Rb. Midden-Nederland, 22-01-2016, nr. UTR 15/1976 en UTR 15/2334

Bij besluit van 4 november 2014, gewijzigd op 11 november 2014 (het primaire besluit), heeft het college verkeersmaatregelen vastgesteld, inhoudende het plaatsen van waarschuwingsborden vanaf 1 januari 2015 en het plaatsen van verkeersborden C6 vanaf 1 mei 2015, ter vaststelling van een milieuzone voor een groot aantal, in het besluit genoemde straten in de gemeente Utrecht.

Bij besluit van 25 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.

Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Op de verzoeken om voorlopige voorziening (bij deze rechtbank bekend onder procedurenummers

UTR 15/2284 en 15/2307) heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 11 juni 2015 afwijzend beslist (ECLI:NL:RBMNE:2015:4174).

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2015. SSLU heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die werd vergezeld van de voorzitter van de SSLU en [X] , werkzaam bij Stratus Lucht & Geluid (hierna: Stratus).

KNAC heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar directeurdr. [Y] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld van drs. [A] , mr. [B] , drs. [C] en[D] , allen werkzaam bij de gemeente Utrecht, en ir. [E] , werkzaam bij TNO.

Milieudefensie is verschenen bij haar gemachtigde, die werd vergezeld van [K] en[L] .

Ontvankelijkheid

1. Het college heeft ter zitting vraagtekens gesteld bij de belanghebbendheid van eiseressen. Gelet daarop en ambtshalve beoordeelt de rechtbank allereerst of de rechtspersonen SSLU, KNAC en Milieudefensie belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), bijvoorbeeld de uitspraak van 15 december 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU8449) volgt dat

het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend collectief belang, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van individuele leden, en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen. Verder moet voor het aannemen van rechtstreekse betrokkenheid van een rechtspersoon bij het bestreden besluit aan beide in het derde lid van artikel 1:2 van de Awb genoemde eisen zijn voldaan, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 februari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV1273).

2. SSLU stelt zich volgens artikel 2.1 van haar statuten ten doel:

“bestrijding van luchtverontreiniging in Utrecht en de regio Utrecht en het tegengaan van blootstelling aan verontreinigde lucht, die schadelijk is voor de gezondheid en het milieu”.

Volgens artikel 2.2. van de statuten tracht zij dit doel te bereiken door:

“- het geven van voorlichting, onderzoek en advies aan burgers, buurt- en

wijkcomités, gemeentebesturen en politieke partijen teneinde gedragsverandering te

bewerkstelligen en besluitvorming te beïnvloeden;

- rechtsmiddelen in te stellen (zowel bestuursrechtelijk als civielrechtelijk) tegen besluiten, plannen en situaties in de stad in de regio Utrecht, die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in verband met verontreiniging van de lucht, waarbij onder meer het verkeer een belangrijke rol speelt.”

3. Uit deze omschrijving komt naar voren dat SSLU zich toelegt op het tegengaan van luchtverontreiniging in de stad en de regio Utrecht en daartoe onder meer rechtsmiddelen instelt. Ter zitting heeft SSLU over haar feitelijke werkzaamheden gemeld dat zij voorlichting geeft en informatie verschaft aan de gemeente en aan het publiek over de luchtkwaliteit, welke informatie ook beschikbaar is op een website. Verder verricht SSLU onderzoek op het terrein van de luchtkwaliteit, bijvoorbeeld metingen ter beoordeling van de luchtkwaliteit aan de Graadt van Roggenweg in Utrecht, waarbij zij ook de bewoners van deze weg heeft betrokken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting op de feitelijke werkzaamheden te twijfelen.

4. Het verkeersbesluit is getroffen met het oog op milieubelangen, waaronder het belang van schone lucht. Dat zijn naar het oordeel van de rechtbank tevens de belangen die SSLU in het bijzonder behartigt, gelet op de in haar statuten neergelegde doelstelling en de feitelijk uitgevoerde werkzaamheden. SSLU is daarom aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dit sluit overigens aan bij het oordeel van de ABRS in procedures waarin SSLU partij was, bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2065).

Het college heeft ter zitting nog betoogd dat het bestreden besluit de luchtkwaliteit niet schaadt en dat daarom SSLU niet in haar belang geraakt wordt. De rechtbank is echter van oordeel dat daarmee een onjuist criterium zou worden gehanteerd. Uit de wettelijke bepalingen vloeit slechts voort dat als een rechtspersoon meent dat hij door een besluit geraakt wordt in een belang dat hij in het bijzonder behartigt, daartegen rechtsbescherming open staat. Het past daarin niet om op voorhand een inhoudelijk oordeel te geven over de effecten van een besluit en op basis daarvan te oordelen over het al dan niet belanghebbende zijn.

