evidence from the defence so as to preserve the fundamental rights of another individual or to safeguard an important public interest.’.

Geheimhouding van (delen van) op de zaak betrekking hebbende stukken op grond van gewichtige redenen is niet in strijd met het uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende recht op een eerlijk proces, omdat een eerlijke berechting door de regeling in artikel 8:29 van de Awb voldoende is gewaarborgd. Zo al sprake is van een inbreuk op een door belanghebbende aan het EVRM te ontlenen recht door de geheimhouding, is die inbreuk dan ook gerechtvaardigd.

De geheimhoudingskamer wijst er in dit verband voorts nog op dat indien de belangenafweging ertoe leidt dat bepaalde gegevens voor belanghebbende geheim dienen te blijven, hieruit voortvloeiende problemen voor belanghebbende in de door de rechter toegepaste procedure moeten worden gecompenseerd (vgl. het hiervoor aangehaalde arrest van het EHRM, paragraaf 61:

‘(…) any difficulties caused to the defence by a limitation on its rights must be sufficiently counterbalanced by the procedures followed by the judicial authorities’).

Dit kan bijvoorbeeld en onder omstandigheden tot uitdrukking komen in de bewijslastverdeling.

De onder 3.8 verwoorde belangenafweging moet plaats vinden in de concrete aan de geheimhoudingskamer voorgelegde zaak en na kennisneming door de geheimhoudingskamer, die de afweging moet maken, van het gehele dossier.

De (in geschoonde vorm overgelegde) brief van de Staatssecretaris van Financiën van 9 augustus 2013

Ten aanzien van deze brief heeft de Inspecteur verzocht om geheimhouding daarvan.

De Inspecteur heeft echter in zijn verweerschrift noch in zijn brief gericht aan de geheimhoudingskamer van het Hof een gewichtige reden in de zin van artikel 8:29 van de Awb genoemd waarom belanghebbende geen kennis zou mogen nemen van de onderhavige brief. De brief is in geschoonde vorm door de Inspecteur reeds als bijlage bij het verweerschrift gevoegd. Uit de brief blijkt enkel dat er convenant is tussen de Belastingdienst en de KLPD over ANPR-gegevens en dat dit convenant per 25 januari 2011 is ondertekend. Dat er een convenant was, was al aan belanghebbende bekend (een geschoonde versie van het convenant was reeds als bijlage 21 bij het verweerschrift voor de Rechtbank gevoegd). De datum van ondertekening, 25 januari 2011, wordt ook in het verweerschrift voor het Hof genoemd en is derhalve ook bekend aan belanghebbende. De geheimhoudingskamer is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het verzoek van de Inspecteur om geheimhouding van de geschoonde versie van de brief belang ontbeert en reeds daarom moet worden afgewezen.

De Inspecteur heeft de brief van 9 augustus 2013 zowel bij het verweerschrift voor het Hof als bij zijn brief aan de geheimhoudingskamer van het Hof in geschoonde vorm overgelegd, dat wil zeggen de naam en het adres van de verzoeker om het convenant te verkrijgen en de naam en de contactgegevens van de ambtenaar zijn weggehaald. Hoewel de Inspecteur ten aanzien van deze brief niet expliciet heeft aangegeven dat deze gegevens zijn weggelaten gelet op de privacy van de verzoeker en de ambtenaar, begrijpt de geheimhoudingskamer dat de brief geschoond is in het belang van de privacy van betrokkenen.

De geheimhoudingskamer is, na kennisneming van het gehele dossier, van oordeel dat de geschoonde persoonsgegevens in de brief voor beslissing van de hoofdzaak van geen belang zijn. Gelet hierop, mede gelet op het in het algemeen zwaarwegende belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en mede gelet op de uit de Wet bescherming persoonsgegevens en uit de Richtlijn van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, 95/46/EG, PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31 voortvloeiende verregaande bescherming van persoonsgegevens van natuurlijke personen, is de geheimhoudingskamer van oordeel dat het belang van belanghebbende bij kennisneming van de persoonsgegevens niet zwaarder weegt dan het belang van de Inspecteur bij het geheim houden van de persoonsgegevens. In de brief is terecht geschoond:

Ten aanzien van de brief heeft de Inspecteur kunnen volstaan met het overleggen van deze brief in geschoonde vorm als bijlage bij het verweerschrift.

