§ 10.6.2 Toepassing afdelingen 3.4 en 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht

Voor omgevingsvergunningen is het uitgangspunt dat op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is (artikel 16.62 van de Omgevingswet). De uitzonderingen op dit uitgangspunt worden ingegeven door internationaalrechtelijke en Europese verplichtingen, of enkele andere activiteiten waarbij belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen optreden. In het algemeen deel van deze nota van toelichting is al ingegaan op de voorbereidingsprocedure voor de totstandkoming van een omgevingsvergunning en de uitwerking van artikel 16.55, derde lid, van de Omgevingswet, op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval gevallen van activiteiten ter uitvoering van het verdrag van Aarhus zijn aangewezen. Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 4.6.2 van het algemeen deel van deze nota van toelichting. In aanvulling hierop wordt in dit deel van de artikelsgewijze toelichting voor andere internationaalrechtelijke en Europese verplichtingen een toelichting gegeven.

Artikel 14, eerste lid, van het verdrag van Granada vereist passende structuren voor informatie in de verschillende stadia van besluitvorming over beschermd cultureel erfgoed. Daarom is op grond van artikel 10.24, eerste lid, onderdeel a, de uitgebreide procedure van toepassing op een aanvraag van een omgevingsvergunning als die aanvraag betrekking heeft op een rijksmonumentenactiviteit, waarvoor de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als adviseur is aangewezen.

Zoals in paragraaf 4.6.2 van het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, verplicht artikel 24, eerste lid, van de richtlijn industriële emissies tot inspraak bij besluitvorming over de milieubelastende activiteit als het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie.

Artikel 15, eerste lid, van de Seveso-richtlijn vereist inspraak van het publiek bij de besluitvorming over het exploiteren van een Seveso-inrichting. De Seveso-inrichtingen zijn in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving aangewezen als vergunningplichtige activiteiten. Op grond van artikel 10.24, eerste lid, onderdeel c, van dit besluit is hierop de uitgebreide procedure van toepassing.

Voor de milieubelastende activiteit als het gaat om het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor het vergassen en vloeibaar maken van steenkool of andere brandstoffen bevatten de mer-richtlijn en richtlijn industriële emissies drempelwaarden. Het verdrag van Aarhus eist echter ook inspraak van het publiek bij deze activiteit onder de drempelwaarden opgenomen in de mer-richtlijn en richtlijn industriële emissies en is daarom opgenomen in artikel 10.24, eerste lid, onderdeel d.

Artikel 8, eerste lid, van de richtlijn winningsafval bevat een verplichting tot inspraak van het publiek bij de aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op de milieubelastende activiteit voor het storten of verzamelen van winningsafvalstoffen in een winningsafvalvoorziening. In artikel 10.24, eerste lid, onderdeel e, is daarom de uitgebreide procedure voorgeschreven op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor deze activiteit.

Uit de definitie van milieubelastende activiteit in de Omgevingswet vloeit voort dat een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk geen onderdeel is van de milieubelastende activiteit. Een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit gaat echter ook over emissies uit een installatie waarop de richtlijn industriële emissies van toepassing is. Volgens artikel 24, eerste lid, van de richtlijn industriële emissies moet in een vroeg stadium reële inspraak mogelijk zijn. Omdat de Seveso-richtlijn betrekking heeft op bedrijven met een vergelijkbaar hoog milieurisico is ook voor lozingsactiviteiten afkomstig uit een Seveso-inrichting de uitgebreide procedure voorgeschreven. Verder bevatten onderdelen h en i nog enkele andere activiteiten waarbij belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen optreden.

Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat alleen als uit een passende beoordeling zekerheid wordt verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast en nadat in voorkomend geval inspraak is geboden, een vergunning voor het project kan worden verleend. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2016, C-243/15 volgt dat wanneer sprake is van een vergunningplicht voor een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit over deze activiteit valt onder de inspraakbepaling van het verdrag van Aarhus. Derhalve is in artikel 10.24, eerste lid, onder j, de uitgebreide procedure van toepassing op een Natura-2000-activiteit, als bij de voorbereiding van die omgevingsvergunning een passende beoordeling moet worden gemaakt.

Op de voorbereiding van het besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument, is in beginsel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing (eerste lid, onder a). Archeologisch vooronderzoek vormt hierop een uitzondering (tweede lid). Het gaat hierbij uitsluitend om archeologisch vooronderzoek waarbij de bodem wordt verstoord of, bij cultureel erfgoed onder water, waarbij het roerende deel van het archeologisch monument wordt verstoord, verplaatst of gewijzigd.

Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument moet doorgaans een rapport worden verstrekt met een (nadere) waardenstelling van dat deel van het archeologisch monument dat door de voorgenomen ingreep zal worden verstoord. Om tot een dergelijk rapport te komen is archeologisch vooronderzoek vereist. Dit vooronderzoek heeft tot doel om, bijvoorbeeld door het zetten van boringen of het trekken van proefsleuven, informatie over de archeologie op de plaats van de voorgenomen ingreep te krijgen en zo nauwkeurig te kunnen vaststellen wat de gevolgen van die ingreep op het archeologisch monument zullen zijn. De uitkomsten van dit vooronderzoek worden gebruikt bij de voorbereiding van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de rijksmonumentenactiviteit, die voor de voorgenomen ingreep vereist is. Dit vooronderzoek zelf is ook een rijksmonumentenactiviteit (verstoring) en daarmee ook vergunningplichtig.

Het is niet wenselijk dat ook de voorbereiding van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het archeologische vooronderzoek via de uitgebreide procedure verloopt. Hetzelfde geldt voor ander archeologisch vooronderzoek op het rijksmonument, bijvoorbeeld voorafgaand aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het kader van de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan. Ten overvloede wordt nog opgemerkt dat voor het uitvoeren van verstorend archeologisch vooronderzoek ook een certificaat als bedoeld in de Erfgoedwet vereist is.

Het derde lid is opgenomen vanwege de uitzondering die het verdrag van Aarhus bevat voor de activiteit, bedoeld in het eerste lid, onder d, van dit artikel. Voor deze activiteit geldt de uitgebreide procedure niet als deze wordt uitgevoerd voor onderzoek, ontwikkeling en het testen van nieuwe methoden of producten voor een periode van minder dan twee jaar, tenzij aannemelijk is dat deze activiteit een aanzienlijk nadelig effect heeft op milieu of gezondheid.

Het vierde lid beoogt te regelen dat afdeling 3.4 van de Awb niet wordt voorgeschreven in gevallen waarin dat op grond van Europees en internationaal recht niet noodzakelijk is. Zowel de richtlijn industriële emissies, de richtlijn winningsafval als het verdrag van Aarhus kennen een uitzondering op de verplichtingen met betrekking tot procedures voor wijzigingen met beperkte effecten op de leefomgeving. De richtlijn industriële emissies en de richtlijn winningsafval vereisen alleen een uitgebreide procedure wanneer sprake is van een belangrijke of ingrijpende wijziging. Het verdrag van Aarhus bevat eenzelfde verplichting wanneer activiteiten een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. Omgekeerd betekent dit dat het volgen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet nodig is wanneer een wijziging niet belangrijk is in de zin van de richtlijn industriële emissies en geen aanzienlijk effect op het milieu heeft in de zin van het verdrag van Aarhus.

Als naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van een wijziging die geen significant nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid of het milieu, kan dus de reguliere procedure worden gevolgd. Het bestuursorgaan stuurt op grond van artikel 16.54, vierde lid, van de wet, aan de aanvrager de mededeling welke procedure zal worden gevolgd. Tegen deze mededeling staat op grond van artikel 6:3 van de Awb geen beroep open.

Hiermee wordt beoogd de regeling met betrekking tot milieuneutrale wijzigingen uit artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voort te zetten, die voor dergelijke wijzigingen de reguliere procedure voorschreef. De strekking van deze regeling is echter ruimer, doordat ook ambtshalve wijzigingen via de reguliere procedure worden voorbereid. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) was dit enkel het geval als sprake was van een aanvraag om een wijziging.

Bovendien wordt in dit lid beter aangesloten op de teksten van de Europese richtlijnen. Ook hierdoor ontstaat een verruiming van de regeling. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gebruikte de term ‘milieuneutrale wijziging’. Het ging hier dus altijd om een wijziging met geen of heel weinig gevolgen voor het milieu, oftewel: een wijziging die niet leidde tot enige verruiming van de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten of een wijziging in de gevolgen van de fysieke leefomgeving die de omgevingsvergunning toestond. Met andere woorden: de wijziging moest altijd binnen de bandbreedte van de bestaande omgevingsvergunning blijven.