5. KNAC stelt zich volgens artikel 2, eerste lid, van haar statuten ten doel:

“a. het behartigen van de belangen van het wegverkeer in het algemeen en het personenverkeer

in het bijzonder;

b. het behartigen van de belangen van het autotoerisme in het algemeen, zowel nationaal als internationaal;

c. het behartigen van belangen van haar leden onder de onder a. en b. genoemde gebieden.

d. het bevorderen van de veiligheid van het wegverkeer in het algemeen en in het bijzonder van haar leden, en

e. het bevorderen van de interesse voor de auto(historie) in de meest brede zin, onder meer

door het (laten) organiseren van evenementen met al dan niet historische auto’s.”

Volgens het tweede lid van dit artikel tracht KNAC haar doel te bereiken door:

“alle wettige middelen en activiteiten, welke daaraan dienstig kunnen zijn”.

6. Ter zitting heeft KNAC toegelicht dat zij, onder meer door deel te nemen aan overleggen van brancheorganisaties en te lobbyen, belangen behartigt van automobilisten in het algemeen en haar leden in het bijzonder. Anders dan bijvoorbeeld de ANWB richt KNAC, zo heeft zij aangegeven, zich meer op het plezier in autorijden. Als gevolg hiervan rekent zij verhoudingsgewijs veel bezitters van klassieke auto’s tot haar leden. Verder heeft zij gesteld dat zij in verband met het invoeren van de milieuzone op plekken in Utrecht heeft gelobbyd en heeft aangestuurd op een referendum hierover.

7. De rechtbank overweegt dat het verkeersbesluit ertoe leidt dat dieselmotorvoertuigen die dateren van voor 1 januari 2001, uit de binnenstad van Utrecht worden geweerd. Dit besluit treft daarom rechtstreeks de algemene toegankelijkheid per auto van de stad Utrecht en de belangen van automobilisten die in relatief oudere auto’s rijden. Gelet op de statutaire doelstelling in artikel 2, eerste lid, met name onder a en b, en, gelet op de relatie van KNAC met autohistorie, onder e, vindt de rechtbank voldoende aannemelijk dat het algemene belang van het autotoerisme, het autorijden voor plezier en hobby, onder meer in oldtimers, in het bijzonder wordt behartigd door KNAC. Anders dan het college meent, is dit belang naar het oordeel van de rechtbank voldoende concreet en collectief van aard en ziet het niet enkel op het belang van de leden van KNAC. Dit blijkt verder voldoende uit de feitelijke werkzaamheden van KNAC, waarbij meeweegt dat KNAC ook lokaal activiteiten heeft verricht. Naar het oordeel van de rechtbank is het belang van KNAC dan ook rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit. Dit oordeel vindt onder meer steun in de uitspraak van de ABRS van 8 september 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ9953). KNAC is daarom aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

8. Milieudefensie vermeldt in artikel 2, eerste lid, van haar statuten:

“De vereniging stelt zich ten doel een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving en dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de leden van de vereniging en in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties.”

Volgens artikel 2, tweede lid, van haar statuten, tracht zij dit doel te bereiken door:

“het kritisch volgen van al die ontwikkelingen in de samenleving die effect hebben op het gebied van milieu, natuur, landschap en duurzaamheid, het beïnvloeden van besluitvorming daarover door middel van het gebruik maken van alle daartoe geëigende en geoorloofde middelen, het verrichten dan wel doen verrichten van onderzoek, het verspreiden en verstrekken van informatie in de meest ruime zin, het verkrijgen van gerechtelijke uitspraken en het uitvoeren van alle handelingen en acties die de vereniging nodig acht om haar doel te bereiken.”

9. De rechtbank overweegt dat uit de rechtspraak van de ABRS, bijvoorbeeld de uitspraak van 29 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3877) en de uitspraak van 12 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5894), volgt dat Milieudefensie herhaaldelijk als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is aangemerkt wanneer het ging om verkeersbesluiten met mogelijke invloed op het milieu. De rechtbank beschouwt, gelet op deze uitspraken, Milieudefensie in de onderhavige procedure als derde-belanghebbende.

Wijziging tijdens bezwaarprocedure

10. SSLU voert allereerst aan dat het bestreden besluit buiten de grenzen van de heroverweging van het primaire besluit valt, omdat er geen sprake is van slechts een aanvulling van de motivering van het primaire besluit, maar van een nieuw besluit. Daartoe stelt zij dat het primaire besluit enkel het plaatsen van waarschuwingsborden en de bebording C6 per 1 mei 2015 vermeldde. Pas in het bestreden besluit wordt het onderbord “voor dieselauto’s van voor 01.01.2001” genoemd. Aangezien het primaire besluit is herroepen, had verweerder de kosten die SSLU heeft moeten maken voor rechtsbijstand en het inschakelen van een deskundige in bezwaar voor zijn rekening moeten nemen, aldus SSLU.

Ook KNAC voert aan dat eerst in het bestreden besluit wordt vermeld dat het besluit ziet op auto’s met een bouwjaar van voor 2001, welk gegeven voor een grotere groep van personen relevant is dan voor de (rechts)personen die tegen het primaire besluit bezwaar hebben gemaakt.

11. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan op grond van artikel 7:11 van de Awb in de bezwaarfase gehouden is tot een volledige heroverweging van het primaire besluit, waarbij alle feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen op het moment van de heroverweging moeten worden betrokken. Er is in beginsel ook ruimte om gemaakte fouten herstellen.In de bezwaarfase is het college tot de conclusie gekomen dat het in het primaire besluit genoemde verkeersbord C6 ter vaststelling van een milieuzone moest worden aangevuld met een onderbord; dit onderbord vermeldt voor welke motorvoertuigen de milieuzone geldt. De rechtbank stelt vast dat in de discussie en de stukken op grond waarvan het primaire besluit is genomen, steeds is verwezen naar bestelwagens en personenauto’s van een bepaalde Euroklasse, met als datum van eerste toelating voor benzine tot en met 1993 (Euroklasse 0) en voor diesel tot en met 2000 (Euroklasse 2) of tot en met 2004 (Euroklasse 3). Door de toevoeging van het betreffende onderbord in de bezwaarfase is de omvang van de werking van de milieuzone nader gepreciseerd en beperkt tot motorvoertuigen op diesel van vóór 1 januari 2001. Deze precisering moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit door verweerder en niet als een nieuw (primair) besluit. Het primaire besluit strekte immers al tot het invoeren van een milieuzone, de overwegingen daarvoor of de grondslag ervan zijn bij het bestreden besluit niet gewijzigd. Het onderbord is verder niet een reactie op een van de bezwaren van SSLU. Voor gehoudenheid van het college tot vergoeding van door SSLU in bezwaar gemaakte kosten is dan ook geen reden.Anders dan KNAC betoogt, is de groep van mensen die door het instellen van de milieuzone wordt geraakt in het bestreden besluit kleiner geworden. De rechtbank volgt KNAC dan ook niet in haar stelling dat het bestreden besluit nu relevant is voor een grotere groep van personen.

Bevoegdheid

12. Eiseressen voeren aan dat het college niet bevoegd was tot het nemen van het verkeersbesluit, nu het voorgestane verkeersbord niet voorkomt in het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV 1990).

13. Het college heeft ter aanduiding van de milieuzone het bord C6 (geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen) geplaatst, met daarboven de tekst “milieuzone” en eronder een onderbord met de tekst “voor dieselauto’s van voor 01.01.2001”. Met deze combinatie van borden beoogt het college het gebied waarop de milieuzone van toepassing is, verboden te verklaren voor dieselauto’s met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001.

14. Artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) geeft het college de mogelijkheid krachtens een verkeersbesluit de in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en RVV 1990 aangewezen verkeerstekens en onderborden te plaatsen.

In artikel 4, eerste lid, van het BABW is onder meer bepaald dat de verkeersborden die een verbod betreffen, zijn vastgesteld in bijlage I, behorend bij het RVV 1990, hoofdstukken A tot en met H.

15. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het BABW kunnen onder verkeersborden onderborden worden geplaatst.

Volgens het tweede lid van dit artikel kunnen deze onderborden een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding inhouden en, bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden inhouden.

Op grond van artikel 9, eerste lid, van het BABW kan onder andere boven verkeersbord C6 het woord “zone” worden aangebracht, eventueel onder toevoeging van een aanduiding van het gebied van de zone.

In artikel 13 van het BABW is bepaald dat in het verkeersbesluit tot plaatsing van borden die- onder andere - geslotenverklaringen betreffen, kan worden bepaald, dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied.

Artikel 67 van het RVV 1990 bepaalt dat:

1. Onder verkeersborden aangebrachte onderborden kunnen inhouden:

a. een nadere uitleg van het verkeersbord;

b. ingeval op een onderbord uitsluitend symbolen voorkomen: het verkeersbord geldt slechts voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag;

c. ingeval op een onderbord het woord "uitgezonderd" in combinatie met symbolen voorkomt: het verkeersbord geldt niet voor de aldus aangeduide weggebruikers of het aldus aangeduide verkeersgedrag.

2. Indien het beoogde verkeersgedrag wordt aangegeven door middel van teksten of tekens al dan niet in combinatie met symbolen, blijkt het beoogde verkeersgedrag uit het onderbord.

3. Symbolen op onderborden hebben dezelfde betekenis als die welke in bijlage 1 zijn opgenomen.

16. Deze artikelen uit het BABW en het RVV 1990 stellen de regels voor het instellen van verkeersmaatregelen via de plaatsing van verkeersborden en onderborden ten behoeve van de regeling van het verkeer in plaatselijke omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW en 67 van het RVV 1990 het college de ruimte om met de nu gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de milieuzone te regelen. De mogelijkheid van een onderbord bestaat gelet op deze artikelen uitdrukkelijk ook waar het een geslotenverklaring voor bepaalde soorten weggebruikers betreft. De rechtbank oordeelt dat het college bevoegd was tot vaststelling van dit verkeersbesluit en daarmee tot plaatsing van het betreffende verkeersbord. Dat het symbool op het verkeersbord dat op cameratoezicht duidt niet is opgenomen in bijlage 1 bij het RVV 1990, maakt het vorenstaande niet anders. Dit symbool op het verkeersbord is immers louter ter waarschuwing aangebracht en ziet niet op beoogd verkeersgedrag.