Het convenant

De geheimhoudingskamer heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de ongeschoonde versie van het convenant, zoals die door de Inspecteur in een gesloten envelop aan de geheimhoudingskamer is overgelegd. Uit de vergelijking van de (bij het verweerschrift voor de Rechtbank overgelegde) geschoonde versie van het convenant met de ongeschoonde versie volgt dat in de geschoonde versie van het convenant enkel de handtekening van de Directeur-Generaal van de Belastingdienst, de heer [A], en de handtekening van de Korpschef van het Korps Landelijke Politiediensten, de heer [B], zijn weggehaald.

De Inspecteur heeft om geheimhouding in de zin van artikel 8:29 van de Awb van de in het convenant opgenomen handtekeningen verzocht, en heeft zich (derhalve) op het standpunt gesteld dat alleen de geheimhoudingskamer (en niet de rechter in de hoofdzaak) van de ondertekende versie van het convenant mag kennisnemen. De Inspecteur heeft in zijn begeleidende brief verzocht om de handtekeningen van de ondertekenaars van het convenant geheim te mogen houden, gelet op het belang van de privacy van de ondertekenaars.

Belanghebbende heeft om kennisneming van de ongeschoonde versie van het convenant verzocht, om – zo begrijpt de geheimhoudingskamer van het Hof – de authenticiteit en ingangsdatum van het convenant te kunnen vaststellen.

In de brief van 9 augustus 2013 inzake het Wob-verzoek (bijlage 1 bij het verweerschrift) is aangegeven dat er een convenant tussen de Belastingdienst en de KLPD bestaat over ANPR-gegevens. Dit convenant komt volgens de Staatssecretaris van Financiën voor openbaarmaking in aanmerking. Artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob rechtvaardigt volgens de Staatssecretaris echter dat de namen van de betrokken ondertekenaars worden weggelaten.

In artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob is het volgende neergelegd.

‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.’.

Alhoewel de Staatssecretaris kennelijk van mening was dat ingevolge de Wob de namen, en niet de handtekeningen, van de betrokken ondertekenaars moesten worden weggelaten begrijpt de geheimhoudingskamer, dat de Inspecteur voor het geheimhouden van de handtekeningen van de ondertekenaars van het convenant zich beroept op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.

Artikel 8:29, lid 2 van de Awb luidt als volgt:

‘Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.’.

Mede gelet op het bepaalde in artikel 8:29, lid 2, van de Awb is het feit dat het gaat om handtekeningen van derden, die wellicht op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob voor de toepassing van die wet niet openbaar gemaakt behoeven te worden, onvoldoende om aan te nemen dat er gewichtige redenen zijn om deze in de onderhavige procedure geheim te houden.

Immers, bij de Wob gaat het om bekendmaking aan derden, terwijl het in het kader van artikel 8:29 van de Awb gaat om bekendmaking aan belanghebbende van stukken, die op zijn zaak betrekking hebben.

In zoverre de Inspecteur bedoeld heeft te stellen dat omdat handtekeningen van derden op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob voor de toepassing van die wet niet openbaar gemaakt behoeven te worden (aan derden) er ook sprake is van een gewichtige reden als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb faalt deze stelling. Deze stelling is rechtens onjuist. Voor een weigering van de Inspecteur om gegevens en bescheiden geheim te houden op de voet van artikel 8:29 van de Awb moet een sterkere grond aanwezig zijn dan de redenen waarom krachtens de Wob een verzoek om informatie kan worden geweigerd. Ter adstructie hiervan overweegt de geheimhoudingskamer hierna onder 3.28 tot en met 3.32 voorts als volgt.

