CBb, 23-07-2019, nr. 18/1752

In de periode 2005 tot 2012 exploiteerde appellante een melkveehouderij in Duitsland. Na de beëindiging van dat bedrijf, heeft appellante in 2012 in Nederland een melkveebedrijf gekocht (en in 2013 betrokken), inclusief twee woningen, 40 hectare grond en stallen. Voor deze melkveehouderij was een milieuvergunning afgegeven voor 93 melkkoeien. De stallen waren verouderd. Van de verkoper heeft appellante geen vee overgenomen.

Appellante heeft plannen ontwikkeld voor de modernisering en uitbreiding van de veehouderij. De ontwikkelkosten bedroegen ongeveer € 100.000,-. Op 10 januari 2013 heeft appellante op grond van het Activiteitenbesluit melding gemaakt van de uitbreiding van de melkveehouderij naar 200 melkkoeien. Op 8 maart 2013 verkreeg appellante een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal en op 29 oktober 2013 voor het plaatsen van een mestbassin. Op 8 april 2013 verkreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 200 melkkoeien.

Appellante heeft de landerijen deels verkocht en landbouwgrond (bij) gepacht. De bedoeling was om van augustus 2013 tot maart 2015 120 kalveren op te fokken en deze vanaf april 2015 te laten afkalven. Het vee werd voorlopig ondergebracht in de bestaande stallen, vanaf oktober 2015 zou een nieuwe stal worden gebouwd. De bestaande stallen bieden ruimte aan 169 melkkoeien. De nieuwbouw zou een stalruimte creëren van 200 melkkoeien. Op2 juli 2015 hield appellante 56 melkkoeien.

Het primaire besluit en het wijzigingsbesluit berekenen het fosfaatrecht op basis van de op 2 juli 2015 aanwezige melkkoeien. Op 2 juli 2015 was er een stalcapaciteit van 169 melkkoeien. Het bestreden besluit heeft dat fosfaatrecht verhoogd met, kort gezegd, de helft van het verschil met de niet benutte stalcapaciteit. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat sprake is van een nieuw gestart bedrijf.

Appellante stelt dat zij, anders dan verweerder in het wijzigingsbesluit aanneemt, (wel) een nieuw gestart bedrijf is. Zij betwist dat verweerder bevoegd is tot de verlaging van haar fosfaatrecht. Verder zou die verlaging in strijd zijn met het verbod op reformatio in peius en in strijd zijn met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.

Appellante voert ook aan dat verweerder een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtstelsel vormt voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance. De invoering van het stelsel was toen zij investeerde in haar bedrijf voor haar niet voorzienbaar. Haar bedrijfsvoering loopt gevaar doordat verweerder zo weinig fosfaatrecht toekent. Zij kan daardoor een groot deel van haar investeringen niet terugverdienen. Ter onderbouwing beroept appellante zich op een financiële vergelijking van drie scenario’s. Het eerste scenario gaat uit van 200 melkkoeien zonder fosfaatrechtstelsel, het tweede scenario belicht de situatie op basis van het bij het bestreden besluit toegekende fosfaatrecht en scenario 3 gaat uit van 200 melkkoeien en de aankoop van het ontbrekende fosfaatrecht. Alleen scenario 1 biedt uitzicht op een winstgevende bedrijfsvoering, de beide andere scenario’s leiden tot een verlieslatende exploitatie. Appellante verlangt een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.

Ook verzet appellante zich tegen de generieke korting die haar wél treft, en grondgebonden bedrijven niet.

Volgens verweerder is appellante geen nieuw bedrijf gestart. In het bestreden besluit heeft hij een fout gemaakt door daar wel van uit te gaan. Hij is gehouden tot verlaging van het fosfaatrecht tot 3.891 kg, omdat de toekenning van een hoger recht een vorm van staatssteun inhoudt die valt buiten hetgeen waaraan de Europese Commissie haar goedkeuring heeft verbonden.

Appellante verkrijgt in verhouding tot haar forse investering een bescheiden fosfaatrecht en komt daardoor in een financieel (zeer) nijpende situatie, zodanig dat zij mogelijk is gedwongen tot liquidatie, maar dit komt voor haar eigen rekening en risico. Appellante heeft namelijk in het zicht van de afschaffing van het melkquotum geïnvesteerd in een omvangrijke veehouderij, terwijl haar duidelijk had kunnen zijn dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen.