17. KNAC voert aan dat de bebording die het college gebruikt, afwijkt van de verkeersborden die elders in Nederland worden gebruikt. Dit leidt naar haar mening tot verwarring.

Niet in geschil is dat de combinatie van verkeersbord en onderbord zoals door het college vastgesteld, nergens anders in Nederland voorkomt. Naar het oordeel van de rechtbank beperken de hiervoor genoemde regels de mogelijkheden voor een plaatselijk geldende combinatie van verkeersborden met onderborden niet. Er is dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat vanwege het ontbreken van een landelijk verkeersbord met gelijke strekking ten tijde van het bestreden besluit (en ook nu nog), het college niet bevoegd was tot vaststelling van het verkeersbesluit en daarmee tot plaatsing van het betreffende verkeersbord met onderbord.

Toetsingskader

18. Het bestreden besluit ziet op een verkeersbesluit. Bij de beoordeling van verkeersbesluiten door de bestuursrechter geldt het volgende toetsingskader.

19. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

Op grond van het tweede lid van dit artikel kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:

a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;

b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

Op grond van artikel 21 van het BABW vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

20. Uit vaste rechtspraak van de ABRS - onder meer de uitspraak van 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1845) - volgt dat, binnen het wettelijk kader voor een verkeersbesluit, zoals hiervoor omschreven, aan het bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt. Eveneens uit vaste rechtspraak van de ABRS - bijvoorbeeld de uitspraak van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4475) - volgt dat een bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

De rechter zal zich bij de beoordeling van een verkeersbesluit terughoudend moeten opstellen en moeten toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.

Tegen deze achtergrond zal de rechtbank de beroepsgronden van eiseressen beoordelen.

21. SSLU stelt dat de effecten van het instellen van de milieuzone in het bestreden besluit door het college onjuist worden voorgesteld. Volgens SSLU is met de milieuzone in de variant waarin deze uiteindelijk is ingevoerd, slechts sprake van een marginaal en mogelijk zelfs negatief effect op de luchtkwaliteit. De luchtverontreiniging zal door de milieuzone alleen maar toenemen. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij onder meer naar het Uitvoeringsprogramma Gezonde Lucht voor Utrecht (hierna: het Uitvoeringsprogramma) van december 2013. De in deze definitieve versie van het Uitvoeringsprogramma genoemde effecten van de maatregel wijken volgens SSLU niet af van de effecten zoals genoemd in het ontwerp Uitvoeringsprogramma van februari 2013, terwijl de maatregel in de tussentijd wel is “uitgekleed”. Immers, aanvankelijk zouden voertuigen in de Euroklasse 0 tot en met 3 diesel en Euroklasse 0 benzine worden geweerd, terwijl er in de nu vastgestelde milieuzone alleen auto’s van Euroklasse 0 tot en met 2 diesel worden geweerd.Het te verwachten effect zal dus nog veel minder zijn dan in de gemeentelijke stukken staat vermeld. Daar komt nog bij dat in de in het bestreden besluit opgenomen tabel de effecten voor fijnstof en stikstofdioxide door elkaar zijn gehaald.KNAC stelt dat uit het bestreden besluit niet valt af te leiden of het inhoudelijk wel correspondeert met de onderliggende stukken en met het uiteindelijk door de raad in oktober 2013 genomen besluit om de milieuzone op deze wijze in te voeren.

22. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat met het invoeren van deze milieuzone, als onderdeel van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen, de luchtkwaliteit in Utrecht verbetert als het gaat om fijnstof (PM10), roetdeeltjes (EC) en stikstofdioxide (NO2). Dit blijkt volgens het college uit het Uitvoeringsprogramma en de daarbij behorende bijlage “Herprogrammering maatregelen luchtkwaliteit Utrecht; onderzoek aanvullende maatregelen 2015” van Royal Haskoning DHV en TNO van februari 2013 (hierna: Onderzoek aanvullende maatregelen). Daarnaast hebben Royal Haskoning DHV en TNO aanvullend nog een drietal memo’s opgesteld (26 april 2013, 1 juli 2013 en 2 september 2013), waarin specifieke varianten nader zijn uitgewerkt. Royal Haskoning DHV en TNO beschikken volgens het college over specifieke deskundigheid op het gebied van luchtkwaliteit. Het Uitvoeringsprogramma, het Onderzoek aanvullende maatregelen en de drie memo’s merkt het college daarom aan als een deskundigenadvies, waarop hij zich bij zijn besluitvorming heeft mogen baseren.