In de memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 149 en 150, is, voor zover te dezen relevant, vermeld:

‘In navolging van artikel 109 van de Provinciewet en artikel 153 van het ontwerp-Gemeentewet wordt het achterhouden van stukken slechts mogelijk gemaakt voor zover dit om 'gewichtige' redenen geboden is. De bedoeling daarvan is om aan te geven, dat voor de weigering van inzage een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen waarom krachtens de Wet openbaarheid van bestuur een verzoek om informatie kan worden geweigerd (zie de toelichting op artikel 153 van het ontwerp-Gemeentewet, Kamerstukken II, 19 403, nr. 3). Dit verschil berust op het feit dat het bij laatstgenoemde wet gaat om een recht van iedere burger, terwijl het hier een burger betreft die een procedure voert over een hem direct rakende aangelegenheid.’.

In de memorie van toelichting, Tweede Kamer, 1991/92,

22 495, nr. 3, blz. 119 en 120, is vermeld, voor zover te dezen relevant:

‘Het eerste lid [geheimhoudingskamer: van artikel 8:29 van de Awb] geeft aan dat het criterium is, of er in het concrete geval gewichtige redenen bestaan die tot absolute of relatieve geheimhouding nopen. Dit criterium is ontleend aan de artikelen 7:4, zesde lid, en 7:18, zesde lid, van de Awb.

In een procedure voor de administratieve rechter behoort het niet ter vrije beslissing van partijen te staan, de omvang van hun informatieplicht te bepalen. Dat is een taak voor de rechter. Hij dient na afweging van bovengenoemde belangen een beslissing hierover te nemen. De rechter zal erop toezien dat het evenwicht tussen de posities van partijen niet wordt verstoord. Wanneer een bestuursorgaan op deze bepaling een beroep doet, vindt de rechter in de criteria van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) een ondergrens. Overeenkomstig de artikelen 7:4, achtste lid, en 7:18, achtste lid, is in het tweede lid bepaald dat een gewichtige reden voor het bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig is, voor zover het ingevolge de Wob verplicht zou zijn tot het geven van informatie. De omstandigheid dat een bestuursorgaan een verzoek om informatie op grond van die wet zou kunnen afwijzen, kan echter niet zonder meer doorslaggevend zijn in een procedure tussen partijen.’.

Gelet op de onder 3.29 weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis vormen de criteria van de Wob een ondergrens. Voorts volgt uit deze passage en uit de onder 3.28 weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis dat voor een weigering van de Inspecteur om gegevens en bescheiden (ter inzage te geven op de voet van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb respectievelijk) te overleggen op de voet van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen waarom krachtens de Wob een verzoek om informatie kan worden geweigerd.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft in haar uitspraak van 26 juli 1999, nummer H01.98.0941, onder meer gepubliceerd in JB 1999/226, het volgende overwogen:

‘2.2. In deze zaak is de verhouding tussen de WOB en de Awb aan de orde, meer specifiek de vraag of artikel 7:4 van de Awb een uitputtende openbaarmakingsregeling behelst. De Afdeling overweegt hierover het volgende.

Vooropgesteld dient te worden dat het recht op openbaarmaking van informatie ingevolge de WOB uitsluitend het belang dient van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan - zeer specifieke situaties daargelaten - ten aanzien van de publieke openbaarheid van gegevens geen onderscheid worden gemaakt naargelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Zulk een onderscheid zou in strijd komen met het beginsel van gelijke behandeling. Het zou bovendien om praktische redenen niet werkbaar zijn.

Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 3 maart 1998 inz. no. H01.97.0393/Q01, AB 1998, 435, wijkt de WOB als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Zo'n regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de WOB afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.

Artikel 7:4 (in bezwaar), artikel 7:18 (in administratief beroep) en artikel 8:29 (in de rechterlijke fase) van de Awb hebben betrekking op de kennisneming van gedingstukken door partijen/belanghebbenden in een bezwaar- of beroepsprocedure.