Het College overweegt als volgt. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt.

De rechtspraak gaat er van uit van dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken.1.Nu verweerder beschikt over de bevoegdheid tot het vatststellen van het fosfaatrecht, is hij ook bevoegd tot het herstellen van een bij die vaststelling gemaakte fout. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond faalt.

Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb strekt er mede toe dat de indiener van een beroepschrift niet in een slechtere positie kan komen te verkeren enkel als gevolg van het door hem ingestelde beroep (het verbod op reformatio in peius). Appellante beroept zich vergeefs op dat verbod. Tot de verlaging van haar fosfaatrecht is verweerder namelijk bevoegd, los van het door haar ingestelde beroep. Deze beroepsgrond faalt.

Met verweerder is het College van oordeel dat appellante geen nieuw gestart bedrijf voert, omdat zij een bestaande melkveehouderij heeft overgenomen. Dat zij geen vee heeft overgenomen van de verkoper doet hieraan niet af. De verhoging van het fosfaatrecht bij het bestreden besluit berust op een door verweerder gemaakte fout.

Verweerder is bevoegd een door hem gemaakte (incidentele) fout te herstellen. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.2.Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen, waaronder het algemeen belang en belangen van derden, zijn die zwaarder wegen dan de belangen van degene jegens wie de verwachtingen zijn gewekt, bij het honoreren van het gerechtvaardigd vertrouwen.3.Zelfs als een toezegging is gedaan, betekent dat dus nog niet dat het bestuursorgaan de gewekte verwachting steeds moet nakomen. Zo mag een bestuursorgaan bijvoorbeeld niet een duurzaam beletsel scheppen om handhavend op te treden. Dat zou immers op gespannen voet staan met zijn handhavingsplicht en ook de belangen van derden kunnen daardoor worden geschaad.4.Ook kunnen gewijzigde omstandigheden rechtvaardigen dat een bestuursorgaan zich niet langer aan een toezegging houdt.5.In dit verband komt soms ook betekenis toe aan de vraag of de toezegging voor de belanghebbende al dan niet gedragsbepalend is geweest6.en of hierdoor een onherstelbare situatie is ontstaan. Het behoort tot de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving en het Hof aanvaardt dus geen contra-legemwerking van het vertrouwensbeginsel naar Europees recht.7.

Waar verweerder dit niet betwist, gaat het College ervan uit dat hij de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel schendt met het wijzigingsbesluit. Het College tekent nog aan dat verweerder het fosfaatrecht met terugwerkende kracht verlaagt. Op grond van artikel 21b, eerste lid, eerste volzin, van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Overtreding van dit verbod is een economisch delict8.en verlaging van het fosfaatrecht met terugwerkende kracht leidt ertoe dat eveneens met terugwerkende kracht een deel van de bedrijfsvoering onder dit economisch delict komt te vallen.

Artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verbiedt, kort gezegd, staatssteun, tenzij de verdragen dat wel toestaan. Artikel 107, derde lid, sub c, van het VWEU staat onder voorwaarde staatssteun toe om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken. Haar instemming met het Nederlandse fosfaatrechtenstelsel in haar staatssteunbeschikking van 19 december 2017,9.baseert de Europese Commissie op die bepaling. Verweerder beroept zich er op dat de door hem gemaakte fout in strijd is met de Europese staatssteunregels. Het College begrijpt verweerder aldus dat de Europese Commissie weliswaar heeft ingestemd met het fosfaatrechtenstelsel, maar dat de verhoging van het fosfaatrecht van appellante buiten die instemming valt. Die bewering heeft verweerder niet onderbouwd. Reeds daarom kan het College verweerder niet volgen in zijn betoog dat het Europese recht hem dwingt de eerdere verhoging ongedaan te maken. Hierin vindt het College aanleiding om het wijzigingsbesluit wegens een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding en ontoereikend draagkrachtige motivering te vernietigen.