23. In de memo’s van 26 april 2013, 1 juli 2013 en 2 september 2013 hebben Royal Haskoning DHV en TNO ten behoeve van de besluitvorming door de raad aanvullende vragen en varianten uitgewerkt.In de memo van 1 juli 2013 zijn in tabel 7 de effecten van variant “012” ten opzichte van het oorspronkelijke collegevoorstel (“variant 00”: het weren van Euroklassen 0 tot en met 3 diesel en Euroklasse 0 benzine voor personen- en bestelverkeer), kenbaar gemaakt. In variant “012” worden de dieselpersonenauto’s Euroklasse 3 en de benzinepersonenauto’s Euroklasse 0 niet langer geweerd. Uit de tabel blijkt dat met variant “012” een effect wordt gerealiseerd van

0,14 µg/m3 (microgram per kubieke meter) aan PM10 en 0,11 µg/m3 aan NO2. Dit aanvullend onderzoek van Royal Haskoning DHV en TNO heeft ertoe geleid dat op 3 en 31 oktober 2013 het Uitvoeringsprogramma door de raad geamendeerd is vastgesteld. Tot de amendementen behoren onder meer het niet langer weren van benzinevoertuigen Euroklasse 0 (amendementen A2013/57 en A2013/65) en het niet langer weren van dieselvoertuigen Euroklasse 3 (amendementen A2013/58 en A2013/66) in de milieuzone.

In het bestreden besluit heeft het college de effecten op de luchtkwaliteit schematisch samengevat:

“Maatregel Effect PM10 (µg/m3) Effect NO2 (µg/m3)

Pakket personenauto’s 0,23 1,01

Pakket bestelverkeer 0,35 0,1

Milieuzone (solitair inclusief 0,23 0,23

compensatiesubsidie)”

24. In het Onderzoek aanvullende maatregelen, als bijlage gevoegd bij het aan de raad als voorstel voorgelegde (ontwerp) Uitvoeringsprogramma, is een overzicht gegeven van het voorgestelde pakket aan maatregelen met daarbij de effecten en kosten van de afzonderlijke maatregelen (tabel 11). Tot deze maatregelen behoren onder meer een zogenaamd “Pakket personenauto’s” en een “Pakket bestelverkeer”. Voor het “Pakket personenauto’ zijn de effecten en kosten van het weren van dieselpersonenauto’s uit de Euroklasse 0 tot en met 3 en benzinepersonenauto’s uit de Euroklasse 0 in de milieuzone berekend. Met invoering van deze maatregel wordt, zo volgt uit de berekeningen van Royal Haskoning DHV en TNO, een effect voor de luchtkwaliteit gerealiseerd van 0,23 µg/m3 aan PM10 en 1,01 µg/m3 aan NO2. Voor het “Pakket bestelverkeer” zijn de effecten en kosten van het weren van dieselbestelauto’s uit de Euroklasse 0 tot en met 3 en benzinebestelauto’s uit de Euroklasse 0 in de milieuzone berekend. Met invoering van deze maatregel wordt een effect voor de luchtkwaliteit gerealiseerd van 0,1 µg/m3 aan PM10 en 0,35 µg/m3 aan NO2.

25. Het college heeft in het bestreden besluit deze effecten uit genoemde tabel 11 opgenomen. De effecten genoemd ten aanzien van PM10 en NO2, zijn in het bestreden besluit weliswaar omgewisseld, maar de rechtbank gaat er vanuit dat sprake is van een kennelijke verschrijving. SSLU heeft dat zelf ook onderkend. Het is echter wel zo dat bij de effecten genoemd in het bestreden besluit niet is geëxpliciteerd dat de milieuzone, zoals die daadwerkelijk na amendementen van de raad is vastgesteld, op minder motorvoertuigen ziet dan in de definitieve versie van het Uitvoeringsprogramma is weergegeven. Gelet daarop stelt SSLU in beroep terecht dat de effecten zoals genoemd in het bestreden besluit in werkelijkheid lager zullen zijn dan door het college bij de beslissing op bezwaar genoemd.

26. Nu de in het bestreden besluit genoemde effecten mede zijn gebaseerd op het weren van benzinevoertuigen Euroklasse 0 en dieselvoertuigen Euroklasse 3 wordt in de in het bestreden besluit opgenomen tabel een onjuiste voorstelling van zaken gegeven. In het - geamendeerd vastgestelde - Uitvoeringsprogramma wordt weliswaar verwezen naar de amendementen, maar de effecten van de gemaakte keuze, in samenhang bezien, zijn niet daarin of in enig ander stuk in berekeningen geëxpliciteerd. In een voetnoot wordt slechts aangegeven dat de effect-berekeningen als gevolg van de amendementen “iets lager” zullen uitvallen. Hoewel daaruit begrepen kan worden dat sprake is van een afwijking ten opzichte van het oorspronkelijke als raadsvoorstel gepresenteerde (ontwerp) Uitvoeringsprogramma en de raad uiteraard zelf heeft voorgesteld en besloten tot een beperktere groep motorvoertuigen en daarmee logischerwijs tot een kleiner te behalen effect, had het naar het oordeel van de rechtbank op de weg van het college gelegen om zich concreet over dit kleinere effect in het bestreden besluit uit te laten. SSLU heeft in bezwaar immers naar voren gebracht dat het effect van de milieuzone zoals de raad die heeft vastgesteld zeer gering en, naar haar opvatting, mogelijk zelfs negatief is. Door dit na te laten heeft het college in het bestreden besluit een incompleet beeld gegeven van de berekende effecten. In zoverre berust het bestreden besluit niet op een zorgvuldige en deugdelijke motivering.

27. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb.In het verweerschrift en ter zitting heeft het college alsnog gemotiveerd uiteengezet dat de effecten van de milieuzone weliswaar kleiner zijn dan in het bestreden besluit is genoemd, maar dat niettemin sprake is van een verbetering van de luchtkwaliteit. Gelet daarop en gelet op de opdracht van artikel 8:41a van de Awb aan de bestuursrechter om een geschil zo definitief mogelijk te beslechten, zal de rechtbank de overige beroepsgronden van eiseressen eerst beoordelen en dan bepalen welke gevolgen aan het geconstateerde gebrek moeten worden verbonden.

28. SSLU stelt zich op het standpunt dat zelfs de marginale effecten die Royal Haskoning DHV en TNO hebben berekend, nog te hoog zijn ingeschat. Het college had deze berekeningen daarom niet met de motivering dat zij als deskundigenadviezen zijn aan te merken aan haar besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft SSLU onder andere de memo’s van Stratus van 13 januari 2015 en 5 september 2015 overgelegd. In deze memo’s plaatst Stratus onder meer kanttekeningen bij de door TNO uitgevoerde wagenparkscan. Zo zou bij de uitvoering daarvan in 2011 geen rekening zijn gehouden met de gevolgen van fiscale maatregelen die ertoe leiden dat per

1 januari 2014 oldtimers van 25 jaar en ouder niet meer vrijgesteld zijn van de motorrijtuigenbelasting. Dit heeft geleid tot een afname van geregistreerde dieselauto’s, aldus Stratus. Verder stelt Stratus dat de samenstelling van het wagenpark in de milieuzone bij de bepaling van de schalingsfactoren, waarmee de effecten van de maatregel worden bepaald, niet als uitgangspunt is genomen. Dit leidt er volgens Stratus toe dat er sprake is van een kleiner percentage motorvoertuigen dat wordt geweerd en dat het effect van de milieuzone geringer is dan door Royal Haskoning DHV en TNO in 2013 is geprognosticeerd.

Ook KNAC stelt dat sprake is van een significante wijziging van het wagenpark ten gevolge van de herziening van de fiscale wetgeving, welke wijziging niet is betrokken bij het onderzoek door Royal Haskoning DHV en TNO.

29. De rechtbank overweegt allereerst dat blijkens het dossier Royal Haskoning DHV en TNO in het ontwerp Uitvoeringsprogramma bij de uitvoering van de wagenparkscan, onder meer door een inschatting te maken van het aantal geïmporteerde en oude voertuigen en rekening te houden met mogelijke maatregelen vanuit de overheid om de import van zogenaamde vieze auto’s te beperken, wel degelijk de verwachte samenstelling van het wagenpark in 2015 in Utrecht heeft betrokken. Tegenover deze specifiek op Utrecht betrekking hebbende wagenparkscan is de informatie van Stratus algemeen te noemen en gebaseerd op, niet nader onderbouwde, aannames. Dat Stratus niet heeft kunnen beschikken over informatie betreffende de totstandkoming van de door Royal Haskoning DHV en TNO gehanteerde schalingsfactoren, maakt nog niet dat deze, dan wel de aan de hand daarvan berekende effecten, niet juist zouden zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet.

30. Verder stelt SSLU dat door het invoeren van de milieuzone dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001 zullen worden vervangen door dieselvoertuigen die geacht worden minder vervuilend te zijn. Volgens SSLU is echter te verwachten dat deze vervangende voertuigen over een benzinemotor met inspuiting beschikken. Onder verwijzing naar een publicatie van Deutsche Umwelthilfe betoogt SSLU dat de uitstoot door voertuigen met een ingespoten benzinemotor dertig keer zo hoog is en dat de uitstoot van ultrafijne deeltjes door invoering van de milieuzone zelfs toeneemt, wat gevaarlijker is voor de gezondheid. Ook KNAC verwijst naar in de (Duitse) literatuur verschenen wetenschappelijke publicaties over de vraag of vervanging van dieselvoertuigen door voertuigen met benzine-inspuiting een verbetering oplevert. Eiseressen zijn van mening dat het college op hetgeen zij over deze onderzoeken hebben aangedragen ten onrechte niet in is gegaan. Daarnaast stelt SSLU dat met een nieuwe auto meer zal worden gereden, zodat ook hierdoor het effect van de milieuzone teniet wordt gedaan. SSLU stelt dat met dit gegeven, het zogenaamde “rebound-effect” ten onrechte niet is gerekend door Royal Haskoning DHV en TNO.

31. Namens het college is toegelicht dat - kort gezegd - de uitstoot van benzinemotoren met inspuiting altijd nog minder is dan de uitstoot van de oude dieselmotoren die nu niet langer toegestaan worden. Verder zal niet elk vervangen dieselvoertuig vervangen worden door een voertuig met een benzinemotor met inspuitingstechniek, aldus het college. De rechtbank acht deze reactie van het college voldoende om de door eiseressen opgeworpen, summier of alleen met algemene publicaties onderbouwde veronderstellingen te beantwoorden. Datzelfde geldt met betrekking tot het zogenaamde “rebound-effect”. Deze beroepsgronden slagen niet.