Anders dan de WOB, regelen zij niet de publieke toegang tot informatie, doch de partijtoegang; er is sprake van een processuele functie.

Aan een belanghebbende kan niet, op grond van zijn betrokkenheid in een procedure tegen de overheid, het recht worden ontzegd op kennisneming van gegevens die voor andere burgers openbaar zijn. Het recht van een belanghebbende op kennisneming van gedingstukken is dus minimaal gelijk aan de aanspraak op publieke openbaarheid die aan eenieder toekomt. De mate van publieke toegang is de ondergrens voor de partijtoegang. Bepalingen zoals artikel 7:4, zevende lid, van de Awb geven uitdrukking aan dit beginsel. Omgekeerd rechtvaardigt een weigering van publieke openbaarheid nog geen geheimhouding in de Awb-procedure. Daartoe is een afzonderlijke toets op 'gewichtige redenen' vereist. (Aldus ook de Memorie van Toelichting bij artikel 8:29 van de Awb, PG Awb II, p. 417).’.

(Tevens wijst de geheimhoudingskamer op de uitspraak van de ABRvS van 4 december 2002, nummer 20021176/1, onder meer gepubliceerd in JB 2003/34.)

Uit het vorenoverwogene volgt, dat zelfs indien in het kader van de toepassing van de Wob het beroep van de Inspecteur op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob gegrond zou zijn dit geen gewichtige reden als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb vormt om de handtekeningen van de ondertekenaars van het convenant geheim te houden. Immers, zoals eerder overwogen moet voor geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van de Awb een sterkere grond aanwezig zijn dan de redenen waarom krachtens de Wob een verzoek om informatie kan worden geweigerd.(Vgl. voorzieningenrechter Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 19 april 2004, 03/02778, ECLI:NL:GHSHE:2004:AP0827 en Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 17 mei 2011, 04/02823-GHK, ECLI:NL:GHSHE:2011:BQ5564.)

Met betrekking tot de onder 3.8 bedoelde belangafweging is de geheimhoudingskamer van oordeel dat het openbaren van de handtekeningen aan belanghebbende, nu de namen en de functies van de ondertekenaars door de Inspecteur reeds aan belanghebbende zijn geopenbaard, de persoonlijke levenssfeer van de ondertekenaars niet (verder) aantast. Gelet hierop en op het belang van belanghebbende om de authenticiteit van het stuk te kunnen controleren is de geheimhoudingskamer van oordeel dat de door de Inspecteur aangevoerde reden om het convenant te schonen van de handtekeningen van de ondertekenaars niet aanzienlijk zwaarder weegt dan het belang van belanghebbende. Deze handtekeningen mogen door de Inspecteur dan ook niet geheim worden gehouden.

Slotsom

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de geheimhoudingskamer van oordeel dat voor geheimhouding van de (in geschoonde vorm overgelegde) brief van de Staatssecretaris van Financiën van 9 augustus 2013 geen gewichtige redenen aanwezig zijn.

Ten aanzien van de in het convenant opgenomen handtekeningen is de geheimhoudingskamer van oordeel dat de redenen voor geheimhouding, zoals aangevoerd door de Inspecteur, geen gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb zijn en dat er (derhalve) geen redenen aanwezig zijn om het convenant niet in ongeschoonde vorm aan belanghebbende te openbaren.

Nu de onderhavige beslissing voor de Inspecteur de verplichting meebrengt het convenant in ongeschoonde vorm in te zenden wordt de Inspecteur in de gelegenheid gesteld schriftelijk mede te delen welke consequenties hij aan de beslissing van de geheimhoudingskamer verbindt. De geheimhoudingskamer wijst hierbij op het bepaalde in artikel 8:31 van de Awb, dat luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt:

‘Indien een partij niet voldoet aan de verplichting (…) stukken over te leggen (…) kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.’.

Het voorgaande leidt tot de hierna volgende beslissing.