De term ‘niet-belangrijke wijziging’ uit de Europese richtlijnen is iets ruimer. Deze omvat zeker alle wijzigingen die op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht als milieuneutraal werden bezien, maar ziet daarnaast ook op wijzingen die wel een beperkte impact hebben op de bandbreedte van de omgevingsvergunning. De term niet-belangrijke wijziging sluit een kleine verruiming van de bandbreedte van de omgevingsvergunning of een beperkte wijziging van de toegestane milieugevolgen (bijvoorbeeld: minder emissies naar de lucht maar meer lawaai als gevolg van aanpassing van de filterinstallatie van een bedrijf) niet op voorhand uit. Hiermee wordt de ruimte die de Europese richtlijnen bieden ten volle benut, en kunnen naar verwachting meer wijzigingen van omgevingsvergunning met de reguliere procedure worden afgehandeld.

De term ‘niet-belangrijke wijzigingen’ is naar aanleiding van de consultatie, een toezegging in de Eerste Kamer en het advies van de Afdeling in dit lid verduidelijkt. Het criterium van de milieuneutrale wijziging uit de Wabo is onder het nieuwe stelsel niet overgenomen. De Wabo kende daarvoor als criterium een wijziging ‘die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan […] en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend’. Dit criterium kan niet zomaar in de Omgevingswet worden opgenomen. Dit criterium bestaat uit een toets of de inrichting niet is gewijzigd. Dit is niet een-op-een om te zetten naar de toets of er sprake is van een andere activiteit. Daarnaast worden de gevolgen voor het milieu deels via het omgevingsplan gereguleerd, dus de vraag of er sprake is van grotere gevolgen voor het milieu dan toegestaan zou ook in relatie tot het omgevingsplan moeten worden beschouwd.

Overigens wordt nog opgemerkt dat bij elke wijziging van een omgevingsvergunning voor een project dat is aangewezen in bijlage V van dit besluit een mer-beoordelingsplicht geldt. Als die wijziging aanzienlijke milieueffecten kan hebben, dan geldt op grond van de artikelen 16.43 en 16.50 van de Omgevingswet dat afdeling 3.4 van de Awb altijd van toepassing is.

In dit artikel is het coördinerend bestuursorgaan, bedoeld in artikel 3:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, aangewezen voor de gevallen waarvoor in artikel 16.7, eerste lid, onder a en b, van de Omgevingswet de in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen coördinatieregeling van toepassing is verklaard op aanvragen om een omgevingsvergunning. Beide aangewezen gevallen hangen samen met de in artikel 5.7, tweede lid, van de Omgevingswet opgenomen regeling voor het los van elkaar indienen van aanvragen om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten en andere activiteiten als bedoeld in de artikelen 5.1 en 5.4 van de Omgevingswet.

Het geval, bedoeld in artikel 16.7, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet betreft de situatie waarin de aanvrager die zowel een omgevingsvergunning voor een of meer wateractiviteiten als een omgevingsvergunning voor een of meer andere activiteiten nodig heeft, er zelf voor heeft gekozen om zijn aanvragen gelijktijdig in te dienen.

Het geval, bedoeld in artikel 16.7, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet betreft de situatie waarin, als voor beide categorieën activiteiten een omgevingsvergunning nodig is, een verplichting tot gelijktijdig indienen van de aanvragen geldt. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 5.7, derde lid, van de Omgevingswet en heeft betrekking op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk, in gevallen waarin, kort samengevat, uit het Europese recht een verplichting tot een integrale beoordeling van die activiteiten volgt.

Zowel voor de gevallen, bedoeld in artikel 16.7, eerste lid, onder a als onder b, van de Omgevingswet wordt het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is voor de aanvraag om omgevingsvergunning voor de ‘andere activiteit’ dan de wateractiviteit als coördinerend bestuursorgaan aangewezen. Hieraan liggen dezelfde redenen ten grondslag als hiervoor zijn gegeven bij de artikelsgewijze toelichting op artikel 10.21 van dit besluit. Daar waar het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd gezag zou zijn om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit, staat de positie van de waterschappen aan het zijn van coördinerend bestuursorgaan in de weg. Daar waar gedeputeerde staten of de minister van Infrastructuur en Waterstaat het bevoegd gezag zou zijn voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit zou het optreden als coördinerend bestuursorgaan op zichzelf wel mogelijk zijn. Maar dit zou minder uniformiteit bieden voor de praktijk en daarom is dat niet wenselijk gevonden.