32. Eiseressen brengen verder naar voren dat de mogelijkheid om voor bepaalde categorieën personen- en bestelauto’s een ontheffing te krijgen, welke mogelijkheid bovendien pas na vaststelling van het Uitvoeringsprogramma in het leven is geroepen, leidt tot een verdere beperking van het oorspronkelijke voorstel en de effecten daarvan. KNAC voert hierover aanvullend aan dat onder meer de ontheffing op basis van onvoorziene omstandigheden kan leiden tot willekeur.

33. Het college heeft op 8 juli 2014 de Beleidsregels ten behoeve van de beoordeling van aanvragen voor ontheffingen van de milieuzone voor bestel- en personenauto’s vastgesteld. Op grond van deze beleidsregels kan, onder meer, een dagontheffing worden verkregen voor bestelauto’s en kampeerauto’s of een langdurige ontheffing voor aangepaste voertuigen om medische redenen of oldtimers. De omstandigheid dat het college ervoor heeft gekozen gebruik te maken van de mogelijkheid ontheffingen toe te laten, maakt nog niet dat het bestreden besluit onjuist is. Los daarvan volgt uit de tot het dossier behorende stukken dat ontheffingen maar in beperkte mate worden verleend en in zoverre maar een klein effect hebben op de luchtkwaliteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.

34. SSLU stelt daarnaast nog dat, doordat bepaalde voertuigen de milieuzone niet mogen betreden, voorstelbaar is dat zij zullen gaan omrijden en zo extra kilometers maken. Dit leidt er volgens haar toe dat de luchtvervuiling zich naar andere delen van de stad Utrecht verplaatst, onder meer, in het verlengde van de personenauto’s ook door vervuiling door zogenaamd “vervuilend materieel”, zoals bevoorraders en bijvoorbeeld vuilniswagens. Ter onderbouwing van haar stelling verwijst SSLU naar een tabel waar zij na een procedure inzake de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) over is komen te beschikken en waaruit niet van enig effect blijkt. Volgens SSLU is het college ten onrechte niet op dit punt ingegaan in het bestreden besluit.

35. Het college stelt hier tegenover dat bij de onderzoeken door Royal Haskoning DHV en TNO wel degelijk het “omrijverkeer” is betrokken. Ter zitting is namens het college aan de hand van bijlage 2 van de memo van 1 juli 2013 van Royal Haskoning DHV en TNO toegelicht dat van enig effect niet per se blijkt, nu sprake is van slechts fracties van verschillen dan wel van afrondingsverschillen. Waar uit de door SSLU overgelegde gegevens van 5 september 2015 (tabel pagina 28) wel blijkt van verschillen, zoals bijvoorbeeld aan de Marnixlaan, is namens het college betoogd dat het slechts om een zeer gering effect gaat. In bijvoorbeeld baanvak 3 aan de Marnixlaan bedraagt het jaargemiddelde aan concentratie NO2 in de ingevoerde variant 34,03 µg/m3 tegenover 34,02 µg/m3 in de autonome situatie. De rechtbank kan verweerder hierin volgen, zodat ook deze beroepsgrond niet slaagt.

36. Tot slot plaatst SSLU vraagtekens bij het gebruik van Euroklassen, dan wel de datum eerste toelating, ter vaststelling van de groep voertuigen die wel de milieuzone in mag. Hiertoe voert SSLU aan dat fabrikanten zelf beoordelen of hun auto aan de Europese norm voldoet of niet, terwijl praktijkmetingen door bijvoorbeeld TNO een ander beeld geven. KNAC brengt in aanvulling hierop nog naar voren dat uit de Euroklassen, anders dan uit bijvoorbeeld rijgedrag en staat van onderhoud, weinig af te leiden valt over de emissies in het dagelijks gebruik.

37. De rechtbank overweegt dat de Euroklassennorm een erkende Europese norm is. Het college mocht er ten tijde van het bestreden besluit van uitgaan dat deze Euroklassennorm representatief is en mocht deze norm (en de daarop gebaseerde globale datum van eerste toelating) in dit verband hanteren. De omstandigheid dat in de media en het publieke debat na de behandeling ter zitting informatie bekend is geworden waardoor aan de representativiteit van de euroklasse bij bepaalde auto’s moet worden getwijfeld, was ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet bekend en kan dus bij de beoordeling van dit besluit ook geen rol spelen.