Omdat werd voorzien dat met de uitgifte van fosfaatrechten op het niveau van de melkveestapel op 2 juli 2015 de productie boven het fosfaatplafond uit zou komen maakt de wet het mogelijk bij algemene maatregel van bestuur een afromingspercentage toe te passen bij toekenning (de generieke korting) van rechten. Deze generieke korting geldt niet voor bedrijven die in het kalenderjaar 2015 volledig grondgebonden waren (dat wil zeggen dat deze bedrijven in 2015 voldoende fosfaatruimte hadden voor hun volledige mestproductie).

De over de generieke korting aangevoerde beroepsgrond stuit af op hetgeen het College in zijn uitspraak van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) heeft overwogen:

“is het College van oordeel dat de wetgever redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat het stelsel van fosfaatrechten, waarmee de productie van fosfaat wordt beperkt, en de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven, het algemeen belang dienen.”

en

“De generieke korting (…) is naar het oordeel van het College evenmin onevenredig. Daarbij neemt het College in aanmerking dat dit percentage, onweersproken, gelegenheid biedt de veestapel in de periode van juli tot invoering op 1 januari 2018 via natuurlijk verloop te laten krimpen en, nu het verbod in artikel 21b van de Msw een jaarplafond betreft, ook nog gedurende het kalenderjaar 2018 kan worden bereikt (…).”

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het EP en in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op dat recht op eigendom uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).

Het stelsel van fosfaatrechten grijpt in in het gebruik van de bedrijfsmiddelen van de veehouders en in hun bedrijfsvoering en vormt aldus een inmenging op het recht op het ongestoord genot van eigendom. Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet (r.o. 6.4.4 van de uitspraak van 23 juli 2019) en behelst een regulering en geen ontneming van het eigendomsrecht van melkveehouders (r.o. 5.5 van de heropeningsbeslissing). Het fosfaatrechtenstelsel heeft in ieder geval ten doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, r.o. 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 15 juni 2016, r.o. 5.5.3 en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, r.o. 9.6.6, en de heropeningsbeslissing, r.o. 5.9.1).

Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. Zowel met betrekking tot de keuze van die middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om dat doel te bereiken heeft de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid. Van belang daarbij is dat de inmenging niet mag leiden tot een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen beperkte knelvoorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2). Geruime tijd hing boven de markt dat na afschaffing van de melkquota zo nodig productiebeperkende maatregelen zouden volgen.

Appellante heeft grote investeringen gedaan in een melkveehouderij en het fosfaatrechtstelsel rijdt haar moderniseringsplannen stevig in de wielen. Zij heeft het melkveebedrijf gekocht voor ruim 2,7 miljoen euro en vernieuwingsinvesteringen gedaan. Op 2 juli 2015 had appellante een deel van haar plannen gerealiseerd. De stal had op dat moment 169 stalplaatsen voor melkkoeien. Op 2 juli 2015 hield appellante daadwerkelijk 56 melkkoeien. Haar voorganger mocht 93 melkkoeien houden. Verweerder erkent dat de financiële gevolgen van het fosfaatrechtstelsel voor appellante zo ingrijpend zijn dat gedwongen liquidatie dreigt. Het College is van oordeel dat mede gelet op de hoogte van de investeringen, het moment waarop appellante tot de aankoop van het bedrijf is overgegaan en alle overige omstandigheden van dit geval, het fosfaatrechtstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last legt. Zonder compensatie in enigerlei vorm levert de situatie van appellante strijd op met artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest.

Dit betekent niet dat alle gevolgen van het fosfaatrechtstelsel voor appellante ongedaan moeten worden gemaakt. Een deel van de gevolgen zal zij op grond van haar ondernemersrisico zelf moeten dragen. Een compensatie die een gelijke omvang heeft als de toepassing van de zogenoemde startersregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, volstaat in dit geval. Dat betekent dat geen compensatie hoeft te worden geboden, zolang op grond van het bestreden besluit het fosfaatrecht 6.024 kg bedraagt.

6. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit is gegrond. Het College zal dat besluit vernietigen. Hij kan daarmee volstaan, omdat daardoor het bestreden besluit herleeft. Het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover aangevochten, slaagt niet.

7. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten die appellante in verband met dit beroep wegens de aan haar verleende beroepsgrond heeft moeten maken en begroot deze in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).