38. Tot slot overweegt de rechtbank (gelet op de rechtspraak van de ABRS in uitspraken van 2 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP6352) en 15 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN7032) dat het vaststellen door het college van een besluit zoals hier in geding een belangenafweging vergt waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. Die belangenafweging heeft in dit geval plaatsgevonden in de raad en het verkeersbesluit, zoals bij het bestreden besluit gehandhaafd, is dan ook de uitvoering van de door de raad gemaakte keuze in de afweging van de betrokken belangen. De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan die betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Hij kan slechts concluderen dat de gemaakte belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen dat het college niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

39. Deze rechtspraak van de ABRS leidt er onder meer toe dat voor zover vast zou komen te staan dat er betere alternatieven bestaan dan de invoering van een milieuzone, dit nog niet leidt tot de conclusie dat de door het college, in navolging van de raad, gemaakte belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid van het Awb en/of dat het college met het bestreden besluit de belangen als genoemd in artikel 2, tweede lid, onder a, van de Wvw 1994 en meer concreet het milieubelang onvoldoende voor ogen heeft gehouden. Zo leidt het met overlegging van een grafiek van de Emissieregistratie onderbouwde betoog van SSLU, inhoudende dat met regulering van het gebruik van open haarden en houtkachels waarschijnlijk een aanzienlijk effect kan worden gerealiseerd als het gaat om de luchtverontreiniging in Utrecht, niet tot de conclusie dat de betrokken belangen onevenwichtig zijn afgewogen en/of dat het bestreden besluit strijdig is met het in artikel 2 van de Wvw 1994 genoemde milieubelang. Datzelfde geldt met betrekking tot de stelling van SSLU dat de thans ingevoerde, kleine, milieuzone minder effectief is doordat een klein gebied tot meer omrijden leidt.De voorkeur voor een andere aanpak van het milieuprobleem, zoals SSLU voorstaat, is in een juridische procedure als deze niet van doorslaggevend belang.

40. Met het verweerschrift en de toelichting ter zitting heeft het college voldoende toegelicht dat hij zich ter motivering van dit besluit mocht baseren op het door Royal Haskoning DHV en TNO verrichte onderzoek en de daaruit voortvloeiende adviezen, nu daaruit blijkt welke feiten en omstandigheden aan de daarin opgenomen conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn. In hetgeen eiseressen daar tegenover hebben gesteld ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid van die stukken. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat met die stukken en de toelichting ter zitting inzichtelijk is gemaakt dat en hoe met de hier in geding zijnde maatregel het milieubelang wordt beschermd. De rechtbank heeft geen reden gevonden om te oordelen dat het verkeersbesluit blijk geeft van een zodanig onevenredige belangenafweging dat het in strijd moet worden geacht met de toetsingsmaatstaf genoemd in rechtsoverweging 20. Daarbij overweegt de rechtbank dat de effecten ervan op zichzelf wellicht marginaal zijn, maar dat de maatregel onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht. De rechtbank ziet niet in waarom elke maatregel op zichzelf zou moeten leiden tot een in absolute termen significant groot effect.

41. Aan het einde van de zitting heeft KNAC nog gesteld dat het instellen van de milieuzone ten aanzien van eigenaren van een dieselauto van voor 1 januari 2001 leidt tot een inbreuk om hun eigendomsrecht en derhalve in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Nu KNAC dit argument pas op het allerlaatste moment in de procedure naar voren heeft gebracht, niet is gebleken van omstandigheden die maken dat dat eerder niet mogelijk was en voor dit beroep evenmin een aanknopingspunt in de eerdere beroepsgronden te vinden is, moet dit beroep in strijd worden geacht met de goede procesorde. De rechtbank laat dit om die reden dan ook buiten verder bespreking.

42. De rechtbank komt tot de conclusie dat, gelet op al het voorgaande, het college in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De motivering zoals die in het verweerschrift en ter zitting door het college is aangevuld, kan het besluit dragen. In hetgeen eiseressen hebben aangevoerd ziet de rechtbank dan ook geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit op inhoudelijke gronden niet in stand zou kunnen blijven. Dat betekent dat weliswaar sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.

43. Nu het beroep vanwege het motiveringsgebrek gegrond is, is er aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan SSLU vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aan KNAC op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

44. Tevens dient het college het door eiseressen betaalde griffierecht te vergoeden.

45. Voor wat betreft de kosten van de door SSLU ingeschakelde deskundige, [X] van Stratus, oordeelt de rechtbank het volgende. SSLU heeft op het formulier proceskosten vermeld dat zij 46 uren á € 110,- exclusief btw aan kosten heeft gemaakt. SSLU heeft deze kosten echter niet nader gespecificeerd aan de hand van een in rekening gebrachte en betaalde factuur van Stratus. De rechtbank ziet geen aanleiding te besluiten tot vergoeding van de geclaimde kosten. Aan beantwoording van de vraag of, gelet op het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb, het inroepen van deze deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn komt de rechtbank dan ook niet toe.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 25 maart 2015;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;

- bepaalt dat het college het door eiseressen betaalde griffierecht aan hen vergoedt;

- veroordeelt het college in de proceskosten van SSLU ten bedrage van € 992,-;

- veroordeelt het college in de proceskosten van KNAC ten bedrage van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, en mr. E.J.W. Verhaagh en mr. L.A.C. de Vaan, leden, in aanwezigheid van mr. E.T. Timmerman-Roosjen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2016.

(De griffier is verhinderd de

uitspraak te tekenen.)

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.